盧志成

1 問題的提出

所謂公共財政支出（或稱財政支出），是政府為提供公共服務(wù)（產(chǎn)品），滿足社會共同需要的財政資金支付［9］。公共性是公共財政最重要的特性。既然支出以提供公共服務(wù)為目的，就決定了公共財政支出必須一視同仁地為每個社會成員提供公共服務(wù)，以實現(xiàn)社會公平作為自己的終極價值目標。正如斯蒂格利茨（Stiglitz）指出，公共財政是經(jīng)濟正義原則的重要檢驗場所［38］。基于此認識，國內(nèi)、外研究者從不同視角對公共財政支出的公平性進行了研究。

體育公共財政支出是政府公共財政支出的重要內(nèi)容，是體育公共服務(wù)（產(chǎn)品）供給的重要保障，其價值取向同樣是社會公平。一國體育公共財政支出政策有失公平，不僅會破壞體育資源分配的合理性，侵害部分社會成員的體育權(quán)利，降低體育公共財政支出的運行效率和產(chǎn)出效益，甚至還會導(dǎo)致民眾質(zhì)疑政府的合法性，進而影響社會的安定團結(jié)。我國體育公共財政支出是否公平？這是一個值得深入探究的話題。為此，本研究試圖從社會公平視角對我國體育公共財政支出政策進行審視分析，以社會公平的標尺對體育公共財政支出的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等逐一考量，以便從感性和理性兩個維度深化對當下我國體育公共財政支出公平性的了解和認識。

2 文獻回顧

對公共財政支出的研究源于市場經(jīng)濟發(fā)展過程人們對政府在市場中作用認識的發(fā)展，1776年，亞當·斯密在其所著《國富論》中首次闡明了公共財政的職能和收入來源［40］，被認為是公共財政支出理論誕生的標志。此后，公共財政支出理論在西方經(jīng)濟學(xué)界先后經(jīng)歷了古典學(xué)派、社會政策學(xué)派、凱恩斯學(xué)派、供給學(xué)派等不同學(xué)派否定之否定、螺旋式上升的發(fā)展過程，其研究內(nèi)容也不斷變化。早期關(guān)注的是國家職能，20世紀20年代末經(jīng)濟危機之后探討的重心轉(zhuǎn)為社會福利，20世紀50年代后期至今則是圍繞公共服務(wù)展開研究。

國內(nèi)關(guān)于公共財政支出理論的研究隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展。20世紀80年代初，張愚山翻譯美國經(jīng)濟學(xué)家阿圖·?？怂固梗∣.Eckstei）的PUBLIC FINANCE，并命名為《公共財政學(xué)》后，“公共財政支出”概念在學(xué)術(shù)界確立并廣泛使用。在20世紀80年代，研究者側(cè)重于公共財政支出的實證分析［36］，如，何振一提出了“財政收支客觀數(shù)量界限論”［20］。20世紀90年代后，研究者們開始關(guān)注財政支出的結(jié)構(gòu)、績效，如，楊之剛從政府購買支出、政府轉(zhuǎn)移支出的角度對政府財政支出結(jié)構(gòu)進行闡述［45］；鐘明運用“帕累托效率”相關(guān)理論分析了公共財政支出的微觀經(jīng)濟績效［47］；馮秀華提出了財政支出績效評價的3個指標體系，即經(jīng)濟、社會和環(huán)境［13］。國內(nèi)關(guān)于公共財政支出問題的研究，在豐富我國公共財政支出理論的同時，也推動了公共財政支出體系的逐步完善。2007年，黨的十七大提出“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)完善公共財政體系”的表述，又將研究者的研究旨趣引向公共服務(wù)。研究者們在不同層面、不同領(lǐng)域?qū)藏斦c公共服務(wù)進行了多方探索，如安體富認為，公共服務(wù)不足的原因在于基層財政的財力與事權(quán)不相匹配，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化必須完善公共財政制度［2］；郭慶旺探討了中央財政轉(zhuǎn)移支付在促進地方公共服務(wù)均等化中的作用［17］；趙云旗等人［51］在對浙江、江西、陜西3省調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出了促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的原則、步驟、措施；劉長生等人建立了財政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率的理論分析框架，并以此對我國30個?。▍^(qū)、市）義務(wù)教育公共服務(wù)的提供效率進行了實證評價［21］；崔惠民提出教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等民生支出在公共財政支出中占主導(dǎo)地位是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本路徑［6］；趙怡虹從財政能力差異的視角分析了中國基本公共服務(wù)地區(qū)差距的影響因素［50］。

