徐志強(qiáng)

內(nèi)容摘要：土地發(fā)展權(quán)的歸屬是伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革需要明確的前提性命題，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利設(shè)置需從集體所有權(quán)的發(fā)展走向中找到在未來(lái)整個(gè)地權(quán)結(jié)構(gòu)中的定位。文章認(rèn)為應(yīng)將發(fā)展權(quán)設(shè)置在國(guó)家獨(dú)占的土地所有權(quán)之下，區(qū)分財(cái)產(chǎn)性發(fā)展利益和資源性發(fā)展利益，并從發(fā)展權(quán)的價(jià)值形成、本土性、實(shí)踐運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)效果等方面論證發(fā)展利益的歸屬，同時(shí)對(duì)其在國(guó)家和農(nóng)民之間做出合理分配。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 國(guó)有化 土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革需要明確的前提性命題

黨中央《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》明確指出要“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”，同時(shí)指出改革中要“允許采取差異性、過(guò)渡性的制度和政策安排”。與此同時(shí)，實(shí)踐中也存在包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)諸多的正反爭(zhēng)論。不過(guò)，在中國(guó)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)所長(zhǎng)期凝聚形成的路徑依賴和體制鎖定影響下，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)改革設(shè)計(jì)中諸如“補(bǔ)交土地出讓金后允許上市”、“補(bǔ)交土地出讓收入獲得小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)正”等折射出來(lái)的國(guó)家對(duì)于征地體系的保留和維護(hù)的實(shí)質(zhì)均佐證了一個(gè)核心問(wèn)題：政府要確保壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)形成的超額增值利益或者“暗稅”。在不動(dòng)搖和觸碰這一實(shí)質(zhì)利益“紅線”的前提下，目前的諸多制度探索都屬于可以為國(guó)家立法所容忍的變通行為。本文認(rèn)為，在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)改革的制度變遷之路上，允許制度設(shè)計(jì)的探索性和過(guò)渡性嘗試。但是，從破解我國(guó)土地二元格局的應(yīng)然改革方向看，目前提出的改革步驟和方法至少在地權(quán)運(yùn)行的所有制基礎(chǔ)上仍然是孱弱的。反思中國(guó)土地改革的理論與實(shí)踐發(fā)展張力，核心問(wèn)題在于打破土地二元權(quán)利安排以及統(tǒng)一權(quán)利產(chǎn)生的土地利益分享問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)的改革實(shí)際上就是為適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展需要，重新配置確立土地分配的利益格局。因此，伴隨著打破土地二元結(jié)構(gòu)所形成的發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革無(wú)法回避的一個(gè)前提性問(wèn)題。

農(nóng)地發(fā)展權(quán)的地權(quán)基礎(chǔ)是集體所有權(quán)的走向

作為鑲嵌在整個(gè)土地權(quán)利體系中的土地發(fā)展權(quán)，首先需要從集體所有制和集體所有權(quán)的發(fā)展走向中找到是在未來(lái)整個(gè)地權(quán)結(jié)構(gòu)中的定位，這是土地發(fā)展權(quán)在權(quán)屬設(shè)置中的前提性基礎(chǔ)。目前學(xué)界對(duì)我國(guó)集體土地所有權(quán)的終極走向，概括起來(lái)主要有“做實(shí)”和“做虛”兩種觀點(diǎn)：前者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)做實(shí)集體土地所有權(quán)來(lái)回復(fù)集體土地的私權(quán)屬性；后者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)“做虛所有權(quán)、做實(shí)利用權(quán)”的方式構(gòu)造農(nóng)村地權(quán)，并漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的國(guó)家獨(dú)占。本文認(rèn)為，對(duì)于試圖通過(guò)做實(shí)集體所有權(quán)來(lái)還原集體土地私權(quán)屬性的認(rèn)識(shí)，除了客觀上存在的集體所有權(quán)“被虛化”的基本事實(shí)外，表面看言之成理，在理論層面還忽視了三個(gè)前提事實(shí)：

