謝蕾+++許長(zhǎng)新++盧小同

內(nèi)容摘要：我國(guó)地方政府債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張問(wèn)題日趨嚴(yán)重，本文構(gòu)建了基于晉升激勵(lì)的的地方債務(wù)需求模型，及基于銀行競(jìng)爭(zhēng)的地方債務(wù)供給模型，從需求與供給兩個(gè)角度考察了地方政府債務(wù)。結(jié)論顯示，晉升激勵(lì)導(dǎo)致地方政府舉債需求超過(guò)社會(huì)最優(yōu)水平，而銀行間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致融資平臺(tái)貸款供給超過(guò)社會(huì)最優(yōu)水平，為地方政府債務(wù)問(wèn)題提供了理論分析框架。解決地方政府債務(wù)問(wèn)題需要從改變官員晉升機(jī)制以及緩解銀行間競(jìng)爭(zhēng)入手。

關(guān)鍵詞：地方政府 融資平臺(tái) 銀行競(jìng)爭(zhēng) 過(guò)度舉債

引言

中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等需求有著重要關(guān)系，特別是2008年金融危機(jī)以后，國(guó)家采取積極的財(cái)政政策拉動(dòng)國(guó)內(nèi)投資、促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的急速擴(kuò)張。由于我國(guó)地方政府在原則上被禁止發(fā)行債券，由地方政府通過(guò)財(cái)政撥款或注入資產(chǎn)、承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能并擁有獨(dú)立法人資格的地方政府融資平臺(tái)（后文中簡(jiǎn)稱(chēng)為融資平臺(tái)），在我國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張的過(guò)程中占據(jù)重要角色。據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底的政府債務(wù)中，融資平臺(tái)為舉債主體的債務(wù)占38.9%，并且該數(shù)據(jù)產(chǎn)生在2012年來(lái)對(duì)融資平臺(tái)加強(qiáng)監(jiān)管的背景下，低估了2008年至2010年融資平臺(tái)在地方政府債務(wù)擴(kuò)張中起到的作用。

融資平臺(tái)的投融資行為對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響主要有以下特點(diǎn)：一是融資平臺(tái)的投資行為可以增加資本存量，增加國(guó)民收入；二是融資平臺(tái)主要以政府信用為擔(dān)保，特別是以土地出讓收入向銀行貸款；三是融資平臺(tái)的投資行為除了帶來(lái)資本存量的增長(zhǎng)外，還為實(shí)際掌握融資平臺(tái)行為的地方官員帶來(lái)政績(jī)，因此融資平臺(tái)有擴(kuò)張債務(wù)的意愿；四是銀行對(duì)融資平臺(tái)的大量貸款給金融體系帶來(lái)巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府通過(guò)融資平臺(tái)建立的債務(wù)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及金融體系的健康運(yùn)行有重大影響，在集中審查地方政府債務(wù)的現(xiàn)階段，對(duì)融資平臺(tái)舉債行為及原因進(jìn)行研究具有重要的理論和政策意義。

關(guān)于融資平臺(tái)行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析有限，現(xiàn)有研究主要集中在融資平臺(tái)舉債及其風(fēng)險(xiǎn)影響機(jī)制及機(jī)理方面。其中對(duì)融資平臺(tái)作用給予肯定的觀點(diǎn)如秦德安和田靖宇（2010）認(rèn)為，地方融資平臺(tái)可以有效滿(mǎn)足地方政府的融資需求；封北麟（2010）指出和單個(gè)項(xiàng)目相比，地方融資平臺(tái)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力要大很多，可以有效實(shí)現(xiàn)地方政府公共建設(shè)職能的市場(chǎng)化運(yùn)作，拉動(dòng)社會(huì)投資。對(duì)融資平臺(tái)作用持否定及懷疑觀點(diǎn)的，如凌華、唐弟亮和顧軍（2005）認(rèn)為融資平臺(tái)的投資過(guò)度會(huì)影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

