杜文艷

【摘要】青海省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)由初步探索起步推進到科學(xué)發(fā)展階段，隨著循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)在國家戰(zhàn)略中的地位得到鞏固和提升，擴大循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展領(lǐng)域，將青海省建設(shè)成全國循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)成為地方共識。文章從當前先行區(qū)建設(shè)法制環(huán)境的現(xiàn)狀入手，重點分析了法制建設(shè)存在的困境，提出了相關(guān)解決思路，以期對循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)建設(shè)有所助益。

【關(guān)鍵詞】循環(huán)經(jīng)濟 先行區(qū) 法制環(huán)境 困境

【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A

青海省第十二次黨代會提出了把青海省建設(shè)成為國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)的重大戰(zhàn)略部署，這對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進跨越發(fā)展與科學(xué)發(fā)展的有機統(tǒng)一具有重大而深遠的意義。先行區(qū)建設(shè)涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)及社會各層面、各環(huán)節(jié)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的統(tǒng)籌規(guī)劃，是資本、技術(shù)、人才、品牌等發(fā)展要素的聚集過程，是提升地方產(chǎn)業(yè)水平、調(diào)整地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變地區(qū)發(fā)展方式的過程，更是實現(xiàn)地方區(qū)域特色發(fā)展，增強區(qū)域競爭優(yōu)勢的良好機遇。為了使循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)得以順利建設(shè)，完善的法律制度是重要的保障。

當前循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)建設(shè)的法制環(huán)境

目前循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)建設(shè)的法制環(huán)境主要表現(xiàn)為國家和地方兩級。國家立法方面，我國與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的法律主要有《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等，行政法規(guī)有《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市綠化條例》等，主要的部門規(guī)章有《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《關(guān)于加強在用機動車環(huán)保定期檢測工作的通知》、《關(guān)于安裝汽車污染控制產(chǎn)品有關(guān)問題的通知》等，以及《環(huán)境保護行政處罰辦法》、《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》、《環(huán)境監(jiān)理工作制度》等有關(guān)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法等方面的規(guī)定。青海省制定了《青海省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實施意見》、《青海省循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)循環(huán)經(jīng)濟項目認定管理辦法》、《青海省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金管理辦法》、《柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》、《關(guān)于加快推進西寧工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》等。

雖然近年來與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量不斷增多，對工業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進相關(guān)領(lǐng)域跨越式發(fā)展與科學(xué)發(fā)展起到了一定的促進和保障作用。但是，在法制建設(shè)層面仍然存在著一定的困難。

循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法制建設(shè)的困境分析

第一，國家立法層面上相關(guān)規(guī)定過于原則，操作性不強，無法可依或有法難依的局面依然存在。如前所述，與循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)的法律規(guī)范中，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》雖然強調(diào)了在生產(chǎn)、流通和消費等過程中實現(xiàn)循環(huán)發(fā)展，但立法重點還是在于倡導(dǎo)人們的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，缺乏對具體行為的相關(guān)規(guī)范指引?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》從理論上講，雖然涉及到了不同的生產(chǎn)領(lǐng)域，但實際上只是著重對工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)的推行和實施作了具體規(guī)定，對其他領(lǐng)域?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)只提了原則性要求?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，涉及的內(nèi)容主要是關(guān)于污染物的控制和治理，仍然處于被動的末端治理的境地，而不是主動的預(yù)防，更難涉及進一步的循環(huán)利用。此外，在環(huán)境保護的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，如《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》等規(guī)范的具體條文中缺乏相應(yīng)的促進循環(huán)發(fā)展的內(nèi)容，不利于循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展①，導(dǎo)致在具體實現(xiàn)循環(huán)型社會的發(fā)展目標過程中無法可依或有法難依的困境。

第二，現(xiàn)行的與循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)的法律法規(guī)缺乏相應(yīng)的配套措施，沒有形成完整統(tǒng)一的體系，不利于循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。②現(xiàn)行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了固體廢物的減量化、資源化和無害化原則，但對固體廢物的回收、利用的具體辦法以及固體廢物綜合利用方面缺乏具體的法律規(guī)定。對于廢棄物的回收處理具有直接指導(dǎo)規(guī)范意義的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》中，也因缺乏具體的罰則而無法落實?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》雖然規(guī)定了企業(yè)間和區(qū)域內(nèi)的廢物綜合利用問題，但這些規(guī)定基本上是圍繞企業(yè)的清潔生產(chǎn)展開的，其所附帶的循環(huán)經(jīng)濟的效果只是輔助性和不系統(tǒng)的。對于生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部如何實現(xiàn)循環(huán)利用以及跨行業(yè)的企業(yè)之間廢棄物的能量循環(huán)與梯級利用等問題，法律條文中還沒有明確化、系統(tǒng)化。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》要求在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行減量化、再利用、資源化，并原則性地提出了循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度、循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系、循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計制度等基本管理制度的要求，但是到目前為止，相應(yīng)的規(guī)劃保障措施、評價指標體系、統(tǒng)計制度、減少資源消耗和廢棄物的回收再資源化的監(jiān)管制度等方面，具體措施還未落到實處，還沒能形成體系化的解決機制，導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略不能順利實施。