（一）權(quán)利價(jià)值前提：土地是資源還是財(cái)產(chǎn)

土地資源有限性、不可替代性、不可移動(dòng)性的特征，導(dǎo)致土地利用存在鮮明的互競(jìng)性和“排擠效應(yīng)”，且不同利用方式下的土地利益千差萬(wàn)別且“此消彼長(zhǎng)”，土地利用矛盾的激烈性，需要國(guó)家進(jìn)行一定程度的統(tǒng)籌干預(yù)；土地資源價(jià)值的整體性和社會(huì)性，直接影響著一個(gè)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)和秩序的安排，這決定了有必要站在社會(huì)整體利益角度，將土地的剩余價(jià)值控制權(quán)信托給政府，來(lái)代表人民統(tǒng)籌解決土地利用中效率與公平價(jià)值矛盾問(wèn)題；土地資源具有深厚的歷史傳承性，承載著強(qiáng)烈的土地文化和倫理。“每一世代都從前代人手中以信托的方式繼承自然和文化遺產(chǎn)，然后再為未來(lái)世代的信托利益而持有這項(xiàng)遺產(chǎn)”（愛(ài)蒂絲·布朗·魏伊絲，2000）。土地的歷史傳承價(jià)值在歷史長(zhǎng)河中不斷流淌，暗示著不能在代內(nèi)人間進(jìn)行純粹的”私權(quán)分割”；土地具有倫理性和生態(tài)性。伴隨著人地矛盾的凸顯，土地的資源屬性逐漸彰顯，土地資源時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，在一定意義上，土地首先是一種資源，其次才能被看做一種財(cái)產(chǎn)。土地利用所蘊(yùn)含的巨大利益是社會(huì)不敢輕易將這種資源型財(cái)產(chǎn)放置于任何個(gè)人。我們爭(zhēng)論土地所有權(quán)的最終歸屬，從土地倫理角度，最終落實(shí)到“土地到底是一種資源還是一種財(cái)產(chǎn)”以及“土地在多大程度上是一種資源還是一種財(cái)產(chǎn)”的認(rèn)識(shí)和思考上。土地倫理“擔(dān)負(fù)著規(guī)范土地開(kāi)發(fā)利用行為、穩(wěn)定土地經(jīng)濟(jì)政治和生態(tài)秩序、引導(dǎo)土地習(xí)俗等功能”（李金慶，2010），承載著人地和諧、生態(tài)平衡的基礎(chǔ)意義和擴(kuò)展整個(gè)社會(huì)共同體邊界的根本意義。土地的法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)改變過(guò)去只注重土地經(jīng)濟(jì)利益，而忽視土地生態(tài)利益，只注重財(cái)產(chǎn)屬性和忽視資源屬性和社會(huì)屬性的片面觀，實(shí)現(xiàn)土地利益關(guān)系調(diào)整中的均衡性，促進(jìn)土地法的“生態(tài)化”發(fā)展。土地利用產(chǎn)生的社會(huì)性問(wèn)題和種種制度糾葛，從產(chǎn)權(quán)角度根源來(lái)自于土地產(chǎn)權(quán)的模糊性，這種權(quán)利的模糊性反射出土地所有權(quán)的公共性、社會(huì)性、倫理性和生態(tài)性意義和要求，這意義決定了土地所有權(quán)的實(shí)施資格、不是任何主體能夠單個(gè)承受的實(shí)施成本，“當(dāng)一項(xiàng)物品的屬性難以從產(chǎn)權(quán)上了進(jìn)行一定程度的界定時(shí)，其公共產(chǎn)權(quán)特性就要求政府體制出面了”（羅必良，2000）。

