張欣

摘 要： 清末民初是中國近代史上一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在行政制度上也有所革新。民初，地方行政區(qū)劃仍沿襲清代制度，實(shí)行省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級(jí)制，省和府之間設(shè)道，實(shí)為監(jiān)察區(qū)，不構(gòu)成行政區(qū)。民國二年，北京政府頒布《劃一現(xiàn)行各省地方官廳組織令》、《劃一現(xiàn)行各道地方官廳組織令》和《劃一現(xiàn)行各縣地方官廳組織令》、廢除府一級(jí)行政建制，直隸州、直隸廳、散州和散廳一律稱之為縣。本文試圖分析清末民初宣化府廢府存縣的原因，借以窺視清末民初地方行政廢府存縣的淵源。

關(guān)鍵詞： 地方行政制度 宣化府 廢府置縣

地方行政制度是國家為了方便行政管理的實(shí)施，而劃分行政區(qū)域、設(shè)立地方分治機(jī)構(gòu)的制度和慣例。國家地方行政制度在地域上的體現(xiàn)，是國家實(shí)施行政管理的重要組成部分。中國的地方行政制度自古以來經(jīng)歷不斷革新、發(fā)展、完善的過程，對中國歷史有深刻而且深遠(yuǎn)的影響。清末民初，這個(gè)中國典型的轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方行政制度也是有所革新的，它在民初的變化有其發(fā)生的原因，一定程度上體現(xiàn)時(shí)代的變化，對其進(jìn)行探研是有必要的。本文試圖從宣化府建置的變化分析出民初宣化府廢府存縣的原因。

清朝的地方行政制度，基本上沿襲明制，實(shí)行省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級(jí)制。省的最高官吏是總督或者巡撫，省以下設(shè)道，官吏為道員，并非正式一級(jí)行政區(qū)。省和縣之間正式的行政機(jī)構(gòu)為府，府的長官為知府。直隸州直屬于省，散州隸屬于府。廳是清代設(shè)有的新一級(jí)行政區(qū)，分為直隸廳和散廳，直隸廳等同于府，散廳等同于縣，長官稱為理事同知（通判）、撫民同知。清宣統(tǒng)三年八月十日（1911年10月10日），辛亥革命爆發(fā)，推翻了清王朝統(tǒng)治，結(jié)束了中國兩千余年的封建君主專制制度。第二年元旦，“中華民國”成立。地方行政制度沿襲清制，仍是省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級(jí)制。府是二級(jí)行政區(qū)，設(shè)知府衙門，長官為知府，“統(tǒng)轄屬縣，宣理風(fēng)化，平其賦役，聽其獄訟，以教養(yǎng)百姓，凡闔府屬吏，皆總領(lǐng)而稽核之”①。但是民國二年（1913年）一月，北京政府頒布《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》、《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》和《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》。行政建制上廢除了府一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，直隸州、直隸廳及散州、散廳一律稱為縣?？h設(shè)公署，行政長官稱為縣知事。直隸省于二月正式裁撤府一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，宣化府被裁撤，而其所轄縣被保留。廢府存縣，是北京政府調(diào)整地方行政制度的措施之一，它的制定、實(shí)施是有一定原因的。

一、縣作為一級(jí)行政區(qū)的歷史悠久，具有延續(xù)性

府作為一級(jí)行政區(qū)最早出現(xiàn)在唐朝，分為府、都督府、都護(hù)府三種。宋代路下設(shè)府、州，府雖與州同級(jí)，但地位略高于州。遼代，府為二級(jí)行政區(qū)。金代地方建置基本沿襲遼制，路下設(shè)府。元代在路下設(shè)府，不隸屬于路置的稱為散府，有的散府隸屬于路，有的直屬于行中書省或中書省；有的散府統(tǒng)領(lǐng)州縣，有的則沒有。明朝時(shí)布政司下設(shè)府，明占領(lǐng)大都都改大都路為北平府，其他各處相應(yīng)改路為府。清朝時(shí)省和縣之間普遍設(shè)府，順天府因地位特殊，所以高于普通府。民初仍實(shí)行省、府、縣三級(jí)行政制度，北京政府時(shí)期，廢除府一級(jí)行政區(qū)。

縣作為一級(jí)行政區(qū)最早出現(xiàn)在春秋戰(zhàn)國，歷代都是以縣作為作為基本行政單位，它是地方行政的基礎(chǔ)。各代的縣，隸屬關(guān)系有別，有的縣屬府，有的屬直隸州、廳，置官統(tǒng)一稱知縣。從郡、縣二級(jí)制到州、郡、縣三級(jí)制，從州、縣二級(jí)制到道（路）、州、縣三級(jí)制，從省、路、府、州、縣多級(jí)制到省、縣二級(jí)制，歷經(jīng)兩千多年，縣作為地方行政區(qū)一直存在發(fā)展并且延續(xù)至今。

