梅少粉+陳平

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)明確指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵的一步是從政治學(xué)的視角對(duì)“國(guó)家治理”的理念有一個(gè)正確認(rèn)識(shí)和價(jià)值評(píng)判。當(dāng)前，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政界對(duì)“國(guó)家治理”的認(rèn)識(shí)存在著種種誤區(qū)。必須歷史地、全面地、準(zhǔn)確地理解“國(guó)家治理”的豐富內(nèi)涵，深刻認(rèn)識(shí)從“統(tǒng)治到管理再到治理”的演變是一種進(jìn)步的歷史趨勢(shì)。惟其如此，才能為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理體系；治理能力；理念；制度

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）03-0028-03

收稿日期：2014-01-06

作者簡(jiǎn)介：梅少粉，女，中共中央黨校2011級(jí)政治學(xué)博士生，研究方向?yàn)楸容^政治學(xué)與中國(guó)政府政治；

陳 平，女，中共中央黨校2013級(jí)政治學(xué)博士生，研究方向?yàn)楸容^政治學(xué)與中國(guó)政府政治。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）將完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總體目標(biāo)，通過(guò)全面深化改革使社會(huì)活力與各種生產(chǎn)要素的活力迸發(fā)，讓改革的紅利惠及更多人民。然而，改革不是朝夕之功，國(guó)家治理的完善也非一時(shí)之效。所以，首先要對(duì)國(guó)家治理在概念上有一個(gè)準(zhǔn)確的理解，并作出正確的價(jià)值判斷。對(duì)國(guó)家治理的范圍、方式、主體等的清醒認(rèn)識(shí)是全面提高國(guó)家治理能力，完善國(guó)家治理體系的第一步。而對(duì)治理績(jī)效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也正是基于它是否能夠很好地體現(xiàn)了國(guó)家治理的內(nèi)涵與要素。從應(yīng)然的角度說(shuō)，一種良好的治理應(yīng)該能夠促進(jìn)國(guó)家強(qiáng)盛、公民幸福與社會(huì)公正。任何社會(huì)改革的推行都應(yīng)該以形成一種良善的國(guó)家治理目標(biāo)為指向。

一、從統(tǒng)治到管理再到治理是一種歷史趨勢(shì)

從治理概念本身的發(fā)展來(lái)看，大概經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理再到治理的轉(zhuǎn)變。“治理”一詞在政治學(xué)中出現(xiàn)較晚，從統(tǒng)治走向治理可以說(shuō)是人類政治發(fā)展的普遍趨勢(shì)?！吧僖恍┙y(tǒng)治，多一些治理”，已經(jīng)成為全球不同地域國(guó)家發(fā)展的共識(shí)。在任何一個(gè)國(guó)家，任何一個(gè)政黨上臺(tái)執(zhí)政都希望自己治下的國(guó)家有良好的治理體制和治理行為。從政治學(xué)理論看，統(tǒng)治與治理兩者存在很多差異，主要體現(xiàn)在主體不同、權(quán)威來(lái)源與性質(zhì)各異、權(quán)力運(yùn)行向度不同以及兩者作用范圍不一致[1]。在統(tǒng)治的語(yǔ)境下，政府等公權(quán)力是統(tǒng)治的主體，社會(huì)不具有統(tǒng)治權(quán)力；治理則將社會(huì)納入到權(quán)力主體的范圍，使得更多人能夠參與到治理中去，擴(kuò)大了權(quán)力主體的范圍。統(tǒng)治是強(qiáng)制性的，是以國(guó)家暴力機(jī)器為后盾的，客體必須服從，而治理更多體現(xiàn)的是協(xié)商精神，多種組織在平等的地位上進(jìn)行協(xié)商；統(tǒng)治以法律、國(guó)家暴力機(jī)器為后盾，不服從會(huì)受到強(qiáng)力制裁，而治理還依靠社會(huì)非強(qiáng)制力量；統(tǒng)治體現(xiàn)出一種等級(jí)關(guān)系，是一種金字塔式自上而下的運(yùn)行，而治理既有自上而下運(yùn)行，也有自下而上反饋以及平行互動(dòng)；統(tǒng)治依靠武力，注定其控制范圍是有限的，會(huì)出現(xiàn)權(quán)力真空地帶，而治理由于參與力量眾多反而有更廣闊的領(lǐng)域。