（二）歷史與邏輯前提：集體所有權(quán)的權(quán)利源與流

從權(quán)利源看，我們?cè)噲D用做實(shí)集體所有權(quán)方法來(lái)拯救集體所有權(quán)虛化的努力是在假定它是或者應(yīng)當(dāng)是一個(gè)私權(quán)的前提下進(jìn)行的。但是集體產(chǎn)權(quán)的演變從來(lái)不是以一個(gè)真正的私權(quán)面目出現(xiàn)的，土地的集體化是一個(gè)政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯混合的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。集體所有權(quán)對(duì)于中國(guó)地權(quán)發(fā)展的作用，既包含著集體主義和社會(huì)主義的政治倫理和共同富裕的政治理想、符合特定時(shí)期促進(jìn)農(nóng)民土地利益發(fā)展的實(shí)際需要，也明顯充斥著農(nóng)業(yè)工業(yè)發(fā)展不均衡的戰(zhàn)略安排和鄉(xiāng)村行政控制權(quán)的反所有權(quán)特征，帶有鄉(xiāng)村治理和國(guó)家控制權(quán)實(shí)現(xiàn)抓手的功能。在家庭承包制改革后的今天，集體所有權(quán)的剩余價(jià)值仍然被國(guó)家實(shí)質(zhì)掌控。集體所有權(quán)事實(shí)上的“性質(zhì)模糊、主體虛位、權(quán)能殘缺”并不是國(guó)家治理上的無(wú)意失誤而是刻意為之。集體所有權(quán)已經(jīng)長(zhǎng)期處于公權(quán)化運(yùn)作狀態(tài)，并已近似于一個(gè)改革不徹底的國(guó)家所有權(quán)。

從權(quán)利流看，審視我國(guó)地權(quán)發(fā)展的歷程，60年來(lái)農(nóng)地變遷之路就是一個(gè)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)分解和細(xì)化的過(guò)程，實(shí)際上折射出一套不斷“做實(shí)”使用權(quán)和“做虛”所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)改革之路，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)不斷弱化所有權(quán)而土地承包權(quán)的廣度擴(kuò)展和長(zhǎng)度延長(zhǎng)的過(guò)程（鄧大才，2001）。我國(guó)土地制度未來(lái)的發(fā)展走向也必將是不斷做實(shí)土地使用權(quán)的強(qiáng)度和長(zhǎng)度的改革之路。土地權(quán)利是一個(gè)權(quán)利蛋糕，做實(shí)所有權(quán)意味著壓縮了使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容和制度發(fā)展空間。而從這個(gè)角度，做實(shí)集體所有權(quán)是一種制度的逆勢(shì)安排。endprint

（三）地權(quán)發(fā)展前提：做實(shí)利用權(quán)以回復(fù)農(nóng)村土地的私權(quán)屬性

事實(shí)上，集體土地所有制已經(jīng)對(duì)農(nóng)地改革產(chǎn)生了深刻的影響：一是固化了農(nóng)村集體血緣性和地緣性的事實(shí)，不僅形成土地所有權(quán)設(shè)置上的多層次，也造成土地利用的細(xì)碎化、分散化，阻礙土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?；二是只有具備承受實(shí)現(xiàn)土地資源利益的行為能力和責(zé)任能力，才能擔(dān)負(fù)其作為土地所有權(quán)的適格主體。在土地流轉(zhuǎn)追求效率價(jià)值之余，土地的社會(huì)屬性和資源屬性使得任何一個(gè)“集體”難以作為一個(gè)適格的義務(wù)承擔(dān)主體，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值對(duì)整體國(guó)民的社會(huì)意義；三是這種集體土地分割性的共有和分散性的利用還暗含著土地對(duì)于農(nóng)民社會(huì)保障的基本邏輯：即土地仍然要按照地域性來(lái)碎片化地直接承擔(dān)起當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的社會(huì)保障功能，扭曲了社會(huì)保障與土地利用的關(guān)系，掩蔽了農(nóng)民對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值應(yīng)然權(quán)利，無(wú)法從根本上解決土地資源屬性和財(cái)產(chǎn)屬性、公平價(jià)值和效率價(jià)值之間的矛盾。

