王仕龍

一、財政涉農(nóng)項目和資金的內(nèi)涵

（一）財政涉農(nóng)項目和資金的含義

財政涉農(nóng)又稱農(nóng)業(yè)財政投入和支出，是政府為克服市場缺陷，通過財政手段支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種經(jīng)濟行為的總和。包括：農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)挖潛改造資金、農(nóng)業(yè)科技三項費用、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金、農(nóng)業(yè)事業(yè)費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出。本文的財政涉農(nóng)項目主要有工程類和非工程類兩大項。工程類涉農(nóng)項目，主要是指全部或部分使用財政資金的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目；非工程類涉農(nóng)項目，主要是指農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村社會保障事業(yè)等。

（二）財政涉農(nóng)政策的種類和主要管理部門

財政涉農(nóng)政策主要有支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)政策和資金以及支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的政策和資金兩大類；涉農(nóng)項目和資金的管理部門主要有林業(yè)局、水利局、交通局、財政局、扶貧辦等，涵蓋了大部分政府管理部門。

二、X鎮(zhèn)涉農(nóng)項目和資金管理中存在的主要問題及原因分析

（一）項目申報缺少科學(xué)管理

1.項目申報隨意性大，缺少科學(xué)的程序?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)項目的申報，缺少科學(xué)的程序。X鎮(zhèn)各行政村在項目申報時也遵循“好中選優(yōu)、優(yōu)中選強”的原則，也通過“兩委會”充分醞釀和討論，但這些程序大多流于形式。當基層黨員、群眾對促進本村未來發(fā)展的關(guān)鍵項目有不同的意見時，僅憑幾個村領(lǐng)導(dǎo)就決定了擬立的建設(shè)項目，使村民失去了主體地位。

2.涉農(nóng)資源“散”，缺少統(tǒng)一管理。財政涉農(nóng)項目之所以名目繁多的原因是各個部門分別掌握各自的涉農(nóng)資源，這些項目和資金最根本的表現(xiàn)形式就是“散”，部門散、資金散、項目散、去處更是散！這就難以進行規(guī)范化、精細化、科學(xué)化的管理，也不可能把有限的財政涉農(nóng)資源用在刀刃上，用在最優(yōu)的項目上。同樣因為“散”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能分別各個相關(guān)機構(gòu)申請涉農(nóng)項目和資金，缺少統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)。

3.涉農(nóng)資金缺口沒有保障機制。由于涉農(nóng)項目配套資金短缺，村領(lǐng)導(dǎo)只能靠個人關(guān)系，向上級機關(guān)爭取或向鄉(xiāng)村在外創(chuàng)業(yè)成功的“能人們”“討米下鍋”，但這些資助只是杯水車薪，不能滿足涉農(nóng)項目工程建設(shè)的資金需求。如X鎮(zhèn)T村2012年、2013年的村級建設(shè)項目中，雖然從外面爭取的資金達100多萬元，但也僅夠總需求的20%左右，這種“討米下鍋”的做法不可能成為新農(nóng)村建設(shè)的長效機制。

（二）涉農(nóng)項目的審批缺少科學(xué)的制度

1.涉農(nóng)項目立項缺少科學(xué)論證。有些村為更多地享受到“優(yōu)惠”政策，通過種種不當手段去爭取，這必然干擾涉農(nóng)管理部門正常的工作程序。如X鎮(zhèn)A村、B村、C村，經(jīng)常有各種項目得以立項；而F村、H村、M村等，兩三年也沒有一個項目。這就使基層干部群眾怨聲載道，導(dǎo)致出現(xiàn)“黨的政策雖好，我們享受不到”、“端起飯碗吃肉，放下筷子罵娘”的怪象，參見下表案例分析。

從2011年至2014年3月各村合計涉農(nóng)項目獎勵、補助資金看，A村達1161.8388萬元；B村在缺少2011年補助資金數(shù)據(jù)的情況下，其三年合計也達908.0785萬元；C村合計達869.4305萬元，而M村和H村卻只有67.293萬元和21.612萬元。

