國紅娟GUO Hong-juan

（河北省高速公路管理局督查科，石家莊 050031）

（Hebei Province Expressway Administration Supervision Department，Shijiazhuang 050031，China）

0 引言

目前，我國正處于經(jīng)濟的高速發(fā)展時期，各項社會事業(yè)發(fā)展取得了新成果。但總體來看，各項社會事業(yè)發(fā)展仍然滯后于經(jīng)濟發(fā)展，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展的各方面需要。因此，政府部門必須進一步解放思想，加快推動政府職能轉(zhuǎn)變，積極發(fā)展各項社會事業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而交通建設(shè)在各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于首要地位，必須引起高度重視。同時，交通建設(shè)還具有投資高、投資周期長、資金密集度高等特點。因此，為進一步提高高速公路建設(shè)質(zhì)量，優(yōu)化內(nèi)部資源配置，提升其經(jīng)濟效益，高速公路運營企業(yè)就必須加強其管理體制建設(shè)，積極創(chuàng)新管理模式，培養(yǎng)專業(yè)化管理人才。本文以高速公路管理體制經(jīng)濟工作為研究對象，研究了其管理體制建設(shè)的多個方面。

1 新時期下經(jīng)濟管理的發(fā)展要求和特點

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度的不斷加快，我國逐步邁入經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，面臨的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境也越來越復(fù)雜，各種新情況、新問題、新矛盾隨之出現(xiàn)。在此背景下，我國的經(jīng)濟管理領(lǐng)域也呈現(xiàn)出一些新要求、新特點，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 市場化發(fā)展進程下，經(jīng)濟管理日趨全面化。當前，我國的市場化發(fā)展程度進一步提高，對外開放步伐不斷加快。這就要求企業(yè)不斷提高其經(jīng)濟管理水平，積極拓展管理領(lǐng)域，更新管理理念和思路，提升管理效率。

1.2 隨著經(jīng)濟全球化趨勢的增強，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境也越來越復(fù)雜，這就要求各國積極調(diào)整經(jīng)濟戰(zhàn)略，優(yōu)化經(jīng)濟管理，增強其應(yīng)對經(jīng)濟危機和風(fēng)險的能力，不斷提升其綜合競爭實力。

1.3 計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展推動了傳統(tǒng)管理模式的變革和創(chuàng)新，為經(jīng)濟管理提供了一個全新的發(fā)展環(huán)境，同時也對經(jīng)濟管理活動提出了更高的目標和要求，即熟練應(yīng)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立高速化經(jīng)濟管理信息網(wǎng)絡(luò)。

2 高速公路管理體制建設(shè)的主要組成

目前，隨著現(xiàn)代市場競爭的日益激烈，企業(yè)要想在激烈的市場競爭中立于不敗之地，除了加快科技創(chuàng)新，努力提升其核心競爭力之外，還要進一步優(yōu)化內(nèi)部管理，不斷提高其知名度，并擴大其市場影響力。而要想實現(xiàn)這一管理目標，企業(yè)就必須加強高速公路管理體制建設(shè)，建立起一套完整的高速公路管理體制，以保證各項活動有據(jù)可依，提高其經(jīng)營管理的規(guī)范性。高速公路管理體制主要由行政隸屬體制、效益核算體制、建設(shè)管理體制以及行業(yè)管理體制和交通管理體制幾方面組成。