相比之下，縣的歷史悠久且延續(xù)未斷，一直在發(fā)展，保留縣級(jí)理所當(dāng)然。

二、縣是基本的行政單位，具有穩(wěn)定性

縣具有歷史延續(xù)性，經(jīng)歷兩千多年，雖然中國的地方行政制度一直在變遷，但是縣一直存在、發(fā)展，并且發(fā)揮重要作用?？h是省內(nèi)最小的行政單位，是基本的行政單位，由縣進(jìn)而構(gòu)成更大的行政區(qū)：府、直隸廳、直隸州等。縣官雖然品秩低，但在地方治理中扮演著極重要的角色，魯一同曾指出，州縣官事真正的行“政”之官，也就是說知縣是“治事之官”，即負(fù)責(zé)實(shí)際事務(wù)的官員?？梢哉f縣及縣級(jí)行政組織是地方行政制度的基本。宣化府在清代和民初的建置變化也體現(xiàn)出這一點(diǎn)。

宣化府，府治宣化縣。明為宣府鎮(zhèn)，清順治初年因之，隸屬于直隸省，領(lǐng)15衛(wèi)、6守御千戶所。順治七年（1650年）九月裁保安右、延慶右二衛(wèi)入懷來衛(wèi)，延慶左衛(wèi)入永寧衛(wèi)。順治十年（1653年）裁撤宣府左右二衛(wèi)及興和所入宣府前衛(wèi)。十一年（1654年）裁撤美峪所入保安衛(wèi)；十六年（1659年）十月裁撤龍門所入龍門衛(wèi)，裁撤長安、云州二所；十八年（1693年）裁廣昌所?？滴跞辏?693年）三月改宣府鎮(zhèn)置宣化府，有宣揚(yáng)教化之意，改宣府前衛(wèi)置宣化縣，萬全右衛(wèi)置萬全縣，懷安衛(wèi)置懷安縣，蔚州衛(wèi)置蔚縣，懷來衛(wèi)置懷來縣，龍門衛(wèi)置龍門縣，赤城堡置赤城縣，順圣西城置西寧縣，延慶、保安二直隸州降為散州，一并屬宣化府。雍正六年（1728年）四月分山西省大同府的蔚州來屬。乾隆二十二年（1757年）三月裁蔚縣入蔚州。光緒三十一年（1905年）十二月分承德府之圍場廳來署，宣統(tǒng)三年（1911年）閏六月又還屬承德府。到清末，宣化府共領(lǐng)屬三州、七縣，其中延慶州今屬北京市，其余州縣均在今河北省。

宣化縣，明朝時(shí)宣府左、右、前三衛(wèi)的治所所在，清朝初年未變，順治十年（1653年）裁撤左、右衛(wèi)入前衛(wèi)、康熙三十二年三月改宣府前衛(wèi)置宣化縣，在城廳的附近地方和宣化驛、深井堡三處一起并入?？h治今宣化區(qū)。

赤城縣，明朝時(shí)為赤城堡，清初屬宣府鎮(zhèn)，為上北路?？滴跞耆略诖说刂贸喑强h，屬上北廳的附近地方和開平衛(wèi)、龍門所、滴水崖、云川堡、鎮(zhèn)安堡、馬營堡、鎮(zhèn)寧堡八處一起并入。置今赤城縣赤城鎮(zhèn)。

萬全縣，明朝時(shí)萬全右衛(wèi)治此，清初屬宣府鎮(zhèn)，為西路。康熙三十二年三月裁衛(wèi)置萬全縣，屬西路廳附近地方和張家口堡、膳房堡、新河口堡、洗馬林堡一起并入。治今萬全縣北萬全鎮(zhèn)。

龍門縣，明朝時(shí)龍門衛(wèi)治此，清初屬宣府鎮(zhèn)，為下北路?？滴跞耆赂男l(wèi)置龍門縣，葛玉堡、趙川堡、雕鶚堡、長安嶺一起并入。治今赤城縣西南龍關(guān)鎮(zhèn)。

懷來縣，明時(shí)為懷來衛(wèi)，清初屬宣府鎮(zhèn)，為東路。康熙三十二年三月改衛(wèi)置懷來縣，屬東路廳附近地方和保安衛(wèi)、懷來城、土木堡、榆林堡五處一起并入。治今懷來縣東南舊城，已沒入官廳水庫。

懷安縣，明時(shí)為懷安縣，清初屬宣府鎮(zhèn)。康熙三十二年三月裁衛(wèi)置懷安縣，萬全左衛(wèi)、柴溝堡、西陽河堡三處一起并入。治今懷安縣東南懷安鎮(zhèn)。

