摘 要：實施依法治國方略，推進社會主義法治建設必須始終堅持黨對社會主義法治建設的絕對領導，黨領導法治建設既具有歷史上的正當性又有現(xiàn)實的必要性。當前，尤為重要的是加強和改善黨領導社會主義法治建設的基本方式，即在原則精神上堅持黨對法治建設的思想、政治和組織領導；在具體工作中加強黨對立法工作、行政執(zhí)法、司法機關和政法委工作的領導。

關鍵詞：黨的領導；法治建設；領導方式

中圖分類號：D25 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）03-0080-05

收稿日期：2014-03-04

基金項目：中國法學會2013年度部級法學研究重大課題《領導干部的法治思維和法治方式研究》的階段性成果。

作者簡介：汪火良，男，武漢大學法學院博士研究生，湖北師范學院政法學院副院長、副教授，研究方向為人權、法治。

全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。這既是對我國國家治理歷史經驗教訓的深刻總結，也是全面深化改革，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。在中國特殊國情和現(xiàn)實背景下，所有這一切都必須始終堅持中國共產黨的領導。為了更好地堅持黨的領導，必須加強和改善黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政能力。同時，緊緊圍繞提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革，改善黨的領導體制和執(zhí)政方式，讓黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，真正從法治上確立黨的領導地位，保障黨依法執(zhí)政。

一、加強和改善黨領導社會主義法治建設的歷史正當性與現(xiàn)實必要性

（一）黨領導社會主義法治建設的歷史正當性

中國共產黨是代表全國人民根本利益的先鋒隊組織。中國共產黨的先進性體現(xiàn)在：代表中國先進生產力發(fā)展的需要，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。中國共產黨擁有為中國人民流血犧牲、英勇奮斗的光榮歷史，擁有著豐富的領導、組織人民為人民利益奮斗的寶貴經驗，更為可貴的是，中國共產黨始終保持著解放思想、實事求是、與時俱進、開拓進取、自我更新的品質，她胸懷博大地吸引和凝聚著社會各階層的絕大多數(shù)的精英分子，她的嚴密組織性使她成為率領中國人民建設中國特色社會主義的中堅力量。這種先進性決定了中國共產黨具有作為中國革命和建設事業(yè)領導核心的資格和能力，從而領導社會主義法治建設[1]112。

中國共產黨的領導地位尤其是領導法治建設的地位是在長期的革命和建設實踐中逐步形成的。中國近現(xiàn)代革命的每一步進程，都依靠憲法和法律加以鞏固和推進。從1931年的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》到1949年的《共同綱領》再到1954年《中華人民共和國憲法》的頒布及修正，從有關婦女解放、土地革命的法令到革命根據(jù)地的人權條例再到當代法治建設的重大立法執(zhí)法實踐，無一不是在共產黨的領導下順利完成的。正當性首先是合乎歷史規(guī)律性。而黨對法治的領導正是近百年來中國法治實踐成敗得失總結與反思的結果。

（二）加強和改善黨領導社會主義法治建設的現(xiàn)實必要性

1. 社會主義法治建設的艱巨性決定了需要堅持黨的領導。

社會主義法治建設是一項系統(tǒng)工程，需要有組織、有領導、有計劃地進行。歷史證明，在中國離開了中國共產黨的領導，就會使國家陷入內斗不斷、四分五裂的狀態(tài)，根本談不上實現(xiàn)民主，也談不上依法治國。

當前，我國的社會主義法治建設面臨著許多重大的現(xiàn)實問題。我國還處于社會主義初級階段，在這樣的背景下，民主法治建設如何適應生產力水平和經濟社會發(fā)展的需要？如何適應人民群眾對社會公平的要求？如何適應新問題不斷出現(xiàn)的社會治理需要？面對社會主義法治建設的艱巨任務和復雜環(huán)境，只有堅持黨的領導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導作用，才能加快推進我國的民主法治建設，為中國人民的自由幸福提供堅實的法治保證，為中國夢的實現(xiàn)奠定厚實制度基礎。

2. 三個“依法共同推進”是指引社會主義法治建設的現(xiàn)實戰(zhàn)略。

“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”是我國法治建設的總體戰(zhàn)略，推進這一戰(zhàn)略重在三個“依法”、貴在“共同推進”。如果說依法治國是關鍵，依法行政是重點，那么，依法執(zhí)政則是核心。其內在關聯(lián)性在于：依法治國基本方略的正式確立和全面實施，表明了共產黨從主要依靠暴力革命、群眾運動和政治方式實行領導的革命黨，向依靠民主法治方式實現(xiàn)領導的執(zhí)政黨的根本轉變，法治是黨治國理政的基本方式。