第三，地方立法的空間有限，制定突破性的規(guī)范有一定的難度。全國循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)目標的提出，意味著要有相應(yīng)的制度建設(shè)作為保障，而在國家層面還未形成循環(huán)經(jīng)濟的法規(guī)體系以及沒有現(xiàn)成的法制經(jīng)驗可資借鑒的情況下，地方立法的可作為性不是很大。循環(huán)型社會的發(fā)展會直接影響社會的管理者、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者等各方面的利益，其中作為中心環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營者的循環(huán)生產(chǎn)、經(jīng)營活動，在國家立法沒有具體的義務(wù)承擔和責任追究機制的前提下，如果某一地方規(guī)范性文件要求生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)嚴格實現(xiàn)諸如生產(chǎn)者的延伸責任，要求其即使在其生產(chǎn)或銷售的產(chǎn)品被人使用、被人廢棄以后，仍負有一定的對其產(chǎn)品進行適當?shù)幕厥?、處置、利用的責任，這對于一個地方立法者來說既不現(xiàn)實，也勢必會造成相關(guān)企業(yè)放棄在這一地區(qū)發(fā)展的機會，進而影響這一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

第四，已有的地方立法強調(diào)工業(yè)領(lǐng)域的資源綜合利用規(guī)范較多，而針對農(nóng)牧業(yè)、服務(wù)業(yè)以及城市循環(huán)發(fā)展、綠色消費等領(lǐng)域循環(huán)發(fā)展的保障措施缺乏。有關(guān)資源利用方面的地方立法主要有：《青海省礦產(chǎn)資源管理條例》、《青海省鹽湖資源開發(fā)與保護條例》、《關(guān)于推進清潔生產(chǎn)意見的通知》、《關(guān)于開展資源節(jié)約活動意見的通知》、《青海省資源綜合利用實施辦法》和《青海省資源綜合利用認定管理辦法》等。③ “十一五”以來，按照《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《節(jié)約能源法》等有關(guān)法律法規(guī)，我省又相應(yīng)地制定了《青海省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實施意見》、《柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》、《關(guān)于加快推進西寧工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》等一系列規(guī)范性文件，保障循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。這些制度設(shè)計主要是針對柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)和西寧市幾個工業(yè)園區(qū)，側(cè)重點在于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的資源循環(huán)利用，對現(xiàn)有的工業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展起到了積極的規(guī)范和保障作用，使得青海省在礦產(chǎn)資源綜合利用方面走在了全國前列，柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)也被國務(wù)院授予全國循環(huán)經(jīng)濟工作先進單位。但是這些制度對于循環(huán)型農(nóng)業(yè)、循環(huán)型服務(wù)業(yè)以及全社會層面的循環(huán)發(fā)展方面的適用性不強，無法滿足建立農(nóng)牧業(yè)廢棄物資源化利用的保障措施、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的相應(yīng)辦法、推進綠色服務(wù)業(yè)發(fā)展的辦法、居民綠色消費以及推行城市綠色建筑的實施辦法等方面的要求。

第五，針對相應(yīng)管理機關(guān)在促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方面的責任追究機制不健全，進而對循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)政策措施的落實產(chǎn)生消極的影響。循環(huán)經(jīng)濟模式對主體行為方式的規(guī)制要求包括有效約束各類主體的行為符合環(huán)境倫理規(guī)范，促進人與自然的和諧與協(xié)調(diào)，包括對各級政府及其相關(guān)部門的公共管理行為的規(guī)范和約束，④這對法律法規(guī)的順利實施具有非常重要的意義。因為從數(shù)量上看，占總數(shù)80%以上的法律法規(guī)是由國家行政機關(guān)直接貫徹執(zhí)行的。⑤從已有的循環(huán)經(jīng)濟的立法看，相當多的規(guī)范是需要行政機關(guān)的具體落實措施，但實際效果卻不盡如人意?？陀^上說，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及到社會各層面、各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域，管理和執(zhí)法難度與過去相比大大增加。但不可忽視的問題是，現(xiàn)有的執(zhí)法體制中，行政執(zhí)法主體的執(zhí)法效能的目標考核制度、行政管理不良后果的責任追究的尺度和方式等制度不健全，對于還沒有形成體系的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，管理部門難免會出現(xiàn)消極的不作為的情形，影響相應(yīng)法規(guī)的落實。

