張樂天

【摘 要】治理作為一種對共同事務的管理和對各種利益的調和，內在地寓含著一種制度性。治理能力的現(xiàn)代化，本質上是指以良好的先進的制度設計與制度安排實現(xiàn)治理能力的發(fā)展。推進學校治理能力的現(xiàn)代化，關鍵是建設現(xiàn)代學校制度。具體而言，就是構建政府與學校、社會與學校的新型關系，構建新型的校內管理體制，從而促進學校的共治與善治。

【關鍵詞】學校 治理能力 現(xiàn)代化 現(xiàn)代學校制度

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這一總的目標，對現(xiàn)階段我國各項事業(yè)的改革和發(fā)展，都起著引領性作用。

我國教育事業(yè)也處在全面深化改革中。依據黨中央關于深化改革的總目標，深化教育改革的目標自然應該定位于推進教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。十八屆三中全會以來，在深化教育改革的過程中，這一目標不僅已成共識，而且也在積極地展開朝向這一目標的行動。

本文立足于深化基礎教育學校變革，就如何理解學校治理能力的現(xiàn)代化和如何推進學校治理能力的現(xiàn)代化談一些認識與思考。

一、 對治理能力現(xiàn)代化的制度性理解

如何理解治理能力的現(xiàn)代化？這首先取決于對“治理”的理解。在理論界，“治理”一詞已有多種定義，但普遍認為，全球治理委員會在1995年的《我們的全球伙伴關系》中給治理下的定義最為權威。其定義是：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。

閱讀上述定義，我們可以明確地認識到治理這一概念所具有的制度性意涵。治理作為一種對共同事務的管理和對各種利益的調和，內在地寓含著一種制度性。無論是對共同事務的管理抑或是對不同利益的調和，事實上都無法與制度分開，都需要有對制度的商定或制定。治理是通過制度并運用制度進行的，它必然包含制度安排。離開制度，我們無法想象治理的可能性或可行性。

對治理的理解自然不能止于以上層面。在今天的語境中，治理是相對于傳統(tǒng)的管理而言，更是相對于根深蒂固的統(tǒng)治而言。傳統(tǒng)的管理是一種科層制，具有強烈的行政色彩，具有自上而下的垂直性。而統(tǒng)治，則更是強調統(tǒng)治者的權威性或威權性，強調被統(tǒng)治者的遵從或服從。在全球范圍內，治理這一概念之所以受到倡導并開始流行，恰恰是基于時代變革對管理變革更是對統(tǒng)治變革的要求。治理的完整表達是共同治理，強調的是一種民主性、協(xié)商性、公開性與透明性。治理的主體具有多元性，即不僅重視政府的主體作用，也重視社會和民間的主體作用；不僅重視正式組織的作用，也重視非政府組織的作用。在很大程度上，治理是對管理的一種揚棄與超越。這種揚棄與超越，正是需要在也必須在制度層面得到體現(xiàn)。對治理的呼喚，正是對制度變革的呼喚；對治理的要求，也正是對制度變革的要求。實施治理的本質與核心，恰恰是一種制度的變革與創(chuàng)新。治理與管理或與統(tǒng)治的不同，從根本上看，是制度設計與制度運行的不同，因而也是制度的力量或制度產生作用與效果的不同。制度的力量本身說明其所稟含的能力或功能。由此，我們可以進一步認識到，治理能力的現(xiàn)代化乃是與制度的現(xiàn)代化息息相關。治理能力的現(xiàn)代化，本質上是指以良好的先進的制度設計與制度安排實現(xiàn)治理能力的發(fā)展。

二、推進學校治理能力的現(xiàn)代化關鍵是建設現(xiàn)代學校制度

推進學校治理能力的現(xiàn)代化已成為深化教育改革的題中之義。依據對治理這一概念的理解，我們不難認識學校治理與學校制度的深切關聯(lián)。如何推進學校治理能力的現(xiàn)代化？這里所要闡述的一種基本觀點是：推進學校治理能力的現(xiàn)代化，關鍵是建設現(xiàn)代學校制度。