2.人情關(guān)系影響涉農(nóng)項目和資金的審批。基層村鎮(zhèn)，人情關(guān)系錯綜復(fù)雜，大家都礙于面子。曾在該鎮(zhèn)某區(qū)域任職的一位領(lǐng)導(dǎo)，擔任鎮(zhèn)部門領(lǐng)導(dǎo)后，在資金、項目等的安排上，會更多地向這個村“傾斜”。并且，這種項目和資金的安排多“錦上添花”，少“雪中送炭”，多“面子工程”，少“里子建設(shè)”。從該鎮(zhèn)A村、B村、C村2011—2013年度村級集體經(jīng)濟收入看，已經(jīng)很富裕了，但“錦上添花”的“面子工程”卻還常有其“份”，各種涉農(nóng)項目和資金源源不斷地流向這些村。因為這些貧困村的主要領(lǐng)導(dǎo)與上級機關(guān)溝通、協(xié)調(diào)不足，地理位置相對偏遠、信息比較閉塞，“跑鎮(zhèn)”不夠，有的村甚至還“不認識”有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。所以，分配不到各種涉農(nóng)資源。這從表1中，A、B、C、M、H村所得到的項目類獎勵和資助資金的多寡已經(jīng)可見一斑。

從排名情況看，A村和C村的各種收入一直名列前茅，而H村和F村等幾個行政村的各種收入，在該鎮(zhèn)所有行政村中，一直排名靠后，但卻一直沒有得到相關(guān)涉農(nóng)資源的分配，參見如下案例分析。

案例分析：人情關(guān)系影響涉農(nóng)項目和資金的審批

從上述表1-5中可知，H村和F村的各種項目類獎勵補助資金遠少于A、B、C這三個富裕的村。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)：其主要原因是他們不愿意“跑政進金”，不愿意找領(lǐng)導(dǎo)爭取項目和政策支持，同時該村所處的地理位置也相對偏遠。用該鎮(zhèn)一位部門領(lǐng)導(dǎo)的話說：“我都不認識這些村的書記、村主任，那么，我們的涉農(nóng)項目放到他們村里去，我能放心嗎？”。這足以說明，在基層村鎮(zhèn)，要得到涉農(nóng)資源沒有人情和關(guān)系，不跑機關(guān)、不找領(lǐng)導(dǎo)，得到的資源就少，甚至沒有。

3.領(lǐng)導(dǎo)結(jié)對的村，涉農(nóng)資源來源廣。與貧困村聯(lián)系結(jié)對是各級領(lǐng)導(dǎo)一項重要的幫扶工作，如C村在地理位置上雖然遠離中心城區(qū)，但因為是市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村，近幾年得到的名目繁多的各種外來資金和涉農(nóng)項目絡(luò)繹不絕，使C村的財政扶助性收入從2011年的49.75余萬元、排名第13位，突然躍居到2012年的415.06余萬元、排名第一，2013年雖然退居到第三位，但其絕對值從415.06萬元增加到了431.62萬元，年增長率為3.99%。雖然三年來C村的外來資金占其總收入的比例平均高達95.82%以上，但如果不能有效地利用這些外來資源，增強村集體經(jīng)濟“造血”功能，那么該村的發(fā)展仍將是不可持續(xù)的，參見表4、表5。

三、促進涉農(nóng)項目和資金科學(xué)管理的政策和途徑選擇

（一）成立財政涉農(nóng)項目和資金綜合管理部門

1.設(shè)立涉農(nóng)項目和資金綜合領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。根據(jù)《寧波市政府投資項目管理辦法》的規(guī)定，市（縣、區(qū)）發(fā)展和改革委員會是政府投資項目的綜合管理部門，項目由發(fā)改委負責，資金由財政部門負責。建議寧波市成立涉農(nóng)項目和資金監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組，與“三農(nóng)”工作相關(guān)的涉農(nóng)部門的行政正職作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員；設(shè)立涉農(nóng)項目和資金科學(xué)管理聯(lián)席會議制度，對涉農(nóng)項目的申報、審核、審批等工作相互通報；涉農(nóng)資金實行“一支筆”審批；對涉農(nóng)項目實行專家審核、科學(xué)評審、部門協(xié)調(diào)、黨委討論決定的管理機制。

2.實行信息公開，克服“錢”出多門。財政涉農(nóng)項目和資金，從申報、評審、審批、招投標、實施、驗收等各個環(huán)節(jié)，都必須全程公示，包括在各級政府網(wǎng)站、報刊媒體和項目所在鄉(xiāng)村公告，并在各級財政預(yù)決算報告中公開資金去向、用途和詳細清單。按照“科學(xué)規(guī)劃、集中投入”的原則，統(tǒng)籌安排財政涉農(nóng)資源，建立財政涉農(nóng)項目和資金信息橫向互通平臺，做到信息互通、運作規(guī)范、資金整合，杜絕因職能交叉重疊造成的漏洞，克服“錢”出多門，提高資金使用效率。