循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法制建設(shè)的思路探討

國家確立并推進循環(huán)式發(fā)展的戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)了經(jīng)濟與人口、資源、環(huán)境相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展要求，是一條經(jīng)濟加快發(fā)展、資源永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的發(fā)展道路。青海省在全國具有重要的生態(tài)地位，經(jīng)濟建設(shè)必須尊重客觀規(guī)律，符合生態(tài)環(huán)境承載能力，符合生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展目標。建設(shè)國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)，涉及到工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、服務(wù)業(yè)、全社會層面的循環(huán)發(fā)展先行以及相應(yīng)技術(shù)指標的先行等，同時也將意味著，在循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法規(guī)制度建設(shè)上也必須走在前列，實現(xiàn)法律法規(guī)的先行先試。循環(huán)發(fā)展作為對傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的突破和創(chuàng)新，具有旺盛的發(fā)展生命力，但同時又具有建設(shè)周期長、前期投資需求大、制度設(shè)計難度大、涉及面廣等特點。青海省樹立發(fā)展全國循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)的戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)了地方政府迎難而上的巨大勇氣和決心。當然，要將建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)的宏偉戰(zhàn)略變?yōu)槿鐣墓餐袆雍途唧w現(xiàn)實，僅憑高喊嘹亮的口號是無法完成的。在循環(huán)經(jīng)濟法制體系還不完善的大環(huán)境下，地方立法要有所作為具有很大的挑戰(zhàn)性。這需要地方的決策者、管理者要有敢為人先的勇氣和魄力，立法者要有大膽創(chuàng)新的觀念和相應(yīng)的作為。但是無論是具體的行為還是法規(guī)制度的建設(shè)，都不能貪大圖快，做成表面文章。管理者要有敢為鋪路石的精神，樹立循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)建設(shè)的長期性、漸進性。政策法規(guī)的出臺應(yīng)當秉持謹慎耐心，由點到面逐步展開的原則。

建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)是一項系統(tǒng)工程，需要運用政治、經(jīng)濟、法律等各種手段，而現(xiàn)代法治的規(guī)范性、民主性、長期穩(wěn)定性和權(quán)威性等特點，使得法律作為現(xiàn)代社會最重要、最穩(wěn)定的平衡工具和社會調(diào)整手段，在社會運行和發(fā)展過程中發(fā)揮著優(yōu)于其他社會規(guī)范的作用。因此，加強法規(guī)制度建設(shè)，形成良好的法治秩序，是建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)必須具備的基本條件和根本保障。循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法制建設(shè)的基本思路是：

第一，從總體上制定青海省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的地方基本法規(guī)，即根據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的相關(guān)精神，立足青海省的發(fā)展實際和區(qū)位優(yōu)勢，在總結(jié)柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)相應(yīng)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，制定《青海省實施〈循環(huán)經(jīng)濟促進法〉辦法》。主要內(nèi)容涉及：堅持把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主攻方向，明確各職能部門在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的責任；對工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會層面的減量化、再利用和資源化，提出相應(yīng)的指標體系；一定時期內(nèi)切實可行的激勵措施；管理者、生產(chǎn)經(jīng)營者以及消費者在推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的義務(wù)及其相應(yīng)的責任等。