公共財政支出的價值追求是社會公平。因此，國內(nèi)、外研究者在研究公共財政支出之時，總是會或多或少地提及社會公平。而從社會公平視角對其研究的研究者亦不在少數(shù)，且在實證方面已有較多的成果。國際方面，Grand研究了美國公共財政在公共服務(wù)支出中窮人受損，富人受益的不公平現(xiàn)象［53］；Bird等認為財政支出影響社會公平的最重要內(nèi)容包括:對于低收入者的補貼，在教育和醫(yī)療保健方面的支出，地區(qū)性差距的轉(zhuǎn)移支付及支援農(nóng)村和農(nóng)業(yè)［55］；日本研究者沼尾波子對日本和中國義務(wù)教育的公共財政支出公平性進行了比較［49］；Bhattacharya和Lakdawalla分別具體分析了美國公共教育服務(wù)和公共醫(yī)療服務(wù)配置的不公平性［53］；劉曉鳳利用聚類及主成分分析法分析了美國在教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、就業(yè)等方面公共財政支出推動社會公平所起的作用［27］。國內(nèi)方面，同類研究成果亦不少，內(nèi)容已涉及三農(nóng)、社保、收入與分配、教育等眾多領(lǐng)域，如陳璐分析了我國長期護理成本的財政支出和公平保障［7］；陳麗華基于1978—2006年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證分析，認為我國財政農(nóng)業(yè)投入缺乏良好的公平效應(yīng)［8］；金雙華分析了財政轉(zhuǎn)移支付制度在調(diào)節(jié)區(qū)域、城鄉(xiāng)收入分配公平中的作用［33］。其中，由于教育公平是整個社會公平的基礎(chǔ)，教育公共財政支出的公平問題最受關(guān)注，研究成果涉及教育領(lǐng)域的方方面面，如丁維莉?qū)A(chǔ)教育財政支出公平性的研究［10］；李文利研究了高等教育財政支出對入學(xué)機會公平的促進［26］；蔣丹對英國基礎(chǔ)教育財政投入政策的公平理念進行了分析［29］；薛二勇對美國教育公平發(fā)展與財政政策變化的分析［37］。

就在研究者們對公共財政支出進行廣泛、深入研究之際，作為公共財政支出內(nèi)容之一的體育公共財政支出研究也進入研究者們的視野。2003年，江國鈞對湖北省體育公共財政投入模式進行了研究［31］；其后，余平運用數(shù)據(jù)包絡(luò)法構(gòu)建起體育公共財政投入效率的評價模型，對我國體育公共財政投入效率進行了測度和分析［43］；陳頗研究了體育公共財政投入與經(jīng)濟增長的長期均衡和短期動態(tài)關(guān)系［5］。在研究國內(nèi)體育公共財政支出的同時，國外體育財政制度相關(guān)問題也引起了國內(nèi)研究者的興趣，如，樊道明對法國、意大利、葡萄牙、俄羅斯及日本進行研究［11］，以及楊葉紅對美國與德國等國體育公共財政支出政策與我國的比較［44］。近幾年，受公共服務(wù)研究熱潮的影響，體育公共財政支出與體育公共服務(wù)的關(guān)系也成研究熱點，并有較多成果，如，馮國有對體育公共服務(wù)均等化及其財政政策選擇的研究［12］；李麗、張林從政策依據(jù)、歷史經(jīng)驗、國際經(jīng)驗、時代要求及現(xiàn)實需求等5個方面分析了體育公共事業(yè)發(fā)展對體育公共財政保障的需求及目標［23］，隨后，李麗又提出了體育公共財政保障的內(nèi)容體系、優(yōu)先順序［22］；胡偉認為，公共財政制度是體育公共服務(wù)均等化的保障，當前導(dǎo)致體育公共服務(wù)不均等的原因就在于體育事權(quán)與體育財權(quán)不匹配［19］。

綜上所述，公共服務(wù)在國內(nèi)、外都已成公共財政支出研究的重心，研究成果已觸及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、貧困等各個領(lǐng)域。研究者們除研究公共財政支出的內(nèi)容、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、績效外，公平一直是不變的主題。就體育公共財政支出研究而言，近年來的研究成果不僅豐富與完善了體育公共財政支出理論，也使我們對我國體育公共財政支出的實踐有了更為深刻的認識，更為后續(xù)研究奠定了重要基礎(chǔ)。仔細分析，現(xiàn)有研究也存在如下不足:一是對體育公共財政支出的研究雖有涉及公平問題，但大多淺嘗輒止，尚未系統(tǒng)、深入探究；二是研究所引體育公共財政支出數(shù)據(jù)的全面性有所欠缺。因此，對體育公共財政支出的研究需要進一步收集系統(tǒng)、詳實的數(shù)據(jù)，并對其進行縱橫比較分析，進而從公平的視角加以評判。

3 促進體育公平:體育公共財政支出的責(zé)任

公平雖是政府施政所要追求的倫理價值之一，但公平的內(nèi)涵卻是紛繁復(fù)雜，涉及倫理學(xué)、哲學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等，至今尚無統(tǒng)一的概念，不同歷史時期、不同學(xué)科背景的人們對其有不同的詮釋。誠如美國學(xué)者博登海默（Bodenheimer）所感嘆:“正義有著一張普洛透斯似的臉變化無常，隨時可呈不同形狀并且有極不相同的面貌”［1］。從經(jīng)濟學(xué)的視角看，公平就是如何對一個社會的資源（產(chǎn)品和服務(wù)）進行更合理的分配，使得更多的社會成員感覺這種分配是合理的。對此，世界銀行年度出版的《2006年世界發(fā)展報告:公平與發(fā)展》簡明意賅地指出，公平性——其基本定義是人人機會均等。因此，體育公平的經(jīng)濟學(xué)含義可理解為體育機會均等，即每個社會成員，不論其出身、民族、性別、宗教信仰如何，都有均等地獲得體育資源的機會。但現(xiàn)實中，由于不同人群所處的社會、經(jīng)濟、政治地位不同，其獲得體育資源的機會不可能均等，會出現(xiàn)不同程度的體育不公現(xiàn)象。