依法執(zhí)政是中國共產黨執(zhí)政的根本原則和方式。堅持依法執(zhí)政，就是要堅持黨領導人民制定和實施法律，并在憲法法律范圍內活動。中國共產黨作為執(zhí)政黨，要堅持依法執(zhí)政，就必須正確處理黨的政策與社會主義法律之間的辯證關系，要及時將政策通過法定程序上升為國家的法律，保證黨的路線、方針和政策能夠有效地成為全社會成員的共同意志和普遍行為準則。

依法治國要求黨依法執(zhí)政、政府依法行政、全社會依法辦事，尊重法律的尊嚴和權威。而我國的法治建設是自上而下推進的，在這共同推進的三項內容中，依法執(zhí)政是實現(xiàn)依法治國最基本的保證和前提，沒有依法執(zhí)政，就不可能保證依法行政和依法治國的健康有序進行。依法執(zhí)政既是依法治國方略的必然要求，也是現(xiàn)實實踐的有效保障。無論是法治的本質特征、價值定位，還是發(fā)展方向與實施監(jiān)督，都離不開黨的領導。無論是依法行政、還是公民守法，都需要推行基于黨對人民意志進行集合而形成的先進的核心價值。無論是改革、發(fā)展還是穩(wěn)定，都有賴于通過發(fā)揮黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力以提高依法治理、依法發(fā)展的水平。所以，應該提高領導干部運用法治思維和法治方式“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”的能力。而只有堅持和改善黨對法治的領導，才能切實保證領導干部學會運用法治思維和法治方式來解決各種復雜和重大問題，進一步提高執(zhí)政能力，掌握執(zhí)政藝術，提升管理水平，實現(xiàn)全面建成小康社會的價值目標。endprint

3. “三統(tǒng)一”是社會主義法治建設的根本路徑。

中國當代法治化模式是一種“全面型”法治模式[2]。既要“政府主導”也有“社會推進”；既有“自上而下”的頂層設計，也有“自下而上”的底層生長。我們的法治建設要走中國特色社會主義道路，關鍵是堅持和實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一。

黨的領導、人民當家作主和依法治國的統(tǒng)一是社會主義法治建設必須始終堅持的第一位政治原則。建設法治，絕不是要忽略政治，恰恰相反，其根本目的是要以法律手段鞏固政治、維護政權。

中國共產黨沒有任何私人目的，“立黨為公，執(zhí)政為民”是其宗旨，其本質要求就是為人民服務，真正實現(xiàn)人民當家作主。依法治國是黨領導人民制定的治國方略。歷史早已證明，法治比人治好。實現(xiàn)法治是人心所向，黨心所向[3]。在法治建設過程中，我們必須旗幟鮮明地堅持黨的領導，在黨的領導下發(fā)展社會主義民主，建設社會主義法治，把黨依法執(zhí)政的過程與實現(xiàn)人民當家作主和實行依法治國、鞏固黨的執(zhí)政地位和加強黨的政治、思想、組織領導高度統(tǒng)一起來。

二、加強和改善黨領導社會主義法治建設的基本原則

黨的十八大報告提出，“要更加注重改進黨的領導方式”。在法治領域，黨的領導主要是指通過黨的路線、方針、政策的制定和實施，通過發(fā)揮各級黨組織的作用，來把握法治建設的政治方向，決定法治建設的制度框架，確定法治建設的目標任務，協(xié)調法治建設的內外關系[4]。

（一） 堅持黨對法治建設的思想領導

黨對法治建設的思想領導，就是要堅持馬克思主義在法治領域的指導地位。要實現(xiàn)這個目標，就應當注意以下兩個方面：

第一，堅持馬克思主義的立場、觀點和方法。堅持馬克思主義的指導地位，最主要的是運用馬克思主義的立場、觀點和方法分析具體情況，解決實際問題，這是黨領導全國人民在革命、建設和改革過程中不斷取得勝利的基本經驗。進入21世紀以來，國際政治風云變幻，各種思想、文化交鋒激蕩，我國意識形態(tài)領域發(fā)生了深刻變化。在法治思想領域出現(xiàn)了一些引人重視的問題，突出表現(xiàn)在：一是盲目崇拜、片面宣揚西方的政治法律制度和價值觀念；二是“左”的思想和特權觀念還在一定領域不同程度存在；三是敵對勢力通過在法治思想領域制造混亂，企圖影響我國的改革進程，遏制中國發(fā)展。因此，必須堅持馬克思主義的指導地位才能找到中國法治建設的正確道路，才能避免走彎路、出亂子[1]115。