（二）加強涉農(nóng)項目的程序化管理

1.規(guī)范項目立項的科學(xué)程序。加強涉農(nóng)項目的科學(xué)管理，規(guī)范項目和資金的申報程序。首先，由村“兩委會”醞釀、討論，提出擬立的涉農(nóng)建設(shè)項目，報鎮(zhèn)黨委和相關(guān)部門審核、備案。其次，由市（縣、區(qū)）涉農(nóng)工作聯(lián)席會議辦公室會同相關(guān)涉農(nóng)部門共同審核，并組織有關(guān)專家實地調(diào)研、科學(xué)論證、充分醞釀、無記名投票表決，決定是否給予立項。再次，對初步確定的擬立項目，報市黨政機關(guān)和人大常委會，由書記或市長辦公會議討論決定立項的項目及資金安排，并由分管的市（縣）級領(lǐng)導(dǎo)一支筆審批。

2.加強科學(xué)論證，實行科學(xué)管理。按政府投資項目的績效理論，要加強對擬立項目的可行性、技術(shù)方案、項目的社會效益和經(jīng)濟效益、項目立項的重要性以及項目建成后的維護保養(yǎng)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科學(xué)管理能力等方面的科學(xué)論證，以決定是否給予立項。加強項目施工的科學(xué)管理，要聘請思想硬、懂技術(shù)、會管理的專業(yè)人員進入項目領(lǐng)導(dǎo)班子；建立科學(xué)的評估、測算指標體系，做好項目的評估、測算。要提高生產(chǎn)率，建立健全有效的激勵、約束、調(diào)控機制；要抓好工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理，落實好項目的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和考核工作。

3.加強跟蹤驗收，做好后續(xù)管理。建議由市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門和紀檢機關(guān)，對全市（縣）在建項目進行經(jīng)常性的跟蹤檢查，對非工程類的如社會保障、文化教育等工作，也進行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，并形成長效工作機制。對驗收合格的工程項目，頒發(fā)相關(guān)的資質(zhì)證書；對檢查不合格的項目，要責成有關(guān)負責人落實好補救措施或重新建設(shè)；情節(jié)嚴重的，要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責任人的法律責任和經(jīng)濟責任。

（三）統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，主導(dǎo)資源分配

1.集中資源，競爭擇優(yōu)。以X鎮(zhèn)為例，各市（縣、區(qū)）財政涉農(nóng)項目和資金的使用與分配過程中，要強化績效理念，引入競爭機制，實行競爭性分配；要實行“多中選好、好中選優(yōu)”的原則，項目申報、評估審查到使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)、辦法和標準要公開、統(tǒng)一，要公正、透明，廣泛接受社會監(jiān)督。杜絕“暗箱”操作和人情關(guān)系，杜絕“能人村”、“關(guān)系村”、“強人村”跑“政”進“金”。

2.突出重點，統(tǒng)籌規(guī)劃。財政涉農(nóng)資源的使用與分配，要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，切實做好本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮區(qū)域資源和區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。對高山村、空心村、無力村、落后村要通過退宅還田、退宅還耕、退宅還林，實現(xiàn)土地資源集約化利用；要加強中心村、文明村、生態(tài)村、重點村、專業(yè)村建設(shè)，加大項目和資金的支持力度，以進一步促進這些村的建設(shè)水平，起到示范、榜樣和引領(lǐng)作用。

3.加強調(diào)研，掌握主動。在鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由鎮(zhèn)發(fā)改辦具體負責，加強調(diào)研，切實把握涉農(nóng)項目和資金分配的主導(dǎo)權(quán)，克服“能人”項目、“關(guān)系”資金等現(xiàn)象。通過運用好財政涉農(nóng)項目和資金的使用與分配工作，達到統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)延伸、重點突破，從而促進X鎮(zhèn)經(jīng)濟、社會和文化的穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展。

幾點說明：

（1）數(shù)據(jù)來源：X鎮(zhèn)人民政府一般預(yù)算及基金專用賬；2009年—2014年X鎮(zhèn)人民政府工作報告；2011-2013年各村收入統(tǒng)計表。

（2）2011-2013年X鎮(zhèn)涉農(nóng)財政和新農(nóng)辦給予各村收入數(shù)據(jù)按年份排序情況表，只選取了其中排名最前和最后的五個行政村；

（3）（4+5）/總收入（%），指該村外來資金收入與村集體經(jīng)濟總收入的比例；

（4）因財政統(tǒng)計年度的局限，部分為不完全統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

課題項目：2013年度寧波市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題，項目編號：G13-2-6。

（作者單位：寧波市社會科學(xué)院（寧波市社會科學(xué)界聯(lián)合會））

責任編輯：代建明