那么，如何實現(xiàn)體育資源的公平分配？柏拉圖認為，正義是社會和國家生活中的原則及重要美德［4］。因此，代表公共權(quán)力、以公共利益行為為根本點、出發(fā)點的政府負有義不容辭的責(zé)任，應(yīng)將公平正義作為分配體育公共品的價值取向，手段就是公共財政支出政策。在現(xiàn)代社會，政府通過公共財政支出實現(xiàn)發(fā)展公共事業(yè)、履行公共服務(wù)供給的職能已是常態(tài)。因此，財政政策在很大程度上體現(xiàn)政府的政治意圖和政策安排，也體現(xiàn)政府管理社會、配置資源的特點。正因為如此，亞當斯密在《國富論》中將財政稱為“庶政之母”。

公共財政緊隨著市場機制而生，源于市場所分割出的“私域”而引出了“公共”的概念。當下，在公、私兩個獨立領(lǐng)域中，公共財政與市場機制遵循各自的游戲規(guī)則與社會目標——市場機制提供私人產(chǎn)品，公共財政提供公共產(chǎn)品——以求實現(xiàn)不同的終極目標，即效率與公平。公共財政主要以稅收的形式將公民讓渡的部分私人資源集合為公共資源，而后遵循差異原則，能動地進行公共資源再分配，在政府責(zé)任與社會公平之間架起了一座橋梁，成為政府維護社會公平的關(guān)鍵。需要指出的是，政策是一把雙刃劍，既可能促進社會公平，也可能引發(fā)公平缺失。一方面，體育不公平問題最終往往都可以通過公共財政支出政策修正進行調(diào)節(jié)；另一方面，諸多體育不公平問題本身就是公共財政支出政策不完善造成的，即所謂的“政策的不公是最大的不公”。

4 我國政府體育公共財政支出政策概況

新中國成立以來，體育公共事業(yè)發(fā)展即納入政府財政預(yù)算，政府在不同的歷史階段實施了不同的體育公共財政支出政策。新中國成立初至改革開放前，政府把體育作為純公益性事業(yè)進行全額撥款，實行的是中央高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的供給型體育公共財政支出政策，與體育事業(yè)發(fā)展相關(guān)的所有經(jīng)費全部納入中央和地方財政預(yù)算。改革開放后，政府在加大體育事業(yè)財政支出的同時，為鼓勵體育事業(yè)單位逐步實行“以體為主，多種經(jīng)營”模式，政府制定了《國家體委直屬體育事業(yè)單位“預(yù)算包干”暫行辦法》等政策，實行“分級包干制”的體育公共財政支出政策，體育經(jīng)費支出開始逐步由國家包辦向國家辦和社會辦相結(jié)合轉(zhuǎn)變［25］。1994年，隨著我國“分稅制”財政政策的實施，國家體育運動委員會和財政部聯(lián)合先后頒發(fā)《體育事業(yè)單位財務(wù)管理辦法》，明確規(guī)定了“核定收支、定額或定項補助、超支不補、結(jié)余留用”的體育公共財政支出政策，使我國的體育公共財政支出政策進一步規(guī)范化、制度化，體育公共財政支出結(jié)構(gòu)合理化，并進一步明確了各級體育行政部門的財權(quán)與事權(quán)?？梢哉f，新中國成立以來，政府的體育公共財政支出政策對于我國體育事業(yè)的發(fā)展起了巨大的促進作用。

隨著我國各項體育事業(yè)的發(fā)展，政府用于發(fā)展體育事業(yè)的經(jīng)費來源渠道日益多元化，根據(jù)國家體育總局及各省、自治區(qū)、直轄市體育局公布的“體育部門預(yù)決算說明”主要有財政撥款、事業(yè)單位收入（開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及輔助活動所取得的收入）、事業(yè)單位經(jīng)營收入、其它收入（利息、投資收益、捐贈及資產(chǎn)出租等收入）等方面?？傮w而言，我國各級體育部門的經(jīng)費收入仍主要依賴于財政撥款，在國家體育總局的體育事業(yè)經(jīng)費收入中，財政撥款長年占一半以上（表1），而地方體育局大多達到70%以上，更有甚者達96.2%（表2）?？梢?，不論我國體育公共財政支出政策如何變化，公共財政支出依然是體育公共事業(yè)發(fā)展的保障。

公共財政支出政策使用不當亦可能引發(fā)公平缺失。當下，在我國各級體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費主要依賴公共財政支出的情況下，政府的體育公共財政職能若出現(xiàn)偏差，必將導(dǎo)致政府的體育公共服務(wù)職能扭曲，從而會人為地造成體育公共服務(wù)供給的非均衡配置，引發(fā)體育公平的偏離。

表1 2008—2012年國家體育總局體育經(jīng)費收入中財政撥款所占比重一覽表（萬元）Table 1 The Proportion of Financial Appropriation in the Sports Funds of General Administration of Sports of China during 2008to 2012

表2 2012年我國部分省、自治區(qū)、直轄市體育經(jīng)費收入中財政撥款所占比重一覽表（萬元）Table 2 The Proportion of Financial Appropriation in the Sports Funds in Some Provinces and Cities in 2012