如上述，中國(guó)最終將會(huì)以重建土地使用權(quán)的方式來(lái)彌補(bǔ)和完善土地集體所有權(quán)帶來(lái)的不足，來(lái)回復(fù)土地的私權(quán)屬性，即以“土地國(guó)家所有+做實(shí)使用權(quán)+做虛所有權(quán)”的方式來(lái)代替“土地二元所有+做實(shí)集體所有權(quán)”的路徑，重構(gòu)中國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系。通過(guò)改變國(guó)家土地所有權(quán)層層委托而形成的多級(jí)產(chǎn)權(quán)關(guān)系為國(guó)家與個(gè)人的直接關(guān)系，以及對(duì)土地承包權(quán)的確權(quán)登記制度，國(guó)家所有權(quán)的權(quán)域內(nèi)容將限定于“對(duì)影響社會(huì)公共利益的土地的最終處分權(quán)”上。而且“國(guó)家”概念的性質(zhì)已經(jīng)決定了國(guó)家所有只能限于名義上的所有權(quán)。且我國(guó)土地國(guó)有化“運(yùn)動(dòng)”之初之所以沒(méi)有激發(fā)大規(guī)模爭(zhēng)論，不是國(guó)民的權(quán)利意識(shí)淡漠，而是宣布后的土地國(guó)家所有只是一種名義所有權(quán)，事實(shí)上土地使用權(quán)沒(méi)有被國(guó)有化（張千帆，2012），而是仍由人民享有?？梢哉f(shuō)，土地國(guó)有化在很大程度上改變的只是土地所有權(quán)的稱謂而已，做虛所有權(quán)一定意義上就是提高農(nóng)民對(duì)于土地利用權(quán)的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，即做實(shí)利用權(quán)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的土地發(fā)展利益及發(fā)展權(quán)歸屬

（一）土地發(fā)展權(quán)在土地基本權(quán)利結(jié)構(gòu)中的位置

應(yīng)當(dāng)將土地發(fā)展權(quán)設(shè)置在統(tǒng)一的國(guó)家所有權(quán)之下。土地改革先驅(qū)亨利﹒喬治（Henry George）根據(jù)自然法則提出了著名的平均地權(quán)理論，認(rèn)為凡屬于自然無(wú)償賜予者，應(yīng)歸于社會(huì)公有公享。凡屬后天利用人力生產(chǎn)之財(cái)富，應(yīng)保障其為私有財(cái)產(chǎn)，統(tǒng)歸生產(chǎn)者私有私享。這種利益的歸屬與土地發(fā)展權(quán)的功能是契合的，正如學(xué)者所說(shuō)“土地發(fā)展本身即為環(huán)境破壞之主要原因”（Costonis等，1975 ），基于公共利益而對(duì)土地流轉(zhuǎn)增值利益收回的基本根據(jù)在于：因土地發(fā)展所造成的自然生態(tài)的破壞，開(kāi)放空間的減少、文物古跡的破壞、公共生活秩序的混亂等社會(huì)基本問(wèn)題，需要“社會(huì)主體”來(lái)支付社會(huì)治理成本。西方國(guó)家藉此認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)實(shí)際關(guān)乎的是全體社會(huì)成員的利益，其權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)是全體社會(huì)成員，而非某個(gè)土地所有人，在權(quán)能構(gòu)造也尚不屬于具體某個(gè)土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，因此應(yīng)將其單獨(dú)列為一種土地權(quán)利。土地的資源屬性和社會(huì)屬性將土地發(fā)展利益與土地的社會(huì)發(fā)展功能結(jié)合起來(lái)，這種結(jié)合關(guān)系的實(shí)現(xiàn)必須只能通過(guò)國(guó)家土地所有權(quán)的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)，尤其在中國(guó)語(yǔ)境、如前述論證下的中國(guó)土地國(guó)家獨(dú)占以及土地所有權(quán)的“國(guó)家所有”與“全民所有”的統(tǒng)一性背景下，決定了沒(méi)有必要采取西方二元土地所有制的土地發(fā)展權(quán)獨(dú)立設(shè)置模式，而直接設(shè)置在國(guó)家所有權(quán)權(quán)能之列。土地發(fā)展權(quán)將與土地設(shè)定權(quán)、利用權(quán)、回歸權(quán)、收益權(quán)并行設(shè)置在統(tǒng)一的國(guó)家土地所有權(quán)之下構(gòu)成五大權(quán)能（劉俊，2006），通過(guò)虛化國(guó)家土地所有權(quán)、并行使土地所有權(quán)的設(shè)定權(quán)，構(gòu)建以土地利用權(quán)為核心、用途分類與管制為基礎(chǔ)的土地五大權(quán)能體系，這將成為中國(guó)特色土地權(quán)利的基本構(gòu)架。