首先，我們需要進一步明確的一個基本事實是：我們之所以要推進學校治理能力的現(xiàn)代化，乃是因為在既往或現(xiàn)行的教育中，學校治理能力的現(xiàn)代化存有嚴重的不足與缺陷。而這種不足與缺陷，又是因于制度的制約與障礙。改革開放30多年來，我國的教育改革在不斷推進，學校的改革也在不斷行進中。20世紀80年代中期至今，我國學校改革的重心乃在學校制度改革上。如學校內部管理體制的改革，學校教學制度、課程制度的改革等。這場堪稱曠日持久的學校改革，也在不斷地顯現(xiàn)出積極的進展與成效。然而，總體觀之，或與教育改革總體目標要求相比，現(xiàn)行的學校制度變革，依然存在突出的問題與差距。其主要表現(xiàn)是：學校改革存在著路徑依賴，也存在著較嚴重的“內卷化”現(xiàn)象。所謂路徑依賴，是指學校制度變革受到原有制度慣性的強烈影響。改革在進行中，卻不自覺地走向既有的路徑。人們對原有學校制度的習慣性遵從阻礙了改革的腳步。所謂學校改革的“內卷化”現(xiàn)象，是指學校制度的改革長期停留在一種狀態(tài)，缺乏實質性的變化與改觀，從而導致對改革的麻痹與懈怠。因此，學校制度變革的艱難或停滯不前，便成為深化改革的動因。

另一方面，從推進學校治理能力現(xiàn)代化的需要來看，現(xiàn)行學校存在的突出問題還表現(xiàn)在：時至今日，我們學校的領導者，包括主管學校的領導者和校內領導者，還沒有形成一種現(xiàn)代治理意識與治理觀念。對待學校事務和學校工作，領導者們還習慣于傳統(tǒng)的行政管理，習慣于政府對學校的控制。而在學校自身層面，共同治理學校的意識也沒有在學校校長和學校教師中很好地確立。這對推進學校治理能力現(xiàn)代化自然形成障礙。

其次，建設現(xiàn)代學校制度已成為現(xiàn)階段深化教育改革的重要內容與任務，這也應成為推進學校治理能力現(xiàn)代化的突破口和關鍵?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對深化教育體制改革進行了全面部署，其中，建設現(xiàn)代學校制度已成為深化教育體制改革的重要內容與任務。建設現(xiàn)代學校制度的極端重要性，一方面在于我們指向實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的教育改革，必須深切地體現(xiàn)在學校的現(xiàn)代化上。一切的教育改革，其最終目的，都應該是為實現(xiàn)學校中人的發(fā)展服務，也是為使學校的受教育者成為現(xiàn)代人服務。在教育的現(xiàn)代化中，學校的現(xiàn)代化是其重要的歸宿與體現(xiàn)。而學校的現(xiàn)代化，又需要深切地體現(xiàn)在學校制度的現(xiàn)代化上。制度的現(xiàn)代化永遠是現(xiàn)代化的重心所向，核心所在。另一方面，《規(guī)劃綱要》確立建設現(xiàn)代學校制度的任務，也是基于對我國現(xiàn)行學校制度依然存在現(xiàn)代性缺失的判斷上?！兑?guī)劃綱要》在提出建設現(xiàn)代學校制度的同時，對如何建設現(xiàn)代學校制度進行了明確的表述，這就是：適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系。從這一表述中，我們能夠認識現(xiàn)代學校制度的內涵，也能認識建設現(xiàn)代學校制度與推進學校治理能力現(xiàn)代化的密切關聯(lián)?，F(xiàn)代學校制度所遵循的法治理念，所倡導的自主性、民主性、共同參與性等與學校治理的要求與特性并無二致?，F(xiàn)代學校制度正是遵循現(xiàn)代治理理念而構建的學校制度。走向治理，是現(xiàn)代學校制度建設的出發(fā)點，也為現(xiàn)代學校制度建設確立了宗旨與方向。建設現(xiàn)代學校制度實質上是建立一種新型的學校治理制度，是建立一種共治和善治的學校制度。離開了治理理念的引領，我們難以想象建設現(xiàn)代學校制度；同樣，離開了建設現(xiàn)代學校制度，我們難以想象如何推進學校治理的現(xiàn)代化。因此建設現(xiàn)代學校制度也就理所當然地成為推進學校治理能力現(xiàn)代化的關鍵。

三、推進學校治理能力現(xiàn)代化的制度構建

推進學校治理能力的現(xiàn)代化，需要致力于推進建設現(xiàn)代學校制度。這里，依據《規(guī)劃綱要》的精神與要求，就如何構建現(xiàn)代學校制度談一些認識。