5 公平偏離:體育公共財政支出政策的現(xiàn)實考察

5.1 體育公共財政支出向競技體育傾斜

在2010年之前，國家財政部公布的財政預(yù)算或決算表中，體育公共財政支出以“文化體育傳媒”科目出現(xiàn)，其中，包含了文化及傳媒的支出，因而無法統(tǒng)計具體的體育公共財政支出。自2010年始，國家財政部公布的財政預(yù)算或決算表中已有詳細的體育公共財政支出科目，具體內(nèi)容包括體育競賽、體育訓(xùn)練、體育場（館）、群眾體育、行政運行、一般行政管理事務(wù)、機關(guān)服務(wù)、運動項目管理、體育交流與合作、其他體育支出等10個科目，其中，反映競技體育支出的內(nèi)容主要有體育訓(xùn)練、體育競賽、體育場（館）3個科目。從2010—2012年全國體育公共財政支出統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，競技體育經(jīng)費支出約為群眾體育經(jīng)費支出的6倍（表3）。眾多省、自治區(qū)、直轄市群眾體育科目經(jīng)費支出不明，無法將其全面比較，從幾個有競技體育與群眾體育經(jīng)費支出科目列出的地方體育局體育經(jīng)費收支決算說明中可以看出，競技體育支出是群眾體育支出的數(shù)倍至數(shù)十倍、甚至百倍不等（表4）。體育公共財政支出向競技體育傾斜，一方面，固然有力地促進了我國競技體育的發(fā)展，另一方面，卻使群眾體育發(fā)展滯后，群眾性體育公共服務(wù)供給嚴重不足，如我國目前平均每萬人擁有6.58個體育場地，與美國、日本等發(fā)達國家平均每萬人擁有200多個體育場地差距甚遠；我國1274人享有1名社會體育指導(dǎo)員，日本平均則是約553人就享有1名社會體育指導(dǎo)員［24］。

表3 全國體育公共財政支出中競技體育與群眾體育之比較一覽表（億元）Table 3 The Comparison between Competitive Sports and Mass Sports in the Sports Public Fiscal Expenditure in China

表4 2012年我國部分省、自治區(qū)、直轄市體育局競技體育與群眾體育經(jīng)費支出比較一覽表（萬元）Table 4 The Comparison of Expenditure between Competitive Sports and Mass Sports in the Sports Bureaus in Some Provinces and Cities in 2012

5.2 體育公共財政支出區(qū)域不均

改革開放以來的東部優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，使東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展長期領(lǐng)先于中、西部地區(qū)，在財政收入上也明顯高于中、西部地區(qū)，導(dǎo)致中、西部地區(qū)在公共服務(wù)及民生服務(wù)方面的財政支出少于東部地區(qū)。據(jù)2010—2012年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)的體育公共財政支出不論是總量還是人均量一直是中、西部地區(qū)的3～6倍（表5）。在體育經(jīng)費主要依賴公共財政支出的情況下，這一差異直接導(dǎo)致了中、西部地區(qū)的體育公共服務(wù)供給少于東部地區(qū)，這在社會體育指導(dǎo)員及體育場地設(shè)施供給的總量及均量上都有反映（圖1，表6）。

表5 2010—2012年我國東、中、西部體育公共財政支出比較一覽表 （總量為億元，人均為元）Table 5 The Comparison of the Sports Public Fiscal Expenditure in the Eastern，Central and Western Parts of China during2010to 2012

圖1 我國東、中、西部區(qū)域體育場地及社會體育指導(dǎo)員總量及均量情況示意圖Figure 1.The Amount of the Total and the Average of Sports Venues and the Social Sports Instructors in the Eastern，Central and Western Regions of China

表6 我國各區(qū)域體育場地分布情況一覽表Table 6 The Distribution of Sports Venues in Some Regions in China

5.3 體育公共財政支出城鄉(xiāng)懸殊

雖然，在現(xiàn)有的各級財政預(yù)算或決算科目中尚無城鄉(xiāng)體育公共財政支出的細目，然而，在體育公共服務(wù)主要依靠財政支出的情況下，體育公共服務(wù)配置即可反映體育公共財政支出情況。

新中國成立以來，我國體育資源的分配是長期占人口少數(shù)的城市居民較占人口多數(shù)的農(nóng)村居民獲得量多、質(zhì)優(yōu)的體育公共服務(wù)，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)體育分化，農(nóng)村體育貧困。在2010年各省、自治區(qū)、直轄市制定的《體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中，基本將城鄉(xiāng)體育發(fā)展不均衡作為體育事業(yè)發(fā)展的困境及要解決的問題。城鄉(xiāng)體育發(fā)展不均衡主要包括以下幾點:

其一，體育場地基本集中于城市。在全國范圍內(nèi)，根據(jù)全國第五次體育場地普查數(shù)據(jù)顯示，目前，城市所占體育場地為全國的91.82%，而廣大農(nóng)村地區(qū)僅占8.18%。在東部經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，如江蘇省農(nóng)村標準體育場地僅占全省總數(shù)的4.2%，非標準體育場地也只有8.4%［15］；福建省農(nóng)村體育場地的個數(shù)、場地面積、占地面積、建筑面積、投資金額只分別占全省總量的11.59%、17.13%、15.04%、12.51%、22.44%［52］。 在 中 部 地 區(qū) ，河 南 省 農(nóng) 村人均體育場地面積僅有0.014m2，遠低于全省的人均水平1.0m2；［30］處于西部地區(qū)的重慶市共有17351個體育場地，其中分布于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的體育場地為255個，僅占全市的1.47%［52］。