十八屆三中全會(huì)多次提到治理，被諸多學(xué)者稱為“亮點(diǎn)”，其實(shí)這不僅僅是因?yàn)樗霈F(xiàn)的次數(shù)多，最根本的原因是它較之以前有了顯著的變化。之前談到國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系時(shí)，總會(huì)習(xí)慣性地用“管理”這個(gè)詞，如“社會(huì)管理”、“政府管理”、“經(jīng)濟(jì)管理”、“文化管理”等。十八屆三中全會(huì)后代之以“國(guó)家治理”、“社會(huì)治理”、“政府治理”等。從管理到治理，雖然字面上只有一字之差，但內(nèi)涵上發(fā)生了深刻變化。從政治學(xué)角度看，管理是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的活動(dòng)。而治理則是指公共權(quán)威為維持秩序、實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。管理和治理，目標(biāo)職能基本一致，但是主體、理念、方式、路徑等卻有著重大差別。相比管理，治理是一種更加“優(yōu)化、良性、多元化、多角度的管理”，是對(duì)管理的提升和跨越[2]。從這個(gè)角度來(lái)理解，國(guó)家治理本質(zhì)上就是在保障國(guó)家穩(wěn)定和基本權(quán)利安排的前提下，怎樣才能使得國(guó)家權(quán)力運(yùn)行得更加合法、高效、順暢，更多地得到社會(huì)的認(rèn)同，增強(qiáng)合法性基礎(chǔ)的問(wèn)題。只有適合自身的基本制度安排好了，才有可能實(shí)行國(guó)家治理。國(guó)家治理的過(guò)程要充分發(fā)揮多元主體的活力與作用，使國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)之間各司其職，優(yōu)化互補(bǔ)，積極互動(dòng)，唯此方可實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的預(yù)期目標(biāo)。

二、當(dāng)前對(duì)國(guó)家治理能力的認(rèn)識(shí)存在種種誤區(qū)