土地發(fā)展權(quán)與土地用途管制權(quán)的權(quán)域范疇。國(guó)外的土地發(fā)展權(quán)與土地的用途管制權(quán)往往是土地管理中相互配合的體系，即土地用途管制重在靜態(tài)的使用種類之限制，而土地發(fā)展權(quán)重在動(dòng)態(tài)的使用程度之限制。在一定意義上，土地用途管制的價(jià)值就體現(xiàn)在為實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展本身上，“前者在于許可發(fā)展還是不許可發(fā)展之限制，后者則為發(fā)展之集約度之限制”（吳國(guó)圣，1996）。土地發(fā)展權(quán)的根本法權(quán)意義在于從土地資源屬性角度，站在社會(huì)整體利益保障和公平分配之角度來(lái)解決土地動(dòng)態(tài)利用的強(qiáng)度所造成的權(quán)利歸屬和利益分配問(wèn)題。

土地發(fā)展權(quán)與土地收益權(quán)的利益區(qū)分。土地收益權(quán)體現(xiàn)的是土地的財(cái)產(chǎn)屬性和靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，而土地發(fā)展權(quán)體現(xiàn)的是土地的資源屬性和動(dòng)態(tài)發(fā)展利益。城市土地的收益權(quán)，體現(xiàn)在出讓土地使用金上，而對(duì)于土地因公共利益收回或者土地因變更用途所產(chǎn)生的發(fā)展利益，則體現(xiàn)在國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)上。對(duì)于農(nóng)村土地，國(guó)有化下的農(nóng)地“征收”只體現(xiàn)在對(duì)于農(nóng)民土地利用權(quán)上的征收上，由于土地因利用被農(nóng)民實(shí)際占有，土地的資源利益應(yīng)當(dāng)在因征收引起土地變動(dòng)所生之發(fā)展利益中得到體現(xiàn)，并收歸國(guó)家。

（二）土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利歸屬

對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的歸屬，核心問(wèn)題是如何實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)屬性和資源屬性的價(jià)值體現(xiàn)和利益均衡。筆者以為：土地的發(fā)展利益包括財(cái)產(chǎn)性發(fā)展利益和資源性發(fā)展利益，資源性利益往往需要通過(guò)財(cái)產(chǎn)性利益實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)。我國(guó)土地發(fā)展權(quán)所包含的兩個(gè)方面，體現(xiàn)的必須是基于資源屬性而確立的對(duì)土地利用價(jià)值的干預(yù)權(quán)?！耙蛲恋亓鬓D(zhuǎn)所形成的增值部分”也必須限于土地資源屬性而關(guān)乎社會(huì)整體利益之部分。對(duì)于土地發(fā)展利益的分配，具體而言：

國(guó)家土地發(fā)展權(quán)的利益，至少體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是土地的歷史傳承價(jià)值，土地利益動(dòng)態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提是相互融合的，具有價(jià)值形成的歷史連貫性、累積性和時(shí)間、空間上的不可分割性；二是基于土地的稀缺性，為滿足當(dāng)下所有人的不同需求并維持土地的現(xiàn)有價(jià)值不被減少所要付出的成本，以及實(shí)現(xiàn)代際公平，滿足未來(lái)世代人公平利用所應(yīng)當(dāng)預(yù)支的土地資源保護(hù)成本；三是基于土地資源的不可替代性而在交易選擇中產(chǎn)生的對(duì)選擇成本降低、交易簡(jiǎn)便化而由作為土地使用權(quán)交易一方主體的國(guó)家獲得此部分交易對(duì)價(jià)；四是土地對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)性的容載和調(diào)節(jié)功能，基于對(duì)于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的諸多正外部性價(jià)值反映和負(fù)外部性的對(duì)價(jià)規(guī)制成本，也需要在利用關(guān)系中予以體現(xiàn)。endprint

