羅志航+段正華

2012年1月1日起，國家在上海開始啟動“營改增”試點。十八屆三中全會以來，隨著“營改增”全面擴圍和稅制改革步伐不斷加快，預(yù)計2015年，中國或?qū)⑷嫱瓿伞盃I改增”改革，這對地方財政收入和地方稅收體系產(chǎn)生重大影響。從2013年8月1日開始，南昌市進入“營改增”改革過渡期，地稅收入面臨著嚴峻的形勢。探討“營改增”過渡期對地稅部門的影響并作出恰當?shù)膽?yīng)對成為了地稅部門迫切需要，亟待認真分析，積極應(yīng)對。

一、南昌市“營改增”改革進展情況及預(yù)測分析

（一）從已實行“營改增”的“1+7”行業(yè)（交通運輸業(yè)+研發(fā)和技術(shù)服務(wù)業(yè)、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意服務(wù)業(yè)、物流輔助服務(wù)業(yè)、有形動產(chǎn)租賃服務(wù)業(yè)、鑒證咨詢服務(wù)業(yè)、廣播影視服務(wù)業(yè)）、鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)來看：2012年共入庫營業(yè)稅12.4億元，2013年共入庫營業(yè)稅10.8億元（如果包含“1+7”行業(yè)9～12月預(yù)計減收的5.5億，全年預(yù)計入庫營業(yè)稅16.3億元）。

1.“1+7”行業(yè)。2013年8月1日，國務(wù)院決定在全國范圍對“1+7”行業(yè)實行“營改增”，南昌市共6 350戶納稅人實行了“營改增”，實行“營改增”納稅人2012年共入庫營業(yè)稅12.09億，2013年1～8月共入庫營業(yè)稅10.5億，全年預(yù)計可入庫16億。

2.鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)。2014年1月1日，國務(wù)院決定對鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)實行“營改增”，南昌市共78戶納稅人實行了“營改增”，實行“營改增”納稅人2012年共入庫營業(yè)稅0.31億元，2013年共入庫營業(yè)稅0.3億元。

（二）從2014年6月1日實行“營改增”的電信服務(wù)業(yè)和即將實行“營改增”的居民服務(wù)業(yè)、金融保險業(yè)來看：2012年共入庫營業(yè)稅20.6億元，2013年共入庫營業(yè)稅23.5億元。

1.電信服務(wù)業(yè)。電信服務(wù)業(yè)從2014年6月1日起實行“營改增”。據(jù)統(tǒng)計，南昌市56戶電信服務(wù)業(yè)納稅人實行了“營改增”，2012年入庫營業(yè)稅1.7億元，2013年入庫營業(yè)稅1.8億元。

2.居民服務(wù)業(yè)和金融保險業(yè)。按照財稅體制改革推進計劃，“營改增”改革在今年會逐步擴圍，加快進程。2013年底，國家稅務(wù)總局布置了居民服務(wù)業(yè)的調(diào)查摸底，經(jīng)了解，居民服務(wù)業(yè)和金融保險業(yè)在今年下半年也將納入“營改增”范圍。據(jù)統(tǒng)計：南昌市居民服務(wù)業(yè)納稅人（包括餐飲住宿業(yè)、家政、美容美發(fā)、洗浴、照相）共6 500戶，2012年入庫營業(yè)稅2.4億元，2013年入庫營業(yè)稅2.8億元；金融保險業(yè)2012年共入庫營業(yè)稅16.5億元，2013年入庫營業(yè)稅18.9億元。

（三）從在2015年之前或?qū)⑷鎸嵭小盃I改增”的其他行業(yè)來看：根據(jù)中央財稅體制改革精神，預(yù)計2015年底前或?qū)⑷嫱瓿伞盃I改增”改革，“營改增”過渡期也將結(jié)束。屆時，占地稅收入主導(dǎo)地位營業(yè)稅將不復(fù)存在。據(jù)統(tǒng)計，剔除上述今年底前實行“營改增”的行業(yè)外，包括房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝業(yè)在內(nèi)的“營改增”其他行業(yè)2012年入庫營業(yè)稅54.2億元，2013年入庫營業(yè)稅67.8億。