在我國(guó)，“國(guó)家治理”概念的提出是近幾年的事。正因?yàn)槿绱?，?dāng)前，對(duì)于國(guó)家治理能力，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政界，不少人存在著種種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。主要有：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府職權(quán)范圍與國(guó)家治理能力成正比，職能權(quán)力范圍越大，國(guó)家治理能力越強(qiáng)[3]。這是理念認(rèn)識(shí)上的模糊不清，從本質(zhì)上講是受舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響的產(chǎn)物。在這些人的思想觀念中，要提高國(guó)家的治理能力就必須建立一個(gè)“無(wú)所不包的國(guó)家——政府既能控制政治領(lǐng)域，又能控制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與思想領(lǐng)域”[3]。這種高度的集權(quán)模式在許多國(guó)家也曾出現(xiàn)過(guò)，但歷史證明，它無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的治理效果，也就是說(shuō)這是一種不可持續(xù)的國(guó)家治理能力。1997年，世界銀行在《世界發(fā)展報(bào)告——變革中的政府》中就已經(jīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家政府的范圍和有效性做出了規(guī)定，指出政府擅長(zhǎng)的事情是有限的，而有效政府的關(guān)鍵在于做好政府擅長(zhǎng)的事情，而不是無(wú)限擴(kuò)大政府掌控的范圍[4]。在這篇報(bào)告的開頭部分就鮮明地提出，為了實(shí)現(xiàn)有效治理，首先要確定政府的作用應(yīng)該是什么，政府能做什么和不能做什么。在當(dāng)下我們著力于全面提高國(guó)家治理能力和完善治理體系的關(guān)鍵時(shí)期，認(rèn)識(shí)到政府不能做什么顯得尤為重要，提出國(guó)家治理，把政府作為治理的行為主體之一，這體現(xiàn)了極大的現(xiàn)代治國(guó)智慧。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府的自由裁量權(quán)與國(guó)家治理能力成正比，自由裁量權(quán)越大，國(guó)家治理能力就越強(qiáng)[3]。從這一邏輯出發(fā)，對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約就顯得多余，甚至?xí)魅鯂?guó)家的治理能力，與我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義民主政治的要求是南轅北轍的。各國(guó)政治實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家的政府權(quán)力一旦缺乏民眾和制度的監(jiān)督制約，國(guó)家發(fā)展的大勢(shì)將逆歷史潮流而動(dòng)，走向集權(quán)專制。從歷史上看，“絕對(duì)主義國(guó)家的自由裁量權(quán)要高于立憲主義國(guó)家，傳統(tǒng)君主國(guó)政府的自由裁量權(quán)要高于現(xiàn)代民主法治國(guó)家，但實(shí)際上前一類國(guó)家的治理能力是高度不穩(wěn)定的，而且通常都會(huì)不斷弱化”[3]。2013年10月11日中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》曝光且引起高度關(guān)注的“北漂小伙返鄉(xiāng)六次辦理護(hù)照”事件中[5]，河北省武邑縣公安局相關(guān)人員隨意行使自由裁量權(quán)的行為就嚴(yán)重削弱了治理的有效性，是一種典型的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的官僚主義作風(fēng)，它讓老百姓深惡痛絕。問(wèn)題的嚴(yán)重性在于類似的事件不僅僅發(fā)生在河北，還可能引起權(quán)力尋租與腐敗現(xiàn)象發(fā)生。所有這些事件的共同點(diǎn)在于公職人員都在行使著較大的自由裁量權(quán)，結(jié)果造成了對(duì)公民權(quán)益的損害，導(dǎo)致公民對(duì)政府部門產(chǎn)生不滿，嚴(yán)重的還會(huì)喪失對(duì)政府的信任，最終削弱國(guó)家治理能力，破壞了黨風(fēng)，影響了黨在人民群眾中的形象。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，各級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人權(quán)力與國(guó)家治理能力成正比，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)力越大，國(guó)家的治理能力也就越強(qiáng)[3]。這種聲音雖然占少數(shù)，但是危害是相當(dāng)嚴(yán)重的。不可否認(rèn)，有效的治理能力需要有一個(gè)高效能的行政部門，但是這并不意味著該部門的領(lǐng)導(dǎo)人所擁有的權(quán)力越大越好。因?yàn)闄?quán)力的過(guò)大往往隱藏著貪污腐敗的危險(xiǎn)。黨的十八大之后，一些高官大員相繼落馬就是最有力的佐證。無(wú)論是哪個(gè)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)人，一旦個(gè)人權(quán)力過(guò)大、不受約束，都有可能破壞政府職能的正常發(fā)揮與行政的有序運(yùn)作，結(jié)果反而是損害了國(guó)家治理能力。這也與我國(guó)一直倡導(dǎo)的廉政建設(shè)相悖而行，實(shí)不可取。

對(duì)國(guó)家治理能力各種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的分析，其目的在于更好更全面地把握國(guó)家治理的內(nèi)涵和要素。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中提出的國(guó)家治理和以往政府的執(zhí)政理念是一脈相承的，它涉及到多個(gè)方面和領(lǐng)域，是對(duì)中國(guó)當(dāng)前國(guó)情最真實(shí)的反映和最廣大人民群眾利益的根本代表。由此，應(yīng)該歷史、全面、準(zhǔn)確地理解國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