而農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的利益則體現(xiàn)在：一是基于土地財(cái)產(chǎn)屬性而產(chǎn)生的市場(chǎng)利益。土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值在土地市場(chǎng)運(yùn)行中的增值部分是權(quán)利主體期待利益和信賴?yán)娴膽?yīng)然所得；二是農(nóng)民對(duì)土地本身的投入部分；三是農(nóng)民的身份性喪失所折射出的土地的社會(huì)保障價(jià)值，即其放棄依賴農(nóng)地生活方式而與城市社保進(jìn)行置換過(guò)程中的“弱勢(shì)”狀態(tài)，應(yīng)該得到土地流轉(zhuǎn)價(jià)值的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償體現(xiàn)為新型社會(huì)保障權(quán)益的落實(shí)。需要說(shuō)明的是，土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障價(jià)值與其他類型的社會(huì)保障權(quán)是不沖突的，這種補(bǔ)償權(quán)利正是來(lái)源于農(nóng)民身份本身以及土地權(quán)利社?；抡?zé)任的補(bǔ)救和履行。

上述利益分配可以從如下角度進(jìn)行證成：

從發(fā)展權(quán)的價(jià)值形成看。中國(guó)城鄉(xiāng)土地形成的二元制結(jié)構(gòu)，背后始終貫穿著國(guó)家對(duì)土地的管制權(quán)，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家對(duì)于土地資源承載著的社會(huì)公平價(jià)值與土地財(cái)產(chǎn)承載的效率價(jià)值在實(shí)現(xiàn)方式、路徑上在城鄉(xiāng)間的差別性安排，即國(guó)家在實(shí)質(zhì)控制全國(guó)土地資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地有償使用與土地用途管制制度的結(jié)合，將城市用地的的利用主體、利用性質(zhì)、利用方式、利用權(quán)能鏈接在一起。利用主體對(duì)國(guó)家支付的土地價(jià)款，對(duì)應(yīng)的體現(xiàn)了利用權(quán)利的大小，如果要想改變土地利用方式，在遵循國(guó)家對(duì)土地權(quán)利管制的基礎(chǔ)上，也要變更相應(yīng)的土地對(duì)價(jià)。而農(nóng)村的土地利用在權(quán)利的原始取得上雖然沒(méi)有對(duì)價(jià)，但實(shí)際上是國(guó)家通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村土地的無(wú)償性、福利性分配來(lái)替換了政府對(duì)于農(nóng)村基本公共福利、社會(huì)保障的責(zé)任。這種安排在相當(dāng)時(shí)期最便捷地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基本社會(huì)保障的公共化。在此，農(nóng)村土地的利用是政府和農(nóng)民根據(jù)其各自的權(quán)利實(shí)現(xiàn)需求，在二者之間達(dá)成了一個(gè)隱形的契約，即土地的無(wú)償利用是政府社會(huì)保障責(zé)任替代履行的特殊方式。農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值的確定，確有市場(chǎng)限制造成的利益差價(jià)，但同時(shí)從權(quán)利形成的基本事實(shí)層面，又包含著國(guó)家對(duì)于集體土地權(quán)利管制和社會(huì)保障功能的政治意圖。國(guó)家的這重政治意圖在很大程度上在于維護(hù)和發(fā)展土地的資源價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，因此，土地流轉(zhuǎn)之后的價(jià)值增值部分，至少有相當(dāng)?shù)牟糠质且覒?yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)進(jìn)行管制背后所要實(shí)現(xiàn)的土地社會(huì)屬性和資源屬性的，而不能徑直把土地的流轉(zhuǎn)增值利益完全等同于土地在市場(chǎng)的財(cái)產(chǎn)增值利益。