第二，堅持鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平同志系列講話精神。鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平同志系列講話精神是改革開放以來中國特色社會主義理論體系最新成果，是中國共產黨集體智慧的結晶，是指導黨和國家全部工作的強大思想武器。解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，是其最鮮明的精神實質。社會主義法治是實踐中國特色社會主義建設的內在要求。實踐中國特色社會主義建設，必須善于依靠法治手段保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，在法治的軌道上全面推進經濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設，促進現(xiàn)代化建設各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協(xié)調，推動經濟社會實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。我們堅定不移地走中國特色社會主義法治發(fā)展道路，既要積極借鑒、吸收世界各國的優(yōu)秀法治文明成果，更要立足我國國情總結自己的法治經驗，順應自己的法治需求，彰顯自己的法治特色，創(chuàng)新自己的法治舉措，而絕不能搞“全盤西化”，絕不能搞“全面移植”，絕不能搞“照抄照搬”。

（二）堅持黨對法治建設的政治領導

黨對社會主義法治的政治領導，主要是政治原則、政治方向、重大決策的領導，核心是路線、方針、政策的領導[1]117。

第一，堅持走中國特色社會主義法治發(fā)展道路。黨領導人民設計的以人民民主專政和人民代表大會制度為主要內容的國家制度，是黨的政治領導和人民當家做主的具體體現(xiàn)，也是推進法治建設必須遵循的基本制度。中國特色社會主義法治道路必須充分考慮我國的國情、社會基本矛盾和人民群眾的利益訴求，要以黨對我國國情的科學判斷為依據(jù)，立足于現(xiàn)實基本國情推進立法、執(zhí)法、守法等環(huán)節(jié)的法治建設。中國特色社會主義法治道路還必須借鑒和吸收古今中外優(yōu)秀法律文化成果。我國法治道路、法治模式不能脫離自己的文化傳統(tǒng)，不能脫離中國國情，不能脫離廣大人民群眾。

第二，堅持黨的路線方針政策。政黨政策和國家法律是兩種最重要的社會調整機制。通過政策先行先試引導立法，逐步實現(xiàn)政策的法律化，是實現(xiàn)黨的政治領導的根本途徑。黨的政策與法律在本質上是高度一致的：黨通過政策的法律化來實現(xiàn)自己的政治領導；法律是黨通過國家政權貫徹政策的基本手段。黨的政策法律化，上升為國家法律，能夠獲得強制力的保障；貫徹黨的政策能夠促進法律高效率的實施，樹立法治的權威。在倡導法治的條件下，我們要摒棄把黨的政策和法律割裂開來、對立起來或完全等同的錯誤觀念，不斷增強貫徹落實黨的路線方針政策的自覺性和堅定性，不斷增強嚴格執(zhí)行國家法律的自覺性和堅定性。

（三）堅持黨對法治建設的組織領導

黨對法治建設的組織領導，主要是指黨在組織體系、組織架構中實現(xiàn)對于法治建設的領導[4]。加強黨對法治建設的組織領導，應當從以下三個方面著手：

第一，加強黨對法治建設的組織領導。各級黨委圍繞法治建設工作的部署，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，明確目標任務，針對法治建設規(guī)劃進行頂層設計、確定工作原則、制訂實施方案、建立科學的考評體系、落實檢查驗收。廣大黨員干部特別是黨委主要領導要從根本上轉變不適應法治建設要求的思維方式和領導方法，掛帥牽頭建立一種堅強有力的領導體制和富有效率的工作機制。

第二，改善黨管干部的組織原則。在法治領域堅持黨管干部原則，就是要堅持黨對立法機關、執(zhí)法機關、司法機關領導人選和重要干部的依法推薦、依法管理。通過黨管干部的原則，目的在于把忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的人選推薦到各級國家機關的領導崗位上，使他們在立法、執(zhí)法和司法實踐中成為黨的路線、方針、政策的堅定執(zhí)行者。各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。endprint

第三，改善黨對法治的組織監(jiān)督。黨組織對法治實踐過程的監(jiān)督，既可以通過各級紀檢機構來展開，同時也有賴于各級政法機構內部所設置的紀檢部門。黨的紀檢機構對于法治實踐的監(jiān)督是黨對法治的組織監(jiān)督的主要形式。在實踐中，這種組織監(jiān)督對于保障黨對社會主義法治的組織領導，已經產生了極其重要的作用[4]。