三、對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)歷史地、全面地、準(zhǔn)確地加以理解

國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化與我們黨的治國(guó)理念是一脈相承的，應(yīng)當(dāng)歷史地理解。自從新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，一直在探索一條適合中國(guó)國(guó)情的治理之道，復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)與國(guó)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)狀況，使得國(guó)際國(guó)內(nèi)對(duì)共產(chǎn)黨如何治理國(guó)家尤為關(guān)注。在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民在探索治理國(guó)家的實(shí)踐中取得了豐碩的成果，逐漸形成了中國(guó)特色的民主政治道路、社會(huì)主義法制體系、基層群眾自治制度和社會(huì)治理創(chuàng)新體制等。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)“超復(fù)雜的國(guó)家結(jié)構(gòu)”[6]變得更加復(fù)雜，矛盾和問(wèn)題呈現(xiàn)多樣性，且層出不窮，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向等都出現(xiàn)了一定程度的調(diào)整。這就需要不斷創(chuàng)新治理國(guó)家的理念和體制，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的治理。2002年黨的十六大報(bào)告提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”[7]；2007年黨的十七大遵循黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的理念，并第一次明確地提出了黨在領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家活動(dòng)中的地位與作用的問(wèn)題，即“總攬全局，協(xié)調(diào)各方，科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政以及依法執(zhí)政”[8]；2012年黨的十八大報(bào)告提出，“更加注重治理，通過(guò)堅(jiān)持依法治國(guó)、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式來(lái)實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”[9]；在十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記歷史性地提出了“國(guó)家治理”的概念。對(duì)治理前后連貫的強(qiáng)調(diào)，凸顯出我們黨治國(guó)理念的深化與發(fā)展，是對(duì)我國(guó)歷史任務(wù)的總體概括與提升，也是當(dāng)前我們?nèi)嫔罨母锏捻攲釉O(shè)計(jì)。

全面深化改革的總體目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。全面深化改革的根本目標(biāo)是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路，因此準(zhǔn)確把握國(guó)家治理的內(nèi)涵對(duì)堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度與堅(jiān)定地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路至關(guān)重要，關(guān)系著我們的制度自信與道路自信的問(wèn)題。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的治理概念不是簡(jiǎn)單地等同于國(guó)外的治理理念，因?yàn)椤皣?guó)家治理”理念的提出是基于我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情與超復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的。準(zhǔn)確和全面理解“國(guó)家治理”概念，需要明確以下幾點(diǎn)：一是明確推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的方向性，即堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，因此必須在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下進(jìn)行改革，這是不同于西方治理概念的根本之處。二是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目的是為了增進(jìn)人民福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，更好地堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度。三是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是一種頂層設(shè)計(jì)，但這種設(shè)計(jì)并不是隨意的，而是一種建立在符合中國(guó)國(guó)情前提之上的設(shè)計(jì)，是新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨人全面深化改革的頂層目標(biāo)設(shè)計(jì)[10]。

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化必須基于國(guó)情，體現(xiàn)我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)。我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)體現(xiàn)在人民當(dāng)家作主之上，這是我國(guó)的國(guó)體，決定著國(guó)家的性質(zhì)，是一切改革的前提。十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[11]中國(guó)共產(chǎn)黨作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，代表最廣大人民的根本利益，是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。國(guó)家治理必須在強(qiáng)有力的力量的領(lǐng)導(dǎo)下才能實(shí)現(xiàn)，從當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一能帶領(lǐng)人民推行改革，也是唯一能領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的力量，因此，必須堅(jiān)定不移地在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行改革?？梢哉f(shuō)，國(guó)家治理不僅僅從科學(xué)化的角度看作是一種科學(xué)合理管理國(guó)家的方式和手段，在當(dāng)前中國(guó)更意味著必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治理國(guó)家。

只有歷史地、全面地、準(zhǔn)確地理解國(guó)家治理概念，才能從根本上把握十八屆三中全會(huì)提出的總目標(biāo)。準(zhǔn)確把握國(guó)家治理理念，是優(yōu)化國(guó)家治理格局、提升治理效力與執(zhí)行力的前提，更是體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性、破解改革困境、激發(fā)社會(huì)生產(chǎn)因素活力的題中之義。只有將我國(guó)特定背景之下的國(guó)家治理與西方“舶來(lái)品”的治理理論相區(qū)別，才不會(huì)落入西方陷阱，才能在制度自信、理論自信與道路自信中走得更久、更遠(yuǎn)。

總之，當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的提出恰逢其時(shí)。當(dāng)然，國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必將面臨著諸多的問(wèn)題與矛盾，只有在堅(jiān)持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，多元互動(dòng)，共同致力于國(guó)家發(fā)展，才能從根本上提高國(guó)家治理能力，不斷完善國(guó)家治理體系，進(jìn)而把我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)不斷推向前進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 凌經(jīng)球