二、逐步推行的“營改增”改革對我市地稅收入和稅收管理產(chǎn)生的重大影響

（一）對地方稅收收入產(chǎn)生重大影響。

1.地稅收入總量明顯減少。據(jù)統(tǒng)計，南昌市已實行“營改增”的行業(yè)以及今年即將實行“營改增”的行業(yè)，2012年共入庫營業(yè)稅33億元，占營業(yè)稅總數(shù)的37.8%，占地方稅收收入的17%；2013年共入庫營業(yè)稅34.3億元， 占營業(yè)稅總數(shù)的33.6%，占地方稅收收入的14.4%（如果包含“1+7”行業(yè)2013年9～12月預(yù)計減收的5.5億，2013年上述“營改增”行業(yè)入庫營業(yè)稅39.8億， 占營業(yè)稅總數(shù)的38.9%，占地方稅收收入的16.7%）?！盃I改增”的實施直接減少地稅收入總量的六分之一，從而減少地方財政收入（見表1）。

表1 南昌市2012～2013年“營改增”行業(yè)稅收統(tǒng)計表

單位：億元

2.地方稅收失去主體稅種。2012年，南昌市入庫營業(yè)稅87.2億元，占地方稅收收入的44.8%；2013年，入庫營業(yè)稅102.1億，占地方稅收收入的42.9%（如果加上已實行“營改增”“1+7”行業(yè)9～12月減收的5.5億，營業(yè)稅占地稅收入的比重為45.2%）。由此可見，營業(yè)稅是地稅收入的主體稅種，占據(jù)了地方稅收收入的近“半壁江山”，“營改增”的實施必將使地方稅收失去主體稅種。

3.企業(yè)所得稅面臨流失的“窘境”。據(jù)統(tǒng)計，2012年營業(yè)稅納稅人入庫企業(yè)所得稅17.66億元，占地方稅收收入的9%；2013年營業(yè)稅納稅人入庫企業(yè)所得稅26.8億元，占地方稅收收入的11.25%?！盃I改增”除影響營業(yè)稅外，還將對所得稅管轄權(quán)產(chǎn)生重大影響，按照總局規(guī)定，新辦企業(yè)的所得稅管轄權(quán)是隨著主體稅種走：繳納增值稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由國稅部門管理；繳納營業(yè)稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由地稅部門管理。全面實行“營改增”后，新辦企業(yè)的所得稅必然全部劃歸國稅征管，地方稅收再次面臨流失的“窘境”。

4.個人所得稅、城建稅等附征稅費收入減少不容忽視。隨營業(yè)稅附征的城市維護建設(shè)稅、教育費附加收入將相應(yīng)降低。2013年已實行“營改增”的行業(yè)、今年6月1日實行“營改增”的電信服務(wù)業(yè)以及即將實行“營改增”的居民服務(wù)業(yè)和金融保險業(yè)，按照2013年入庫營業(yè)稅收入34.3億測算，城建稅、教育費附加將相應(yīng)減少2～3億元。同時，實行核定征收的納稅戶、“以票控稅”的個體工商戶、建筑安裝企業(yè)附征的個人所得稅也基本上會流失，預(yù)計減少6.51億元。由于缺乏“營改增”戶的管理手段，地稅部門代征的政府性基金（費）（價格調(diào)節(jié)基金、防洪保安資金、工會經(jīng)費和殘疾人保障基金等）的收入也將下降。

（二）對地方稅收管理產(chǎn)生重大影響。

1.在稅收征管中陷入被動。南昌市“營改增”“1+7”行業(yè)納稅戶為6 350戶，鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)78戶，電信業(yè)56戶，據(jù)摸底居民服務(wù)業(yè)納稅人（包括餐飲住宿業(yè)、家政、美容美發(fā)、洗浴、照相）達6 500余戶，總共近1.3萬戶，占全市地稅部門征管總戶數(shù)的16%。實行“營改增”后，地稅部門雖然仍對其他地方各稅進行管理，但對新增戶無法有效控制。此外，對“營改增”戶的管理手段缺失，以及納稅人采取變更登記或重新登記的辦法，改變企業(yè)所得稅的管理部門，將原來屬地稅部門征收企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)移到國稅部門征收，地稅部門管轄的戶數(shù)將面臨不可逆轉(zhuǎn)的“萎縮”。“營改增”后，隨主體稅種決定企業(yè)所得稅的管轄權(quán)政策，國稅部門將憑借主體稅種管轄權(quán)和增值稅發(fā)票的管理優(yōu)勢，使地稅部門失去對納稅人的控制手段，在稅收征管中必然陷入被動。