其二，城鄉(xiāng)社會體育指導(dǎo)員數(shù)量懸殊。如目前吉林省社會體育指導(dǎo)員城鄉(xiāng)分布總體情況是城市社區(qū)社會體育指導(dǎo)員是12755人，占社會體育指導(dǎo)員總?cè)藬?shù)的87.57%，農(nóng)村社區(qū)體育指導(dǎo)員為1811人，占社會體育指導(dǎo)員總?cè)藬?shù)的12.43%；［32］河北省每1000人擁有的社會體育指導(dǎo)員數(shù)量，城鎮(zhèn)居民為1名，而占人口半數(shù)以上的農(nóng)村居民則只有0.5名［18］；2012年，陜西省的社會體育指導(dǎo)員人數(shù)已上升到2.2萬名，但農(nóng)村社會體育指導(dǎo)員的人數(shù)只有0.5萬名；貴州省各行政村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）幾乎沒有社會體育指導(dǎo)員［16］。

其三，學(xué)校體育差異顯著。根據(jù)2008年11～12月國家教育督導(dǎo)團組織國家督學(xué)和專家對東、中、西部8省的16個市、32個縣（市、區(qū)）中的158所中、小學(xué)校隨機抽查顯示:由于經(jīng)費短缺，8省農(nóng)村中、小學(xué)體育衛(wèi)生教師普遍缺乏，體育教師兼職比例過大，個別省份達到70%；大部分省份農(nóng)村中、小學(xué)體育設(shè)施設(shè)備嚴重短缺，少數(shù)省份農(nóng)村中、小學(xué)體育場地和器材達標率分別低于40%和50%［14］。

6 體育公共財政支出政策公平偏離的歸因分析

6.1 財政公平理念的忽視

改革開放以來，政府提出了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的經(jīng)濟發(fā)展理念，使一部分地區(qū)、一部分人先富起來，并最終實現(xiàn)共同富裕。但是，這一經(jīng)濟領(lǐng)域的原則逐漸被泛化并迅速進入社會其他領(lǐng)域，變成了各行各業(yè)通行的改革準則。導(dǎo)致在實際中效率成為政府追求的首要目標，當效率與公平發(fā)生矛盾時，往往舍公平取效率。

在體育領(lǐng)域，由于體育資源較為短缺，培養(yǎng)體育精英人才（高水平運動員）的迫切需要等原因，效率原則幾乎也是最高原則，體育公共財政支出政策無不以效率優(yōu)先為導(dǎo)向。如，在體育資源約束的條件下，體育經(jīng)費側(cè)重于投入見效快，易產(chǎn)出“金牌”的競技體育，而較少投入見效慢、受益面廣的群眾體育。

6.2 政府財政責(zé)任的淡化

從根本上說，體育公共財政支出政策的不公平問題，是社會公平與政府責(zé)任的關(guān)系問題。正如溫家寶所言:“如果說真理是思想體系的首要價值，那么，公平正義就是社會主義國家制度的首要價值……如果說發(fā)展經(jīng)濟，改善民生是政府的天職，那么，推動社會公平正義就是政府的良心”［35］。

發(fā)展體育公共事業(yè)，除了體育參與者自身外，國家與社會也是受益者。因此，絕大部分國家將體育作為公共產(chǎn)品供給，政府承擔(dān)相當部分的體育發(fā)展責(zé)任，并予以了相當?shù)呢斦Y金保障。歐、美眾多國家的體育公共財政支出經(jīng)費一般超過政府財政總收入的1%，如瑞士為4.3%、俄羅斯為2%［34］。在我國，隨著體育社會化、市場化的改革，往往過多地強調(diào)體育參與者及其家庭的責(zé)任，忽視政府的義務(wù)和責(zé)任，很大程度上把本應(yīng)由政府來承擔(dān)的那部分責(zé)任推向社會個人，造成政府體育公共財政支出不足，與發(fā)達國家差距較大。從我國2008—2012年體育公共財政支出情況來看，體育公共財政支出占政府財政總收入的比重不到0.4%，即使是在全國財政收入多年持續(xù)增長的情況下，體育公共財政支出也不升反降（表7）。這使得政府在體育公共產(chǎn)品的供給上只能有重點地選擇，無法兼顧全局均衡。

6.3 財政體制不合理

在現(xiàn)行財政體制下，中央財政主要負責(zé)全國性體育事務(wù)，地方財政主要負責(zé)地方性體育事務(wù)，這一制度本身并無不妥之處。但是，自1994年分稅制財政體制改革以來，中央在財政收入上所占比重開始大于地方財政，從理論上講，這也要求中央政府應(yīng)擔(dān)負更多的責(zé)任。事實上，現(xiàn)有的財政管理模式，中央政府財權(quán)上升的同時，并未擴大事權(quán)，反而是地方政府的事權(quán)擴大，在主要財政支出中地方財政支出所占比例明顯高于中央財政，導(dǎo)致中央與地方在財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系上形成了財、事兩權(quán)并不對稱——財權(quán)上收與事權(quán)下放的格局，在事實上把地方體育發(fā)展的責(zé)任由中央政府轉(zhuǎn)移到了地方政府頭上（表8，圖2）。導(dǎo)致地方政府，尤其縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府的財政無力承擔(dān)眾多公共服務(wù)的職能，對于包括體育在內(nèi)的各類公共服務(wù)供給只好少作為或者不作為。這也是造成我國體育發(fā)展不均衡，尤其是城鄉(xiāng)體育分野的一個重要原因。