對(duì)融資平臺(tái)的過(guò)度舉債的原因，一方面，方紅生等（2009）通過(guò)實(shí)證得出以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制造成了地方政府的財(cái)政擴(kuò)張傾向的結(jié)論，周黎安（2007）從博弈的角度分析得出地方官員的晉升錦標(biāo)賽帶來(lái)了地方政府過(guò)度投資；另一方面，方軍雄（2007）發(fā)現(xiàn)，銀行對(duì)具有政府背景的融資平臺(tái)的偏愛(ài)使得銀行對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)超過(guò)了有效水平?，F(xiàn)有研究對(duì)于融資平臺(tái)行為的分析主要集中在機(jī)制機(jī)理分析，缺少理論模型進(jìn)行數(shù)理分析。本文結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)，根據(jù)我國(guó)的情況重新建立了融資平臺(tái)舉債對(duì)地方官員的晉升激勵(lì)模型和銀行競(jìng)爭(zhēng)對(duì)融資平臺(tái)放貸的擴(kuò)張傾向模型，分別從需求與供給兩個(gè)方面分析我國(guó)地方政府債務(wù)的過(guò)度擴(kuò)張問(wèn)題。

地方官員晉升激勵(lì)與融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張

假設(shè)經(jīng)濟(jì)中只有一種商品，既是消費(fèi)品又是投資品，經(jīng)濟(jì)中同時(shí)存在私人部門(mén)及公共部門(mén)，私人部門(mén)包括擁有生產(chǎn)技術(shù)的企業(yè)及擁有稟賦的消費(fèi)者，公共部門(mén)僅考慮地方政府。消費(fèi)者將部分稟賦消費(fèi)，剩余稟賦資本投入企業(yè)形成資本k及購(gòu)買(mǎi)由融資平臺(tái)發(fā)行的地方政府債務(wù)；地方政府舉債也形成資本。模型包括兩時(shí)期，融資平臺(tái)在兩期分別舉債m和n，融資平臺(tái)將債務(wù)轉(zhuǎn)化為資本并與私人部門(mén)投資構(gòu)成社會(huì)總資本。企業(yè)運(yùn)用資本與技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)。

假定凹的生產(chǎn)函數(shù)f（·）僅考慮資本要素，并忽略折舊。則第一期與第二期的產(chǎn)量分別是f（k+m）和f（k+m+n），其中f`（·）>0，f``（·）<0。地方債務(wù)還款來(lái)源是稅收，債務(wù)期限為1期，兩期稅率一致，即t1=t2=t，貼現(xiàn)率為1。

融資平臺(tái)不發(fā)行新債（即n=0）時(shí)，社會(huì)最優(yōu)資源配置應(yīng)滿(mǎn)足資本帶來(lái)的邊際收益等于放棄消費(fèi)的邊際損失（模型中假定為1）。即：f`（k+m*）=1，民間資本k和融資平臺(tái)最初舉債m*所形成的總資本達(dá)到資源配置最優(yōu)水平：資本的邊際產(chǎn)出等于邊際成本。

劉偉和李連發(fā)（2013）指出融資平臺(tái)在第二期發(fā)行新債時(shí)，地方政府的舉債會(huì)對(duì)民間資本帶來(lái)擠出效應(yīng)。新的條件下，企業(yè)選擇資本投入k以實(shí)現(xiàn)最大的利潤(rùn)：

（1）

上式的一階條件為：

（1-t）[f`（k*+m-1）]+（1-t）[f`（k*+m+n）]=0 （2）

對(duì)比（2）式和融資平臺(tái)不發(fā)行新債的最優(yōu)資本投資規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)在式（1）意義下的最優(yōu)投資規(guī)模比社會(huì)最優(yōu)規(guī)模要少，即融資平臺(tái)的投資擠出了私人投資。假定融資平臺(tái)第一期舉債m*保持不變，對(duì)生產(chǎn)函數(shù)在k=k處做近似：

其中f`（k+m*）=1，我們發(fā)現(xiàn)k*小于k，且差距與融資平臺(tái)第二期舉債成正比：

（3）

（3）式說(shuō)明，融資平臺(tái)發(fā)行n的新債時(shí)，每期對(duì)民間投資的擠出效應(yīng)都是，兩期合計(jì)恰好等于融資平臺(tái)發(fā)行的新債數(shù)量。融資平臺(tái)發(fā)行新債時(shí)，第一期與第二期的社會(huì)總資本量分別為和。