從發(fā)展權(quán)的本土性看，我國(guó)土地公有制下的土地利用方式與西方私有制下的“土地先利用后限制”的用地路徑存在根本性差異：即國(guó)家土地公有制下釋放到土地市場(chǎng)中的土地利用權(quán)利，是一個(gè)事先“被限制”的權(quán)利，國(guó)家通過(guò)土地設(shè)定權(quán)，按需求設(shè)置不同類型的土地利用權(quán)權(quán)能，通過(guò)土地用途管制和土地有償使用的方式，將土地利用權(quán)限制在既定的范疇之內(nèi)。 “土地權(quán)利人可以將何處的土地在何時(shí)、做何使用，以及未來(lái)潛在的可以轉(zhuǎn)做何種使用都必須服從于政府的土地用途管制規(guī)定，不得逾越法律的界限?！保▌⒖〉?，2012）也正是基于土地利用干預(yù)，土地利益實(shí)現(xiàn)和分配的形態(tài)才顯得那樣迥異。也正是基于國(guó)家對(duì)于土地利用權(quán)權(quán)能的不同設(shè)置，才體現(xiàn)出土地承載著的公共政策性和政治目的性。

從發(fā)展權(quán)的實(shí)踐運(yùn)行看，現(xiàn)行土地征收體系下“土地發(fā)展利益”的實(shí)際享有者，無(wú)疑是各級(jí)政府。在土地剩余價(jià)值實(shí)質(zhì)上被國(guó)家掌控的事實(shí)面前，可以展望：既然“基于公共目的而可將土地收回”是土地所有權(quán)的應(yīng)然內(nèi)涵，那么基于這種土地公共利益的價(jià)值目的性也應(yīng)當(dāng)能夠涵攝“基于資源屬性而對(duì)土地利用權(quán)利進(jìn)行干預(yù)”這一范疇。因此，基于土地資源屬性而對(duì)土地利用強(qiáng)度的管制本身就明確了土地發(fā)展權(quán)的歸屬，發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)交由國(guó)家來(lái)進(jìn)行行使，土地資源性發(fā)展利益應(yīng)當(dāng)歸屬土地所有者。在土地征收中，應(yīng)在保障農(nóng)民土地物權(quán)主體的基礎(chǔ)上，賦予國(guó)家對(duì)于被征收地基于土地資源屬性收取土地發(fā)展稅費(fèi)的權(quán)利。

從發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)效果看，將土地資源性發(fā)展利益收歸國(guó)有，是破解土地流轉(zhuǎn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”的關(guān)鍵。因?yàn)樵诜砰_(kāi)土地管制而讓土地依不同利用方式在市場(chǎng)機(jī)制中進(jìn)行價(jià)值實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，才會(huì)發(fā)現(xiàn)這種價(jià)值的千差萬(wàn)別，這種價(jià)值的差別與土地利用方式相伴相生，這樣極大地?fù)p害了社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)要求。而如果單純地用用途規(guī)制制度對(duì)土地利用方式進(jìn)行干預(yù)，同樣又會(huì)造成土地因利用管制而造成的新的利益不均衡，“同地不同權(quán)”將會(huì)是一種普遍現(xiàn)象，讓人們對(duì)國(guó)家用地管制權(quán)的公平性產(chǎn)生懷疑。而如果在土地發(fā)展權(quán)歸屬國(guó)家所有的前提下，通過(guò)將土地發(fā)展權(quán)利信托給政府管理，就可以在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌全國(guó)的土地發(fā)展利益，并建立制度化的土地資源利益社會(huì)返還機(jī)制，這樣通過(guò)對(duì)土地發(fā)展利益的調(diào)配，來(lái)促進(jìn)土地因利用的市場(chǎng)化和國(guó)家管制化所造成的價(jià)值生成不均的現(xiàn)象，同時(shí)也能夠避免滋生新的土地暴利暴富階層，形成新的社會(huì)不公。

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