表7 全國體育財政投入與全國財政收入比較一覽表（億元）Table 7 The Comparison between Sports Financial Investment and National Financial Investment in China

表8 2007—2011年中央與地方財政收支比重比較一覽表Table 8 The Comparison of the Expenditure Proportion between Central and Local Financial Revenue during 2007to 2011（%）

6.4 區(qū)域間財政收入懸殊較大

長期以來，我國東、中、西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平形成的差距，直接造成了東、中、西部各?。▍^(qū)、市）財政總收入及人均財政收入均存在巨大的懸殊（圖3）。以2011年為例，東部各省（區(qū)、市）的財政總收入與人均財政收入分別是中、西部各?。▍^(qū)、市）的3.6～36.3倍及3.7～8.4倍。東、中、西部各?。▍^(qū)、市）財政總收入與人均財政收入的懸殊，必然會使各?。▍^(qū)、市）用于包括體育在內(nèi)的各項公共服務(wù)的財政支出存在差異。

7 完善體育公共財政支出政策，充分保障體育公平

7.1 理念先行:重構(gòu)體育公共財政支出觀念

體育公平的落實首先要重塑體育公平理念。

一是，從重“精英體育”向重“大眾體育”轉(zhuǎn)變。長期以來，我國以競技體育為重心的體育財政投入模式，實際上是一種以培養(yǎng)少數(shù)高水平運動員為目標的精英體育發(fā)展模式，它確實可使有限的體育資源在較短期內(nèi)產(chǎn)生出較高的效率，但在財政投入約束的條件下，勢必導(dǎo)致大眾體育發(fā)展受損，有悖于政府的基本宗旨。從長遠看，不公平的政策也不可能是有效率的，因此，政府的主要職責(zé)就是為大眾體育提供均衡的體育資源，而非片面追求精英體育。

圖2 2011年中央與地方財政各項目支出占全國財政支出比重示意圖Figure 2.The Proportion of the Central and Local Fiscal Expenditure Accounting in the National Fiscal Expenditure in 2011

圖3 2011年各省、直轄市、自治區(qū)財政總收入及人均財政收入Figure 3.The Total Provincial Fiscal Revenue and Per Capita Income in 2011

二是，破除城市偏向理念。城鄉(xiāng)體育不公很大程度上源于社會經(jīng)濟發(fā)展中以城市為中心的價值指向。城鄉(xiāng)均衡發(fā)展是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求，更是社會主義制度的本質(zhì)要求。因此，在城鄉(xiāng)體育發(fā)展的關(guān)系上，應(yīng)破除長期形成的城市偏向價值理念。政府的體育公共財政支出取向和政策選擇，首先，是不擴大城鄉(xiāng)體育的差距，然后，是逐步縮小差距。當前應(yīng)特別需要加大農(nóng)村體育公共財政支出，解決長期形成的農(nóng)村體育貧困問題。

三是，樹立差異化公平觀。體育公共財政支出政策的公平性是實現(xiàn)體育公平目標的重要手段，它是體育資源在不同群體間分配的公平性。政府通過財政支出政策修補體育不公時應(yīng)樹立差異化的公平觀:一方面，社會每一成員，不論貧富、種族和性別差異，都應(yīng)獲得大致均等的體育公共財政資源的機會；另一方面，體育公共財政支出應(yīng)體現(xiàn)對那些在經(jīng)濟、社會、文化等方面處于不利地位的成員提供必要的體育資源補償，做到差別對待，最終使所有社會成員都能均等地享受體育公共服務(wù)。

7.2 責(zé)任落實:體育的公平保障主要應(yīng)由中央財政來承擔(dān)

根據(jù)現(xiàn)行中央和地方財政分權(quán)制度，中央財政的事權(quán)范圍主要是全國性的公共事務(wù)或是受益范圍為全國性的公共產(chǎn)品供給，地方財政的事權(quán)范圍一般是地方性公共事務(wù)或受益范圍為某一區(qū)域的公共產(chǎn)品供給。體育公共事業(yè)的發(fā)展具有較強的地方性事務(wù)特征，其受益范圍一般也主要在有限的特定區(qū)域范圍內(nèi)。因此，由地方財政負責(zé)本區(qū)域內(nèi)的體育公共事業(yè)發(fā)展有其合理性。盡管如此，公共體育事業(yè)發(fā)展中的一些事務(wù)又不完全是地方性事務(wù)，如競技體育與群眾體育失衡、城鄉(xiāng)分野、區(qū)域差異等體育不公問題就可視為全國性事務(wù)，理應(yīng)由中央財政負責(zé)，并根據(jù)實際需要及時調(diào)整中央與地方財政的事權(quán)范圍與財權(quán)配置。在現(xiàn)行財政體制下，也只有中央財政才能較好承擔(dān)此責(zé)任。

7.3 總量增加:合理加大體育公共財政支出

鑒于當下體育公共財政支出總體不足的現(xiàn)實，增加政府的財政支出是解決我國公共體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費短缺、保障體育公平的重要措施。方式有二:

一是，適當增加預(yù)算內(nèi)財政支出。實現(xiàn)體育機會均等的公平，僅僅依靠市場的力量調(diào)節(jié)顯然不夠。誠如美國前總統(tǒng)克林頓所言:“市場確實是了不起的，但市場不能給予我們安全的街道、清潔的環(huán)境、平等的教育機會、貧窮嬰孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年”［3］。在社會成員社會地位、經(jīng)濟收入存在差異的現(xiàn)實情況下，實現(xiàn)體育公共服務(wù)的均等配置，政府的體育公共財政支出極為重要。那么，政府到底應(yīng)該向公共體育事業(yè)投入多少財政資金為合適呢？綜合考慮我國體育公共財政支出長年不及全國財政收入0.4%及國外發(fā)達國家體育公共財政支出超過國家財政收入1%的情況，再結(jié)合當下我國GDP及政府財政收入雙增長的現(xiàn)實條件，面對廣人民群眾日益增長的體育公共服務(wù)需求，建議將體育公共財政支出增加至全國財政收入的0.5%～1%，并使其適度跟上財政收入的增幅，相對于總量達117210億元（2012年）且每年快速增長的全國財政收入而言（圖4），這既是必要也是可行的。

圖4 2008—2012年全國財政收入及增長速度示意圖Figure 4.The National Fiscal Revenue and the Growth Speed during 2008to 2012

二是，合理安排財政超收入部分的體育支出。自1994年分稅制改革后，不論是中央財政還是地方財政，均會出現(xiàn)財政超收（財政收入執(zhí)行數(shù)高于年初預(yù)算的部分）的情況（圖5）。對財政超收收入，各級政府均會在當年安排使用，增加相關(guān)支出。如2011年中央財政超收的5446億元，除2638億元用于補充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，留待下年度經(jīng)預(yù)算安排使用外，其余均用于增加教育、科學(xué)技術(shù)、保障性安居工程、困難群眾一次性生活補貼、公路建設(shè)與對部分困難群眾和公益性行業(yè)油價補貼等各項民生支出，且從中可看出以上支出相當一部分是用于促進社會公平之用。值得注意的是，從現(xiàn)有的財政超收使用情況來看，并未見體育支出。因此，隨著體育作為民生重要內(nèi)容在現(xiàn)代社會中地位的日益凸顯，各級政府對于財政超收部分的使用安排不能漠視體育，理應(yīng)合理增加體育支出，用于彌補體育發(fā)展過程中的不公平現(xiàn)象。

圖5 2003—2012年中央與地方財政超收率情況示意圖Figure 5.The Central and Local Fiscal Super Yield Rates during 2003to 2012

7.4 結(jié)構(gòu)優(yōu)化:有效利用財政轉(zhuǎn)移支付制度

公平是一種價值判斷，不偏不倚、客觀公正是其基本含義，但這并不意味著公平就是絕對地平均配置資源。綜觀世界各國，為促進社會公平，政府在制定公共財政支出政策，在對社會資源再分配時一般都會予以在社會競爭或社會變遷中利益受損者政策性保護和適當?shù)母＠a償，這即為公平的差別原則，也就是亞里士多德所說的“平等的應(yīng)當平等對待，不平等的應(yīng)當不平等對待”［42］，如我國的“低保”、“扶貧”政策皆為此體現(xiàn)。雖然這不平等，但卻公平。羅爾斯教授認為，“社會和經(jīng)濟的不平等，只要其結(jié)果能給每個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益即為正義的”［41］。因此，為實現(xiàn)體育公平，需要有恰當?shù)呢斦С稣邔w育公平受損的群體進行適當?shù)难a償。財政轉(zhuǎn)移支付制度即為一有效的政策。

一是，縱向轉(zhuǎn)移?？v向轉(zhuǎn)移包括上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付及下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付二種形式。就目前我國體育不公的問題，宜建立穩(wěn)定的中央及省級政府對縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）二級政府的縱向體育財政轉(zhuǎn)移支付，使縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）二級政府有較充裕的資金確實履行發(fā)展公共體育事業(yè)的職責(zé)?？v向的體育財政支付必須堅持財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，輔以專項轉(zhuǎn)移，確?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）二級政府能夠有足夠的資金提供農(nóng)村體育公共服務(wù)。

二是，橫向轉(zhuǎn)移。改革開放后，除區(qū)位優(yōu)勢外，向東部傾斜的財政政策也是東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速的重要原因。為實現(xiàn)區(qū)域間的公平，有必要嘗試建立區(qū)域（主要是東部發(fā)達地區(qū)對中、西部欠發(fā)達地區(qū)的）橫向體育財政轉(zhuǎn)移支付。近年來，我國一些省份對西藏地區(qū)的體育援助對促進當?shù)毓搀w育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用（表9）。因此，在當下我國區(qū)域體育公共財政支出存在較大差異的情況下，嘗試建立橫向的體育財政轉(zhuǎn)移支付是縮小區(qū)域公共體育事業(yè)發(fā)展的一項可行措施。

表9 近年部分?。ㄊ校w育局對西藏各地區(qū)的體育支援一覽表Table 9 The Sports Support in Tibet Regions from a Number of Provincial and Municipal Sports Bureaus in Recent Years

7.5 財稅激勵:積極培育體育社會組織

誠然，體育公共服務(wù)應(yīng)由政府供給。政府與市場一樣不是萬能的，也存在缺陷，正如斯蒂格利茨所言:政府并不是某種具有良好意愿的計算機，總是能夠做出對整個社會有益的無私?jīng)Q策［39］。也就是說政府在供給體育公共服務(wù)時存在通常所說的“政府失靈”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)有:其一，政府提供的體育公共服務(wù)往往采用“一刀切”的方式，無法顧及到區(qū)域、個體的差異；其二，長期以來，受“效率優(yōu)先、兼顧公平”慣性思維的影響，為更快更好地獲取政績，作為“理性人”，政府（官員）更重視公共體育事業(yè)發(fā)展的效率、規(guī)模，更愿意將公共體育資源投向一些產(chǎn)出周期短、績效易量化、受關(guān)注度高的領(lǐng)域，如競技體育。