1.構建政府與學校的新型關系。

政府與學校的關系是影響學校發(fā)展的最重要的關系。長期以來，我國基礎教育的學校發(fā)展，一方面受惠于政府的領導與大力支持；另一方面，也受到政府權力的過強控制甚至干預，這在一定程度上，限制了學校發(fā)展的自主性。《規(guī)劃綱要》明確提出，建設現(xiàn)代學校制度，需要重新構建政府與學校的關系。這需要從制度層面，重新明確政府對學校的管理權力和學校應具有的權力，分清政府職能與學校職能。政府與學校的關系固然具有領導與被領導的關系，但更重要的是一種合作伙伴的關系?！兑?guī)劃綱要》對政府職能界定為：統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理和提供公共服務。這一界定，對我們今日處理政府與學校的關系具有重要意義。這一界定所具有的內涵是，政府對于學校應該實施宏觀管理，政府是學校發(fā)展的引領者、監(jiān)督者和公共服務的提供者。政府不能代替學校管理，不能“越位”管理。政府把該下放給學校的權力還給學校，讓學校自主管理。這便是政府與學校關系的要旨所在。正是這種新型關系的構建，顯現(xiàn)出政府在改變對學校管理的傳統(tǒng)方式與模式，也在轉變傳統(tǒng)的“角色”與“身份”，走向對學校的治理。

2.構建社會與學校的新型關系。

建設現(xiàn)代學校制度，需要重構社會與學校的新型關系。長期以來，我國基礎教育學校與社會之間存在著一種隔離的傾向。學校雖然處在社會之中，但學校實際上也游離于社會之外。由于學校自我封閉于社會，社會對學校的發(fā)展也表現(xiàn)出一種支持的缺乏。社會對學校的關心，也只是作為社會成員中的學生家長對學生學習成績的關心，對學校升學率的關心。在較普遍的范圍內，我國的基礎教育學校，只與政府發(fā)生著聯(lián)系，很少與社會發(fā)生聯(lián)系。社會也缺乏對辦學的參與。一方面，社會資源難以投向基礎教育學校；另一方面，也是更重要的方面，學校難以適應社會要求而辦學。學校對社會的不適應性事實上已成為我國基礎教育辦學的一種十分嚴重的弊端。建設現(xiàn)代學校制度，需要努力克服這種弊端，重構學校與社會的聯(lián)系，大力促進社會對辦學的參與，促進學校對社會的適應。因此，構建一種新型的社會與學校的關系，更多地激發(fā)社會參與辦學的熱情，擴大社會參與學校管理的渠道，這也成為建設現(xiàn)代學校制度的要求。擴大社會參與，也將從另一個維度增強對學校的共同治理，促進學校治理能力的提升。

3.構建學校內部新型的組織關系和人際關系，促進學校的共治與善治。

建設現(xiàn)代學校制度，本質上也是為了使學校制度更加民主化和人性化，從而更好地調動學校師生的積極性，促進學校以人為本的發(fā)展。依據《規(guī)劃綱要》的要求，在基礎教育學校內，建立現(xiàn)代學校制度，是與進一步深化學校內部管理體制改革相聯(lián)系。而深化基礎教育學校內部管理體制改革，又是與進一步健全與完善中小學校長負責制相聯(lián)系。在我國中小學實行校長負責制，本身是教育管理制度的一種變革，具有重要的現(xiàn)實意義。從實踐層面看，我國中小學校長負責制的實施，在彰顯積極的價值與作用的同時，也因種種原因而存在一定的問題。如校長產生的方式問題和對校長負責制理解的窄化問題等?！兑?guī)劃綱要》在確立建設現(xiàn)代學校制度的改革任務時，明確提出要完善中小學管理制度。基本要求是：完善中小學校長負責制。完善校長任職條件和任用辦法。實行校務會議等管理制度，建立健全教職工代表大會制度，不斷完善科學民主決策機制。建立中小學家長委員會。引導社會和專業(yè)人士參與學校管理與監(jiān)督?！兑?guī)劃綱要》的這些要求，既明晰地闡述了校長負責制的完整內涵，更對如何完善中小學管理制度即完善校長負責制指明了方向與路徑。這些要求，目前也在努力實踐中，但這種實踐也依然是一種漫長的過程。無論如何，完善中小學管理制度，是以民主性、人本化為價值取向，是以共同合作和參與為基本方略。完善中小學管理制度，也是完善中小學現(xiàn)代治理體系。

以上從構建政府與學校的新型關系，構建社會與學校的新型關系和構建新型的校內管理體制等三個維度對建設基礎教育現(xiàn)代學校制度進行了闡述。由此可以得出的一種基本結論是：現(xiàn)代學校制度的構建是立體的、多維的，同時也是整合式的。這樣的現(xiàn)代學校制度，正是一種新型的學校治理制度。這種制度的良好建構與實施，也必將大力推進學校治理能力的現(xiàn)代化。

（作者系南京師范大學教授，博士生導師）