三、加強和改善黨領導社會主義法治建設的對策

（一）加強黨對立法工作的領導

在新的歷史條件下，黨對立法工作的領導集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，改善黨委依法領導立法的方式、方法。黨依法領導立法的方式和方法有：（1）審定立法規(guī)劃和計劃。無論人大還是政府編制的立法規(guī)劃，要由這些部門的黨組報送同級或上一級黨的組織審查批準后才能執(zhí)行落實；（2）提出立法建議、法律議案或法律案。中國共產黨沒有向立法機關提出法律議案或法律案的權力，但享有向立法機關提出立法建議的權利；（3）審定法律議案或法律案。立法動議、法律草案都要報黨中央審批已經形成憲法慣例；（4）領導法案的審議和通過。法案的審議和表決要貫徹民主與依法進行的原則。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權，加強對立法工作的組織協(xié)調。

第二，保證立法工作的正確方向。保證立法工作的正確方向，就是要充分發(fā)揮黨統(tǒng)籌全局、協(xié)調各方的領導核心作用，堅持統(tǒng)籌兼顧，分清輕重緩急，把那些涉及人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題、涉及經濟社會發(fā)展全局、涉及國家安全與社會和諧穩(wěn)定的立法事項，優(yōu)先列入立法議程，優(yōu)先制定修改相關法律，確保立法工作最大限度地適應經濟社會發(fā)展的新要求和人民群眾的新期待。

第三，努力推進國家政治社會生活的法治化。黨要適應經濟社會發(fā)展需要，及時提出立法主張或者立法建議，推動立法進程，使一些沒有法律規(guī)范的社會生活領域或者一些尚缺法律依據(jù)的社會管理事務變得有法可依。要敏銳意識到社會情勢的變更和人們需求的變化，及時提出對現(xiàn)行法律修改或者廢除的建議，推動修法進程，使現(xiàn)行法律規(guī)范更好地適應新形勢、新任務的要求。要準確把握黨的路線方針政策和國家法律的關系，對于一些科學規(guī)范、行之有效的政策，要主動及時啟動立法程序，使之上升為法律規(guī)范，有效避免在某些領域和方面長期依靠黨的政策、指示管理和運行的狀況。

（二） 加強黨對行政執(zhí)法的領導

提高各級國家行政機關依法行政的能力和水平，對于提高黨依法執(zhí)政的本領，具有重要意義。為此，必須深入貫徹實施國務院《全面推進依法行政實施綱要》，加快建設法治政府。

黨要創(chuàng)造條件、切實保障行政管理體制改革，科學設計、精心籌劃，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，整合執(zhí)法主體，推進綜合執(zhí)法，減少行政執(zhí)法層級，加強重點領域基層執(zhí)法力量，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，努力建設服務型政府。

要抓住深化行政管理體制改革的契機，進一步精簡機構、理順職能，加強制度建設、健全工作機制，規(guī)范行政行為、強化制約監(jiān)督，不斷提高各級國家行政機關及其工作人員依法行政的意識、能力和水平，為實現(xiàn)法治建設目標，打下堅實的基礎。

（三）加強黨對司法機關的領導

第一，保證司法機關依法獨立公正行使職權。各級黨委要大力支持和督促司法機關依法獨立負責地履行職責、開展工作，旗幟鮮明地支持司法機關抵制各種非法干預正常司法活動的行為，堅決維護司法權威；要及時研究解決司法機關面臨的重大困難和問題，為司法機關依法履行職責提供人、財、物等方面的可靠保障；要正確處理黨的領導與司法機關依法獨立行使職權的關系，理直氣壯地堅持黨對司法機關和司法活動的領導，及時糾正司法機關和司法人員中存在的執(zhí)法思想不正確、執(zhí)法理念有偏差，以及執(zhí)法不嚴、司法不公、徇私枉法等意識和行為；同時，要切實改善黨的領導，積極探索新形勢下加強黨對政法工作領導的方式和途徑，做到總攬不包攬，協(xié)調不替代，監(jiān)督不干涉，確保司法機關依法獨立公正司法。

第二，積極穩(wěn)妥推進司法體制和工作機制改革。深化司法體制和工作機制改革，要從人民群眾的司法需求出發(fā)，以維護人民利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權力監(jiān)督制約為重點，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關鍵環(huán)節(jié)，進一步優(yōu)化司法職權配置，貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，加強政法隊伍建設，改善政法經費保障體制，努力建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，為中國特色社會主義事業(yè)提供堅強可靠的司法保障與穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。