2.1 行政隸屬體制 在高速公路管理中，根據(jù)行政隸屬的各項關(guān)系可將其行政隸屬體制劃分為集中管理型、分片管理型、專線管理型三類。其中，集中管理型主要指在管理中，由相關(guān)部門統(tǒng)一設(shè)置專門機構(gòu)管理各條省級高速公路，并將其管理的重點放在那些資金技術(shù)實力較為雄厚的省級高速通道。這種管理體制實現(xiàn)了人、財、物的集中一體化管理，有效地提升了管理效率，保證了管理質(zhì)量。目前，我國已在河北、陜西、安徽、遼寧等省份廣泛推行集中管理型行政隸屬體制，并成立了專門的高速公路管理局，負責(zé)專項管理工作。而分片管理型則是在省交通廳的安排和部署下，根據(jù)省內(nèi)高速公路各片區(qū)的不同功能結(jié)構(gòu)成立各區(qū)管理部門，負責(zé)管理各片區(qū)內(nèi)的高速公路。分片管理型與集中管理型不同，它將各個管理機構(gòu)相互分割獨立，使得各片區(qū)擁有了獨立的管理功能。一旦出現(xiàn)管理問題，由省級交通主管部門負責(zé)處理，進一步簡化了管理程序，極大地提升了管理效率，節(jié)省了大量人力和物力。目前，這種分片管理體制已被廣泛應(yīng)用于一些西歐國家，我國也積極在一些省市推行此種高速公路管理體制。與上述兩種管理類型相比，專線管理型更側(cè)重高速公路的項目管理內(nèi)容，規(guī)定各項目管理機構(gòu)根據(jù)其管理內(nèi)容的不同依法行使管理職能。各管理機構(gòu)是由省級交通局統(tǒng)一劃分的，各職能部分相互獨立，互不影響。目前，專線管理型行政隸屬體制被廣泛應(yīng)用于廣東、天津、上海、江蘇等地，并取得了顯著管理成效。

綜上所述，這三類行政隸屬體制各有利弊。集中管理型主要適用于高速公路規(guī)模較大的省份地區(qū)，特別是高速特管，實現(xiàn)了高速基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一化管理，在一定程度上減輕了政府交管部門的負擔(dān)。但不利于協(xié)調(diào)公路主管和高速公路管理雙方的關(guān)系，影響了管理質(zhì)量。分片管理型充分激發(fā)了高速公路片區(qū)管理機構(gòu)的管理熱情，引入競爭機制，有利于推動高速公路管理體制的健康穩(wěn)定發(fā)展。但在片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理目標方向、技術(shù)標準上難以統(tǒng)一。而專線管理型充分調(diào)動了管理部門的管理積極性和主動性，但影響了高速公路網(wǎng)絡(luò)整體功能效應(yīng)的發(fā)揮。

2.2 效益核算體制 根據(jù)高速公路管理主體的不同，可將效益核算體制劃分為事業(yè)管理型、事業(yè)單位企業(yè)化管理型、企業(yè)管理型三種類型。其中，事業(yè)管理型主要采用自收自支的核算方式進行管理，實現(xiàn)了收支分離，將高速公路通行收入全數(shù)上交至其主管單位，并根據(jù)其具體的管理方案內(nèi)容統(tǒng)一劃定經(jīng)費標準。這種管理體制有效地強化了政府的管理職能，保證了各項管理措施及時落實到位，但嚴重地影響了管理部門的日常管理行為，缺乏靈活性。目前，美國、俄羅斯以及一些西歐國家均采用這種體制。企業(yè)經(jīng)營型則是將企業(yè)作為管理主體，采用企業(yè)經(jīng)營核算的方法，實行總經(jīng)理負責(zé)制，其領(lǐng)導(dǎo)組織建設(shè)較為完善。這種核算體制保證了管理權(quán)和所有權(quán)的相互獨立，避免了職能交叉的情況，但不利于政府管理職能的發(fā)揮。目前，法國、日本、西班牙、意大利等國家在高速公路管理中使用的是這種體制。事業(yè)單位企業(yè)化管理型在職能部門設(shè)置和經(jīng)費管理上借鑒了事業(yè)單位的做法，在核算方式上，將事業(yè)單位和企業(yè)的管理模式相結(jié)合，形成了一種新型管理模式，堅持政府職能和經(jīng)營管理并重，但在具體管理中仍存在一些問題。