“政府失靈”現(xiàn)象帶來的后果之一，就是體育公平受損。事實上，前文所述的體育不公現(xiàn)象很大程度上與“政府失靈”有關(guān)。因此，為彌補公共服務(wù)供給中“市場失靈”和“政府失靈”的缺憾，還需充分積極培育社會組織參與體育公共服務(wù)的供給，這也是世界各國公共服務(wù)供給的一個重要方式。作為一種具有志愿精神和濃厚倫理色彩，而不靠權(quán)力和利益驅(qū)動的，代表社會力量的社會組織，“在謀求經(jīng)濟公平和社會正義、維護全人類共同利益的旗幟下開展活動，這使他們成為一種道義性社會組織力量”，“所致力于解決的問題是被主流社會組織體制所罔顧或所顧不及的一些社會問題”［48］。

目前，我國共有19904個（2010年）體育社會組織［28］，除少數(shù)由政府扶持發(fā)展外，大多面臨“志愿失靈”的問題，即普遍存在資金短缺，對參與體育公共服務(wù)的供給心有余而力不足。因此，政府應(yīng)積極利用財稅政策培育體育社會組織。

一是，直接財政支持。政府直接以財政支持社會組織發(fā)展已是普遍現(xiàn)象，美國霍普金斯大學(xué)對22個國家的非營利部門調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，其資金來源40%來自政府支持［46］。雖然我國政府也對一些社會組織予以財政資金支持，但這往往只存于一些官辦色彩較濃的社會組織中。因此，從長遠看，政府應(yīng)對一些非官方扶持發(fā)展的體育社會組織也適當給予一些資金支持，進而使更多的體育社會組織獲得發(fā)展，提高其社會服務(wù)能力。

二是，采購公共服務(wù)。政府的資金補貼固然能在一方面解決體育社會組織資金短缺的問題，但完全依靠政府資金的補貼，并不利于體育社會組織的長遠發(fā)展以及服務(wù)能力的提升。對此，政府可通過加大對體育公共服務(wù)項目的投入，以項目外包、項目委托、項目招標等形式向體育社會組織采購體育公共服務(wù)產(chǎn)品，以此間接為其提供資金支持。而政府的工作重心則可轉(zhuǎn)向監(jiān)管體育社會組織的財務(wù)運作。

三是，稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠政策對于社會組織乃至整個社會公益事業(yè)的發(fā)展極為重要。通過稅收減免優(yōu)惠政策，政府可以少量的財政資源引導(dǎo)社會資源源源不斷注入社會公益事業(yè)，實現(xiàn)政府期望的公共目標。因此，為扶持體育社會組織的發(fā)展，也應(yīng)有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，主要包括:一是，對體育社會組織本身的一些非營利服務(wù)項目收入的稅收優(yōu)惠。二是，對向體育社會組織捐贈的單位與個人的稅收優(yōu)惠。

7.6 制度重構(gòu):體育財政投入公平的保障

第一，完善法律制度。體育公共財政支出機制的公平須有一套行之有效的剛性法律法規(guī)體系予以保障。一方面，要在《中華人民共和國體育法》中明確各級政府體育公共財政支出應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及分擔(dān)的比例，盡量避免因法律制度不完善或因相關(guān)法律法規(guī)條文模糊，而造成各級政府推諉責(zé)任或漠視責(zé)任；另一方面，通過一系列配套的法律法規(guī)制度對各級政府體育公共財政支出的內(nèi)容、總量、結(jié)構(gòu)、程序及違法或違規(guī)的后果等相關(guān)的內(nèi)容給予明確的規(guī)定，使之在實踐中易于操作。

第二，構(gòu)建體育公共財政支出績效評價機制。政府通過財政支出發(fā)展公共體育事業(yè)目的是滿足人民群眾日益增長的體育文化需求，改善民生、增進社會成員的福利。為保障體育資源能夠均等地向社會成員分配，應(yīng)建立以公平為導(dǎo)向的體育公共財政支出績效評價機制。其內(nèi)容包括:一是，評價指標體系。應(yīng)以公平為價值目標，構(gòu)建定性與定量相結(jié)合，穩(wěn)定性與動態(tài)性兼顧的開放性體育公共財政支出績效評價體系。二是，評價主體。對評價指標體系的評價應(yīng)有來自體育、立法、審計、公眾、媒體等多領(lǐng)域的專家組成，方能依據(jù)評價指標體系對體育財政運行的績效作出客觀、公正的評價。三是，評價結(jié)果反饋體系。評價結(jié)果應(yīng)及時向有關(guān)部門反饋，這不僅是判斷體育財政制度公平合理與否的依據(jù)，同時，也是對有否落實體育公共財政支出政策的有關(guān)部門或工作人員實施獎勵或問責(zé)的依據(jù)?？傊瑯?gòu)建體育公共財政支出績效評價機制的目的在于使之成為體育資源均衡配置的風(fēng)向標，指引政府有關(guān)部門及體育管理工作者合理分配體育資源，使體育公共財政支出的價值取向真正回歸政府追求公共利益的責(zé)任。

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