西寧縣，明天順?biāo)哪辏?460年）筑順圣西城、順圣東城，清初為蔚州衛(wèi)所領(lǐng)?？滴跞耆略谖鞒侵梦鲗幙h，屬南路廳附近地方和東城一起并入。治今陽原縣西城鎮(zhèn)。

蔚州，本屬山西大同府，清雍正六年（1728年）四月，因其地與直隸省蔚縣界址交錯(cuò)，不便管理，所以劃屬宣化府。乾隆二十二年（1757年）三月，有因蔚縣和蔚州共處一城，縣境幅員不廣，事務(wù)較閑，所以裁蔚縣并入蔚州。蔚縣，明時(shí)為蔚州衛(wèi)，康熙三十二年三月改衛(wèi)置縣，桃花堡和廣昌城二處一起并入。治今蔚縣蔚州鎮(zhèn)。

保安州，明時(shí)為保安直隸州，清初沿襲?？滴跞耆陆禐樯⒅?，屬宣化府，由新保安還治今涿鹿縣涿鹿鎮(zhèn)。

張家口直隸廳，治張家口下堡，今張家口市。清順治初為張家口路，屬宣府鎮(zhèn)?？谕鉃楣倌翉S，康熙十四年（1675年）遷義州察哈爾部眾分駐在此地。雍正二年（1724年）七月，因口外地面開墾日廣、人口日盛，置張家口直隸廳，設(shè)理事同知，管理官地和察哈爾右翼鑲黃旗、左翼正黃半旗，還有口內(nèi)蔚州、保安州二州，宣化縣、萬全縣、懷安縣、西寧縣等旗民事務(wù)，無領(lǐng)屬。雍正十年（1732年）七月，析廳屬東北多倫諾爾巡撫，置多倫諾爾直隸廳，治今內(nèi)蒙古多倫縣，管理左翼四旗事務(wù)。十二年（1734年）九月析廳屬東境獨(dú)石口地方，置獨(dú)石口直隸廳，治今赤城縣北獨(dú)石口，管理官地及延慶州、赤城、懷來、龍門三縣旗民事務(wù)，與多倫諾爾直隸廳共同監(jiān)管東翼四旗地方，置四旗直隸廳。光緒七年（1881年）改張家口直隸廳理事同知為撫民同知，獨(dú)石口直隸廳理事同知為撫民同知②。

民國初建，地方行政制度沿襲清制，仍是省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級(jí)制。民國二年二月，裁撤張家口直隸廳改置張北縣，獨(dú)石口直隸廳改置獨(dú)石縣，多倫諾爾直隸廳改置多倫縣（今屬內(nèi)蒙古自治區(qū)）。原宣化府所屬十縣及張家口廳、獨(dú)石口廳、多倫諾爾廳置口北道，治宣化縣。民國三年（1914年）六月仍稱口北道，但三廳劃歸察哈爾特別區(qū)，領(lǐng)十縣。其中延慶縣今屬北京市，其余九縣今皆屬河北。

宣化縣，原屬宣化府，為府治，民國二年二月廢府存縣，來屬，治今張家口市宣化區(qū)。

萬全縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬。原治張家口上堡，又稱萬全故城，今萬全縣萬全鎮(zhèn)，三年改治下堡，今張家口市城區(qū)。

懷安縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬，治今懷安縣東南懷安鎮(zhèn)。

陽原縣，原名西寧縣，屬宣化府，民國二年二月來屬，三年一月因與廣東省、甘肅省的西寧縣重名，所以改為陽原縣，治今陽原縣西北西城鎮(zhèn)。

蔚縣，原為蔚州，屬宣化府，民國二年二月廢州改縣，來屬，治今蔚縣蔚州鎮(zhèn)。

懷來縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬，治今懷來縣東南舊懷來城，已淹沒在官廳水庫中。

涿鹿縣，原為保安州，屬宣化府，民國二年二月廢州改縣，為保安縣，來屬。三年一月，因與陜西省保安縣重名，改為涿鹿縣，治今涿鹿縣涿鹿鎮(zhèn)。

龍關(guān)縣，原名龍門縣，屬宣化府，民國二年二月來屬。三年一月，因與廣東省龍門縣重名，改為龍關(guān)縣，治今赤城縣西南龍關(guān)鎮(zhèn)。