深化司法體制和工作機制改革，必須堅持黨的領導，堅持以馬克思主義法律觀和社會主義法治理念為指導，確保改革的正確方向；必須堅持從中國國情出發(fā)，認真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，但絕不照抄照搬外國司法制度和司法體制的具體模式；必須堅持群眾路線，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民；必須堅持統(tǒng)籌協(xié)調，兼顧各部門、各方面、各利益群體之間的關系，積極推進政法事業(yè)科學發(fā)展；必須堅持依法推進改革，確保改革的正當性和穩(wěn)妥性，保證改革在法治的軌道上健康順利發(fā)展。

（四）加強黨委政法委對政法工作的領導

各級黨委政法委是黨領導管理政法工作的職能部門和重要組織形式，要在黨委的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮其職能作用。

第一，要高度重視發(fā)揮黨委政法委的領導作用。黨委政法委是加強黨的領導和依法治國、講政治和講法治的有機統(tǒng)一體。在新的形勢下，黨委政法委應當毫不動搖地堅持黨對政法工作的領導，對重大部署、重大問題、涉及社會政治穩(wěn)定的敏感案件等要充分討論，統(tǒng)一認識；指導推動大案要案的查處工作；檢查監(jiān)督政法部門的執(zhí)法情況，組織推進司法改革，協(xié)助黨委及其組織部門加強政法部門領導班子和干部隊伍的建設；組織開展政法工作重大政策法律問題的調查研究，真正發(fā)揮黨管政法的作用。

第二，加強黨委政法委組織、推動依法治國基本方略的實施，調查研究實施中存在的問題，積極向上級黨委提出建議的職責。黨委政法委要調查研究貫徹執(zhí)行國家法律法令的情況，對于重大立法事項，事關國計民生、事關社會穩(wěn)定發(fā)展、事關重大矛盾化解的問題要進行細致調研，向上級黨委提出科學合理的解決方案。對涉及宏觀上的政策法律和普遍性問題，應當加大協(xié)調力度，既避免越位也避免缺位。

第三，加強對維護國家安全和社會穩(wěn)定工作的統(tǒng)籌協(xié)調。各級黨委要正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，進一步落實維護穩(wěn)定領導責任制和工作機制，建立健全社會利益協(xié)調機制和社會穩(wěn)定風險評估機制，加強社會管理，加強對不穩(wěn)定因素的源頭治理，指導政法部門嚴密防范和堅決打擊敵對勢力的滲透顛覆破壞活動，依法打擊刑事犯罪活動，積極預防和妥善處置突發(fā)事件，廣泛開展平安建設，確保國家安全和社會穩(wěn)定。

第四，強化黨委政法委對政法部門執(zhí)法活動的監(jiān)督。各級黨委政法委要認真研究解決目前存在的監(jiān)督工作定位不準確、監(jiān)督不到位等問題，對執(zhí)法監(jiān)督工作嚴格堅持以下原則：貫徹黨的方針政策的原則；依法、規(guī)范、科學監(jiān)督的原則；支持政法部門依法行使職權的原則；促進嚴格規(guī)范公正廉潔文明執(zhí)法的原則；法律效果和社會效果、政治效果相統(tǒng)一的原則。進一步明確職責權限，使黨委政法委對政法機關和執(zhí)法工作的監(jiān)督規(guī)范化、制度化。進一步改善監(jiān)督機制，明確對政法部門執(zhí)法活動進行監(jiān)督的內容、程序和方式，保證憲法和法律在政法部門得到正確實施，保障黨委政法委對執(zhí)法工作實行有效領導。加強對執(zhí)法工作的檢查考核，開展經常性執(zhí)法監(jiān)督活動，針對突出問題進行專項檢查和專項治理，及時查處違反法律政策和黨的紀律的案件。督促政法部門改善內部監(jiān)督機制，落實執(zhí)法公開、執(zhí)法責任和錯案追究制度。

參考文獻：

[1]中共中央政法委員會.社會主義法治理念讀本[M].北京：中國長安出版社，2009.

[2]李 龍.依法治國方略實施問題研究[M].武漢：武漢大學出版社，2002：215.

[3]李 龍.法理學[M]，武漢：武漢大學出版社，2011：29-30.

[4]喻 中.改進黨對法治建設的領導方式[J].北京行政學院學報，2013（1）：1.

責任編輯 陸 瑩endprint