2.主體稅源的帶動作用缺失。1994年分稅制改革后，地稅部門的管理重點、征管措施以及開展納稅評估、信息管稅等征管手段基本上都是圍繞營業(yè)稅這個主體稅種來設(shè)計并組織開展，特別是依托營業(yè)稅設(shè)計的地稅發(fā)票這一重要有效的管理手段，必將隨著“營改增”而喪失，其他地方各稅征管將失去有效的管理手段。如：實行“以票控稅”的個體工商戶，原來進行附征的個人所得稅、城建稅、教育費附加等將大量流失。同時，地稅部門代市政府征收的基金（費），在征收上實行稅、費、基金同征同管方式，“營改增”后代征各項基金（費）的力度和效率將大幅下降。

（三）對地方稅收收入質(zhì)量產(chǎn)生重大影響。

“營改增”是國家落實結(jié)構(gòu)性減稅的重要措施，目的是減稅。目前采取的營業(yè)稅改為增值稅后仍歸地方的過渡辦法，表面上看，不會對地方財政收入構(gòu)成影響。但理性的納稅人會出于利益最大化的考慮而改變企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而形成更多的抵扣項目，達到少繳稅的目的，從而減少地方財政收入。同時由于“營改增”行業(yè)納入增值稅抵扣范圍，擴大了下游企業(yè)的抵扣范圍，使下游企業(yè)少納稅，相應(yīng)減少地方財政收入。由此形成的實際稅源與收入計劃任務(wù)之間的矛盾必將日益突出，進而可能出現(xiàn)“虛收空轉(zhuǎn)”、“引稅買稅”、“寅吃卯糧”、收“過頭稅”等現(xiàn)象，影響財政收入質(zhì)量。

（四）對地方財政收入產(chǎn)生重大影響。

在“營改增”過程中，對稅負增加的企業(yè)，大部分地方政府采取由地方財政設(shè)立專項資金、給予財政補貼的做法，這有利于緩解和消化改革增加的稅負，順利推進改革試點。但財政補貼加重了財政負擔，會進一步增加財政支出，從而形成減稅和增支兩方面壓力，將對地方財政收入產(chǎn)生重大影響。

三、應(yīng)對“營改增”對地稅收入影響的對策建議

為了適應(yīng)“營改增”改革過渡期形勢發(fā)展需要，加快推進征管改革的步伐，構(gòu)建新形勢下的稅源管理體系，穩(wěn)定地方財力，我們要及時調(diào)整工作思路，強化稅收征管，挖潛增收，避免因地稅收入大起大落從而影響南昌市財政收入的穩(wěn)定增長，特提出如下對策建議：

（一）政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極應(yīng)對。

1.建立政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制?！盃I改增”不是簡單的稅種轉(zhuǎn)換，而是推進財稅體制改革的“重頭戲”，對于推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展意義重大、影響深遠。建議統(tǒng)籌安排，建立政府主導(dǎo)、財稅部門協(xié)作、相關(guān)部門支持配合的工作機制，加強財政、國稅、地稅各部門之間的工作銜接與協(xié)調(diào)配合，積極應(yīng)對“營改增”過渡期及后“營改增”時代出現(xiàn)的問題，準確掌握財政收入結(jié)構(gòu)變化和企業(yè)稅負的變化情況，及時做好分析測算，提出有針對性的意見建議。

2.考慮稅源實際科學下達稅收計劃?！盃I改增”是落實結(jié)構(gòu)性減稅的一項重要措施。隨著改革不斷推進，財政收入將趨緩，增速也將回落。建議市政府在“營改增”過渡期下達地稅收入計劃時，充分考慮宏觀經(jīng)濟運行情況，考慮“營改增”擴圍、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策性減收因素對地稅收入造成的巨大沖擊；考慮當前房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀，能適當調(diào)低全年地稅收入計劃，使收入計劃更加貼近地方稅源實際，防止因?qū)嶋H稅源與收入任務(wù)產(chǎn)生矛盾而出現(xiàn)虛收空轉(zhuǎn)、引稅、買稅、寅吃卯糧、收“過頭稅”等現(xiàn)象。

（二）強化稅源分析調(diào)度，全力挖潛增收。

1.強化稅源分析調(diào)度。繼續(xù)加強“營改增”試點以來的調(diào)研分析，搞好“營改增”試點范圍納稅情況數(shù)據(jù)統(tǒng)計，強化政策效應(yīng)跟蹤分析，跟蹤了解“營改增”政策前后稅負變化情況，分析“營改增”帶來的稅收收入變化趨勢，全面掌握經(jīng)濟發(fā)展走向，精準地找到管理漏洞，確保有針對性地、科學高效地開展組織收入工作。