假定地方政府官員能從社會(huì)總投資中得到正向的凸晉升獎(jiǎng)勵(lì)，則地方政府官員能從融資平臺(tái)舉債中得到收益。假設(shè)晉升獎(jiǎng)勵(lì)為g（·），g（·）是社會(huì)總資本的函數(shù)，且滿(mǎn)足g`（·）>0，g``（·）>0。周黎安（2004）指出地方政府官員激勵(lì)有財(cái)政激勵(lì)與晉升激勵(lì)，其中財(cái)政激勵(lì)可以用稅收減去應(yīng)還債務(wù)后的留存衡量，晉升激勵(lì)可以用晉升獎(jiǎng)勵(lì)衡量。在此條件下，融資平臺(tái)如果發(fā)行新債，則發(fā)行新債帶來(lái)的兩期財(cái)政激勵(lì)與晉升激勵(lì)和一定大于不發(fā)行新債時(shí)的情形：endprint

由于生產(chǎn)函數(shù)的凹性，不存在晉升激勵(lì)時(shí)地方政府為最大化財(cái)政激勵(lì)應(yīng)不發(fā)行新債，因?yàn)榘l(fā)行新債會(huì)擠出私人投資造成兩期總產(chǎn)出下降。在晉升激勵(lì)存在的情況下，融資平臺(tái)發(fā)行新債的條件為：

使上式成立的最小的新債數(shù)量為：

（4）

融資平臺(tái)不發(fā)行新債時(shí)，地方政府官員至少達(dá)到跟第一期相等的總收益；在發(fā)行新債的條件下，必須達(dá)到n≥n的新債規(guī)模，地方政府才有在第二期舉債的激勵(lì)。從（4）式可以看出，晉升激勵(lì)越強(qiáng)，發(fā)行新債所需的規(guī)模就越小，融資平臺(tái)債務(wù)越有可能擴(kuò)張。

銀行競(jìng)爭(zhēng)與融資平臺(tái)債務(wù)擴(kuò)張

銀行貸款是融資平臺(tái)資金的重要來(lái)源，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主體地位的環(huán)境下，銀行對(duì)擁有地方財(cái)政信用作擔(dān)保的融資平臺(tái)有天然偏好。傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)仍然是商業(yè)銀行基本業(yè)務(wù)，也是商業(yè)銀行利潤(rùn)的主要來(lái)源，因此對(duì)單個(gè)銀行而言向融資平臺(tái)貸款可能是最優(yōu)選擇。然而地方政府能夠建設(shè)的具有盈利能力的項(xiàng)目有限，融資平臺(tái)貸款數(shù)量上升導(dǎo)致質(zhì)量下降，單一銀行的最優(yōu)選擇可能造成所有銀行的損失，這是典型的“囚徒困境”。

假設(shè)銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款總規(guī)模為M，貸款的壞賬率為h（·），考慮到地方政府能夠建設(shè)的好項(xiàng)目有限，貸款越多引發(fā)貪污、腐敗等行為的概率越大，假定h（·）是融資平臺(tái)總貸款的凸函數(shù)，即h`（·）>0且即h``（·）>0。假設(shè)正常貸款的收益率為r，壞賬會(huì)損失貸款本金。存在多家銀行時(shí)，每一家銀行都了解h`（·）>0且h``（·）>0，因此一家銀行對(duì)地方政府的貸款規(guī)模上升，其余銀行的對(duì)應(yīng)是減少對(duì)地方政府的貸款，即，i≠j。只有一家銀行時(shí)，銀行選擇對(duì)融資平臺(tái)貸款數(shù)量M最大化利潤(rùn)：

上式的一階條件為：

（5）

銀行選擇滿(mǎn)足（5）式的M使邊際貸款中正常貸款帶來(lái)收益等于壞賬帶來(lái)虧損。考慮有l(wèi)家銀行的情形，各銀行對(duì)融資平臺(tái)的貸款規(guī)模分別為M1，M2，…，Ml，銀行業(yè)對(duì)融資平臺(tái)的總貸款M=M1+M2+…+Ml，銀行分別選擇最優(yōu)貸款規(guī)模達(dá)到利潤(rùn)最大化，Mi，1≤i≤l應(yīng)滿(mǎn)足以下一階條件：