2.3 行業(yè)管理體制 高速公路行業(yè)管理體制是一種由政府交管部門負責(zé)的高速公路管理體制。對各級交管部門而言，管理高速公路行業(yè)，依法規(guī)范高速公路日常經(jīng)營管理行為是其重要職能之一。而其主要管理內(nèi)容包括高速公路管理法規(guī)建設(shè)、日常管理監(jiān)督、指導(dǎo)規(guī)劃以及協(xié)調(diào)服務(wù)等。而根據(jù)行業(yè)管理體制中機構(gòu)設(shè)置情況的不同，可將其分為行業(yè)歸口型和行業(yè)獨立型。行業(yè)歸口型只有一個統(tǒng)一的高速公路管理機構(gòu)，既負責(zé)一般公路的管理，又負責(zé)對高速公路行業(yè)進行管理。如法國的公路局下還設(shè)立了高速公路管理局和一般公路管理局，分管不同公路行業(yè)。這種管理體制符合當前公路管理的具體實際，較好地協(xié)調(diào)和處理了一般公路和高速公路間的關(guān)系，充分發(fā)揮了其各自管理效應(yīng)。但在實施過程中，有關(guān)管理部門必須積極處理行業(yè)運營和部門管理間的關(guān)系，避免出現(xiàn)管理矛盾。行業(yè)獨立型管理體制實行二元制管理，即在省級公路管理機構(gòu)之外，還設(shè)立了一個專門的高速公路管理機構(gòu)，二者共同分擔(dān)管理職能，實現(xiàn)了高速公路特管，但不利于正確處理一般公路和高速公路間的關(guān)系，一旦出現(xiàn)協(xié)調(diào)不當問題，勢必會影響正常的高速公路執(zhí)法管理活動。

2.4 建設(shè)管理體制 一般地，高速公路管理主要包括建設(shè)管理和運營管理兩部分內(nèi)容。而根據(jù)具體管理中，二者是否由同一管理機構(gòu)負責(zé)，可將建設(shè)管理體制劃分為建管一體型和建管分離型。其中，建管一體型中，管理機構(gòu)負責(zé)高速公路的規(guī)劃、建設(shè)、運營、養(yǎng)護等諸多環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了管理職能集中化。建管一體型在很大程度上精簡了管理機構(gòu)，節(jié)省了管理成本，符合現(xiàn)代管理理念、另外，這種管理體制還有效地降低了工程造價成本，提升了經(jīng)營效益。但這種管理體制不利于實現(xiàn)建設(shè)和運營兩個階段的專業(yè)化管理，管理效應(yīng)不明顯，容易出現(xiàn)管理漏洞。而建管分離型建設(shè)管理體制將高速公路的建設(shè)管理和運營管理相分離，將其分別交給專門的機構(gòu)負責(zé)管理，實現(xiàn)了專業(yè)化、密集化?？茖W(xué)化管理，但在一定程度上增加了管理負擔(dān)，導(dǎo)致高速公路建設(shè)和運營管理聯(lián)系不緊密。

2.5 交通管理體制 隨著我國高速公路建設(shè)的不斷發(fā)展成熟，國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)管理政策，以規(guī)范管理機構(gòu)的日常管理行為，充分發(fā)揮其管理職能，實現(xiàn)統(tǒng)一高效執(zhí)法。同時，隨著我國高速公路交管體制改革的進一步深化發(fā)展，我國的高速公路管理也取得了一系列新突破。目前，我國的交通管理體制主要包括綜合執(zhí)法體制和單一執(zhí)法體制兩種。其中，綜合執(zhí)法體制主要由行政執(zhí)法大隊負責(zé)各路段的日常管理工作，這種管理方式更為高效便捷，受到了各級管理部門的一致歡迎，這種統(tǒng)一管理體制還實現(xiàn)了一定范圍內(nèi)的資源信息共享。但與此同時，我們也應(yīng)看到這種管理體制的弊端，即獨立性較差，必須在交警、運政以及路政人員的配合下才能進行。而單一執(zhí)法體制則是一種由公安部門成立的高速交警隊統(tǒng)一管理的執(zhí)法體制。在這種執(zhí)法體制下，高速交警隊是唯一的管理機構(gòu)，主要負責(zé)處理各項治安管理、維護交通秩序、處理交通事故等，管理范圍較寬，不利于專項管理。同時，在管理時，由于缺少統(tǒng)一的管理部門，造成職能范圍交叉，執(zhí)法效率低下。

3 小結(jié)

通過對比分析各種高速公路管理體制，我們可以看到不同體制的優(yōu)勢和缺陷，得出其具體適用范圍。筆者認為，高速公路管理應(yīng)采用集中管理的行政隸屬體制，企業(yè)型的效益核算體制，綜合執(zhí)法的交通管理體制，歸口型的行業(yè)管理體制，一體型的建設(shè)管理體制。

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