赤城縣，原屬宣化府，民國二年二月來屬，治赤城堡，今赤城縣赤城鎮(zhèn)③。

宣化府的建置有或大或小的變遷，1913年廢府存縣是較大的變化，但是縣一直存在。同時(shí)也可看出，宣化府或口北道所轄州縣的數(shù)量、縣的幅員都相對變化較小。這表明縣作為行政單位具有穩(wěn)定性。由歷代建置變化可以得出：縣的建置穩(wěn)定，數(shù)量增減幅度不大，政區(qū)面積變化小；縣級(jí)行政組織變化小，機(jī)構(gòu)穩(wěn)定；縣的名稱從始至終沒有變化，縣的長官的稱呼變化也不多，從縣長、縣令到縣知事，現(xiàn)在仍叫縣長。相對來說，府的穩(wěn)定性就不如縣。比如府作為統(tǒng)縣政區(qū)，其面積的變化比較大，整體趨勢是逐漸被削減的，目的是加強(qiáng)中央集權(quán)。唐朝設(shè)立府，但是幅員并不大；宋代中央集權(quán)強(qiáng)化，府的地域縮?。辉姆鶈T比宋代略大，但是也是下滑的趨勢；明代府的幅員比元代的擴(kuò)大了一倍；清代又有所縮小。

由上可見，民初之所以廢府存縣是因?yàn)榭h在地方行政制度中起著基礎(chǔ)而重要的作用，是基本行政單位，它的穩(wěn)定有利于社會(huì)穩(wěn)定和保證國家財(cái)政收入。

三、廢府存縣是符合政治需求的

地方行政制度的制定、變遷，根本上要符合政治的需要。地方行政區(qū)劃體現(xiàn)著中央和地方的關(guān)系，中央當(dāng)然希望簡化層級(jí)，以加強(qiáng)對地方的控制，在具體的局勢下又會(huì)增加或者減少層級(jí)以鞏固同治。清代實(shí)行省、府、縣三級(jí)行政制度，也是為了加強(qiáng)中央對地方的控制，同時(shí)又有起監(jiān)察作用的道，這樣使省、道、府、縣各級(jí)相互牽制。到了民國，初年仍沿襲清制。但是清末民初是中國歷史上重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，而且北京政府成立，肯定會(huì)對地方行政制度進(jìn)行有利于自身統(tǒng)治的沿革。1913年1月9日，北京政府頒發(fā)《劃一現(xiàn)行各省地方官廳組織令》、《劃一現(xiàn)行各道地方官廳組織令》和《劃一現(xiàn)行各縣地方官廳組織令》，開始存道廢府（直隸州、廳）存縣的地方行政制度調(diào)整。這三個(gè)法令文件的制定是因?yàn)楫?dāng)時(shí)各省對于同一級(jí)行政區(qū)名稱各異，為同一級(jí)行政長官之權(quán)不同，而且存在道、府并存和府、縣相轄等前清的弊政。這三個(gè)法令文件實(shí)際上是將地方行政劃分為省、道、縣三級(jí)。盡管仍有異議，但是考慮到各省多為地方實(shí)力派掌權(quán)，如果廢除省制可能就會(huì)激起劇變，而且道也不可以廢除，所以袁世凱仍堅(jiān)持三級(jí)制。1914年5月24日，袁世凱以總統(tǒng)令的形式頒布了《省官制》、《道官制》和《縣官制》，省、道、縣三級(jí)敵法行政制度正式確立。道雖然保留了下來，可是省級(jí)職權(quán)強(qiáng)大，可以直接管轄縣，道更大程度上仍相當(dāng)于省的派出機(jī)構(gòu)，加之部分官員主張留道；縣，如之前所說，歷代為地方行政的基本單位，而且具有歷史延續(xù)性和穩(wěn)定性，所以自然保留。至于府，作為統(tǒng)縣政區(qū)，在當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境下，北京政府既想簡化層級(jí)，加強(qiáng)統(tǒng)治，又得顧慮地方實(shí)力派，穩(wěn)定局面，只能廢除，以符合政治需求。

綜上所述，宣化府的裁撤是一種必然。縣級(jí)行政區(qū)的歷史延續(xù)性和穩(wěn)定性使宣化縣、蔚縣等成為直隸省的基本單位；道作為一級(jí)行政區(qū)在此時(shí)期有虛實(shí)兩種性質(zhì)，即是一級(jí)正式行政區(qū)，但是沒有多少實(shí)權(quán)，口北道的存在也是符合當(dāng)時(shí)條件的。以宣化府為例，可以看出，清末民初地方行政制度的變遷根本目的是加強(qiáng)中央對地方的控制，建置如何沿革是由政治因素決定的。當(dāng)然，還有其他一些影響因素，比如地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度等。但歸根結(jié)底，地方行政制度作為政治制度的一部分，其發(fā)生變遷的原因還是以政治因素為首要、主要。

注釋：

①清史稿·職官志.轉(zhuǎn)引自許正文.中國歷代政區(qū)劃分與管理沿革[M].西安：陜西師范大學(xué)出版社，1990：131.

②河北省地方志編纂委員會(huì)編.河北省志[M].第2卷.建置志.石家莊：河北人民出版社，1993：176，177.

③河北省地方志編纂委員會(huì)編.河北省志[M].第2卷.建置志.石家莊：河北人民出版社，1993：186，187.