（6）

其中M*=M*1+M*2+…+M*l，則M*，M*1，M*2，…，M*l滿(mǎn)足：

（7）

由于h（·）是凸的且，i≠j，一定有M*>M。只有一家銀行時(shí)，銀行向融資平臺(tái)貸款所帶來(lái)的壞賬完全由自己承擔(dān)，因此從貸款的邊際成本等于邊際收益的角度看是最優(yōu)的。有多家銀行時(shí)，任何一家銀行向融資平臺(tái)貸款帶來(lái)壞賬率的增加不僅會(huì)給自己帶來(lái)成本，也會(huì)給其他銀行帶來(lái)成本，新增貸款的社會(huì)邊際成本高于銀行自身邊際成本。由于任何銀行向融資平臺(tái)貸款是新增貸款的邊際收益等于邊際成本，所有銀行對(duì)融資平臺(tái)的貸款總規(guī)模M*超過(guò)最優(yōu)規(guī)模M。

結(jié)論與建議

本文從債務(wù)需求及債務(wù)供給角度對(duì)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)建立的債務(wù)進(jìn)行了研究。從債務(wù)需求角度看，融資平臺(tái)舉債說(shuō)明地方政府有較強(qiáng)舉債需求。擴(kuò)大投資為地方政府官員所帶來(lái)的晉升激勵(lì)，可以解釋為何融資平臺(tái)發(fā)行新債會(huì)擠出私人投資降低產(chǎn)出減少財(cái)政激勵(lì)的情況下仍然有擴(kuò)張債務(wù)。融資平臺(tái)擴(kuò)張債務(wù)導(dǎo)致投資偏離社會(huì)最優(yōu)水平和效率損失，晉升激勵(lì)越大則地方政府官員越傾向于通過(guò)融資平臺(tái)過(guò)度舉債。

從債務(wù)供給角度看，追求對(duì)融資平臺(tái)貸款利潤(rùn)最大化的銀行發(fā)放貸款的依據(jù)是貸款的邊際收益等于邊際成本，當(dāng)存在多家銀行時(shí)，銀行的貸款除了會(huì)對(duì)自身帶來(lái)邊際成本，還會(huì)給其他所有銀行帶來(lái)成本，單獨(dú)銀行貸款的自身邊際成本小于社會(huì)邊際成本，銀行競(jìng)爭(zhēng)造成了對(duì)融資平臺(tái)貸款的過(guò)度供給。

地方政府通過(guò)融資平臺(tái)累積了大量地方債務(wù)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出金融危機(jī)作出巨大貢獻(xiàn)。然而由于官員晉升激勵(lì)和銀行競(jìng)爭(zhēng)，地方政府債務(wù)過(guò)度擴(kuò)張，給經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展帶來(lái)巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，控制地方政府債務(wù)規(guī)模關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。要控制地方政府債務(wù)，可以從需求與供給兩個(gè)角度入手：

第一，從長(zhǎng)期看，減少地方政府債務(wù)需求的重要切入點(diǎn)就是改變官員晉升考核機(jī)制，放棄GDP作為考核績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)，減小晉升激勵(lì)，可以有效緩解地方政府債務(wù)的需求；從短期看，可以限制地方政府舉債進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的類(lèi)別，只允許地方政府進(jìn)入私人企業(yè)不愿進(jìn)入的領(lǐng)域，不僅可以限制地方政府舉債，還可以減少對(duì)私人投資的擠出效應(yīng)。

第二，在長(zhǎng)期中，降低銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款傾向的一個(gè)可行方法是鼓勵(lì)銀行組成銀團(tuán)向融資平臺(tái)貸款：銀行向融資平臺(tái)提供貸款一般數(shù)額較大，組成銀團(tuán)能夠降低每家銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是，組成銀團(tuán)向地方政府提供貸款能夠?qū)⒚考毅y行向地方政府提供貸款時(shí)產(chǎn)生的外部效應(yīng)內(nèi)部化，從而貸款總額與社會(huì)最優(yōu)總額一致，解決銀行競(jìng)爭(zhēng)造成的向融資平臺(tái)過(guò)度貸款問(wèn)題；在短期中，可以采用現(xiàn)階段所使用的利用行政命令阻止銀行向融資平臺(tái)放貸的方法，該方法在短時(shí)間內(nèi)可以有效遏制地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，但是該方法在防止地方政府債務(wù)擴(kuò)張的同時(shí)，也放棄了利用融資平臺(tái)進(jìn)行有效建設(shè)和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的機(jī)會(huì)。

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