第二，適時對資源利用和節(jié)能減排等方面的法規(guī)體系進行改造和完善。整合現(xiàn)有資源利用和污染防治的法規(guī)規(guī)章，在已有的關(guān)于節(jié)約能源和資源能源的綜合利用等規(guī)范內(nèi)容基礎(chǔ)上，結(jié)合循環(huán)發(fā)展的具體推進情況，適時有序地構(gòu)建《青海省資源綜合利用條例》、《青海省再生資源回收利用條例》、《青海省服務(wù)業(yè)循環(huán)發(fā)展條例》等資源循環(huán)利用的法規(guī)和諸如廢舊家用電器回收利用具體辦法、商品包裝管理辦法、綠色建筑標準、農(nóng)作物秸稈綜合利用措施等規(guī)章，以及《青海省循環(huán)經(jīng)濟評價指標統(tǒng)計辦法》，完善循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計評價制度，嚴格市場準入，在土地、環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、技術(shù)、規(guī)模、安全等方面設(shè)置符合循環(huán)經(jīng)濟的準入標準，探索實施差別化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入政策，加快各領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的步伐。同時，根據(jù)國家低碳發(fā)展的思路和節(jié)能減排的指標，有計劃地逐步制定建筑節(jié)能、綠色低碳交通、綠色消費等方面的辦法，提高相應(yīng)污染物排放控制標準，加大污染預(yù)防力度，實現(xiàn)節(jié)能減排的目標。

第三，制定切實具有可操作性的責任追究機制。法律的生命不在于是否有相應(yīng)的行為指引規(guī)范，而是在于這些規(guī)范在實際中是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用。循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法規(guī)制度設(shè)計層面要有相應(yīng)的責任追究機制，對污染嚴重、濫采濫挖、浪費資源、亂棄廢物的單位和個人，除按照法律法規(guī)應(yīng)該承擔治理、恢復(fù)等措施外，還應(yīng)當制定相應(yīng)的懲罰性價格措施。針對制定具體實施辦法或標準的管理部門的不作為行為，可依行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定處罰，以保障法律法規(guī)的實施，維護法制尊嚴。

第四，健全嚴格公正的執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法水平。保障循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)建設(shè)的有序進行和健康發(fā)展，除了完善的法規(guī)制度設(shè)計外，還必須有健全的法律實施機制，而其中最直接的體現(xiàn)在于執(zhí)法隊伍的建設(shè)和執(zhí)法水平的提高。因此，要建立健全執(zhí)法程序的科學(xué)化，提高執(zhí)法效能，保障執(zhí)法過程正確合法，規(guī)范有序。加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的基本素質(zhì)。建立執(zhí)法人員和執(zhí)法崗位的權(quán)責體系，防止濫用職權(quán)。建立具體的優(yōu)秀執(zhí)法業(yè)績的獎勵標準及方式，違法執(zhí)法不良后果的責任追究制度及方式等，約束執(zhí)法人員嚴格自律，防止以言代法、以權(quán)亂法。

第五，建立相應(yīng)的公眾參與機制，培養(yǎng)和激發(fā)公眾參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的積極性和主動性。隨著權(quán)利意識、環(huán)境意識逐步增強，公眾參與社會發(fā)展的訴求也在不斷加強，參與能力和參與范圍也在不斷擴張。鼓勵、支持和保障公眾參與到社會發(fā)展的整個過程中，也是以人為本、維護社會公平和追求社會民主的人類永恒精神的體現(xiàn)。作為地區(qū)發(fā)展的見證者、體驗者和受益者，循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)的建設(shè)更需要吸納每一個社會公眾參與其中。因此，通過教育和大眾傳媒的輿論宣傳，廣泛深入持久地開展綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、生態(tài)村鎮(zhèn)等創(chuàng)建活動，使循環(huán)經(jīng)濟的理念深入人心，家喻戶曉，人人皆知，進而形成一個全社會自覺遵守循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展法律法規(guī)的良好環(huán)境。

建設(shè)國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次深入實施資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，對于推進資源、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)深度融合，推進企業(yè)、園區(qū)、區(qū)域全面發(fā)展，推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步提升，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式具有重要意義。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)建設(shè)更是一個系統(tǒng)工程，需要各項制度的相互配合和綜合作用的發(fā)揮，需要更為細化的標準措施的制定落實，需要全社會成員的齊心協(xié)力、共同參與。這必將是一個長期的、循序漸進的發(fā)展過程。

（作者為青海師范大學(xué)政法學(xué)院教授）

【注釋】

①王瑛：“中國循環(huán)經(jīng)濟立法研究綜述”，《經(jīng)濟管理》2008年第1期。

②孫佑海：“循環(huán)經(jīng)濟立法及對我國經(jīng)濟社會的影響研究”，《甘肅社會科學(xué)》，2008年第1期。

③羅朝陽：《青海省發(fā)展工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟研究》，西寧：青海人民出版社，2006年，第101頁。

④陳宗興等：《循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略思考》，沈陽：遼寧科技出版社，2007年，第212頁。

⑤高帆主編：《行政執(zhí)法手冊》，北京：中國法制出版社，1990年，第6頁。

責編/王坤娜