2.全力加強挖潛增收。在科學分析地方稅源基礎(chǔ)上，強化對新增稅源、潛在稅源和零散稅源的規(guī)范管理，大力開展清繳欠稅工作，充分發(fā)揮稽查作用。加強“營改增”行業(yè)地方稅種的管理，采取積極措施防止“營改增”行業(yè)營業(yè)稅以外的其他地方稅收流失，做到應(yīng)收盡收。及時調(diào)整工作思路，轉(zhuǎn)移征管工作重點，將工作重點逐步轉(zhuǎn)移到高收入群體的個人所得稅征管以及房產(chǎn)稅、土地使用稅等固定稅源上。深入研究稅收政策，在政策增收上下功夫，把“營改增”對地方稅收的影響降至最小。

（三）推進稅收征管改革，提高稅收征管質(zhì)量。

1.大力加強稅源管理。推進稅源專業(yè)化團隊管理，完善各行業(yè)、各稅種管理辦法，立足現(xiàn)實做好稅源精細化、專業(yè)化管理，以科學的管理提升征管質(zhì)量。認真開展所得稅匯算清繳工作，實現(xiàn)匯繳數(shù)據(jù)零差錯。加強房地產(chǎn)業(yè)稅收管理，認真執(zhí)行《關(guān)于房地產(chǎn)業(yè)稅收管理辦法（試行）》，加強對房地產(chǎn)項目預(yù)征土地增值稅的分類管理及土地增值稅清算日常管理。

2.扎實推進征管改革。認真總結(jié)前期試點經(jīng)驗，在全市范圍內(nèi)逐步擴大征管改革試點范圍，深入推進分類分級專業(yè)化管理，積極調(diào)整稅收管理員的崗位職責。盡快完成稅收風險監(jiān)控統(tǒng)一分析平臺建設(shè)，加強稅收風險分析和應(yīng)對。推進大企業(yè)稅收管理進程，落實多層次溝通聯(lián)系等機制，提出有針對性地實施個性化服務(wù)與管理舉措，強化重點稅源監(jiān)管。

3.加快推進以地控稅、以稅節(jié)地試點工作。按照總局、省局以地控稅工作要求，根據(jù)《以地控稅、以稅節(jié)地試點工作實施方案》，督促指導(dǎo)試點單位推進以地控稅、以稅節(jié)地工作。加強土地、房管部門的協(xié)作和信息交換，建立實時傳遞、高度共享的房地產(chǎn)稅收管理信息平臺。在試點成功后，總結(jié)經(jīng)驗在全市進行推廣。

4.不斷強化信息管稅。加強第三方信息的采集和交換，推動全市涉稅信息平臺的優(yōu)化升級。大力推廣網(wǎng)上報稅，進一步完善網(wǎng)上報稅功能，繼續(xù)推廣財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅。強化信息應(yīng)用，及時將風險信息推送各管理局跟蹤征管，進一步堵塞征管漏洞，降低稅收流失風險。

5.加強社會綜合治稅。根據(jù)《江西省稅收保障辦法》和市政府《批轉(zhuǎn)市地稅局關(guān)于南昌市強化地方稅收保障實施意見的通知》精神，充分發(fā)揮各相關(guān)單位、相關(guān)部門的協(xié)稅護稅作用，形成綜合治稅合力。進一步推進全市涉稅信息平臺建設(shè)，規(guī)范涉稅信息交換的格式和標準，形成社會綜合治稅信息網(wǎng)絡(luò)。進一步加大財稅、房管、國土等政府職能部門合作力度，建立房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅比對模塊，提高房地產(chǎn)相關(guān)稅收的征管質(zhì)效。

（四）加強地方稅收體系建設(shè)，保持地方財力總體穩(wěn)定。

要保持地方財力總體穩(wěn)定，必須未雨綢繆，積極培育地方稅源，可考慮發(fā)展征收消費稅商品的批發(fā)和零售業(yè)，提高居民收入，優(yōu)化消費環(huán)境，積極引導(dǎo)消費。建議我市一是積極爭取成為環(huán)境保護費改稅的先行試點地區(qū)，以不斷壯大地方稅源；二是高度重視不動產(chǎn)登記工作，為房產(chǎn)稅開征做好準備；三是由地稅部門代征社保費，進一步擴大地稅收入規(guī)模。

（作者單位：南昌市地稅局）