顧煒宇

地方政府通過借款或發(fā)行債券籌集資金，可以大幅提高政府投資規(guī)模、公共產(chǎn)品供給能力和居民福利水平。但是地方政府債務如果缺乏科學、合理、嚴格的管理，則會出現(xiàn)債務風險，甚至進一步演變成地方債務危機。20世紀80年代以來，許多國家地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，各國在地方債務風險管理上進行了長期探索，積累了較為豐富的經(jīng)驗，可以為我國地方債務風險管理提供借鑒。

1. 嚴格的地方財政預算管理是地方債務風險管理的必要條件。

導致地方債務風險的直接原因是地方財政“收”不抵“支”。管嚴、管好地方政府的“收”和“支”、使收支平衡是地方政府債務風險管理的基本要求。

在實行聯(lián)邦制的美國，州和地方政府享有自主發(fā)債的權利，但是均遵循平衡預算法令或各地方政府的憲法有關規(guī)定，以防止州和地方政府舉債規(guī)模超過其財政承受能力。美國各州長根據(jù)年度預算財政收支編制平衡預算執(zhí)行議案，并提交州立法機構審議通過后再予以實施。美國有多達35個州規(guī)定，政府只能在一個預算周期內(nèi)（年）舉債、而不得將財政赤字留轉至下一個預算周期，從而縮小了州和地方政府的一般性赤字規(guī)模。另外，為了強化州預算執(zhí)行的效果，美國大多數(shù)州均規(guī)定，由州高等法院監(jiān)督州政府遵循預算平衡原則的具體情況。

巴西從2000年開始就明令禁止中央政府向州及市政府融資。如果州及市政府將其債務轉嫁給聯(lián)邦政府，則其在完全分期償還債務前不得舉借新債。

2. 合理的財政管理體制是地方債務風險管理的前提和基礎。

導致地方債務風險的根本原因在于各級地方政府的財權與事權的不對稱，往往是事權多而財權少，從而客觀上存在地方財政的“入不敷出”，長此以往，赤字將不斷積累而最終引發(fā)地方債務危機。因此，需要建立合理的財政體制，即合理設置政府層級，科學確立中央政府與地方政府之間、各級地方政府的財權與事權關系，使各級政府的事權與財權相對應，從而從體制上根本地解決地方債務規(guī)模過大、地方債務風險失控的問題。

首先，世界上大多數(shù)國家科學地設置了符合本國國情的財政體制。目前，大多數(shù)發(fā)達國家的政府層級為3—4級，從而可以減少各級政府的行政成本，提高地方政府的行政效率，有利于地方政府債務規(guī)模與風險的監(jiān)督管理。如日本分為都道府縣（為同一層級）與市、町、村四級。

其次，合理、對稱的事權與財權成為各國地方政府債務風險防范的重要因素。在美國，聯(lián)邦政府主要承擔全國性公共產(chǎn)品的支出責任，如國防、國際事務等；州和地方政府的支出責任主要是提供本轄區(qū)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務。相應地，美國各級政府均有各自獨立的稅收征管權利，例如所得稅、銷售稅和財產(chǎn)稅的征收。在日本，中央政府負責立法、司法、外交、國防、貨幣發(fā)行等需要全國統(tǒng)一規(guī)劃和處理的事務；地方政府負責地方福利和公共服務及地方公營企業(yè)的投融資等。

第三，各國地方政府普遍重視債務資金的運用管理，優(yōu)化債務資金支出結構，提高其使用效益。從本質(zhì)上說，地方債務風險的形成，歸根結底是因為地方財政收支與地方經(jīng)濟增長之間的不相適應。如果地方債務有助于推動技術進步、產(chǎn)業(yè)升級和增強經(jīng)濟增長的后勁，為地方政府財源和財力提供堅實基礎和保證，那么，從中長期看，地方債務風險就趨于安全，是“良性債務”。相反，如果新增地方債務主要是簡單地直接用于地方福利，債不少，錢花了，而經(jīng)濟增長后勁沒有增強，那么，地方債務風險就會越來越大，就是“惡性債務”。地方政府良性債務占比高，則風險狀況向好；否則，風險狀況就會惡化。英國法律規(guī)定，地方政府借款或發(fā)行債券所取得的收入只能用于資本性支出，而不能用于經(jīng)常性開支。而歐洲債務危機中暴露出來的公共福利高企、制造業(yè)空洞等問題，則為我們提供了深刻的反面教訓。

3.完善的地方債務風險預警機制是地方債務風險管理的關鍵。

地方債務風險預警機制主要通過債務危機相關標準的確定、識別、監(jiān)測來分析地方債務風險，提醒相關部門注意債務的隱性或顯性風險，并探尋債務風險產(chǎn)生的各種原因，從而制定適宜的預防政策，降低地方債務風險。其主要包括：債務指標的合理確定、信用評級制度、債務風險的監(jiān)測。

地方政府債務指標主要有負債率、債務率、債務依存度等，國際上根據(jù)經(jīng)驗提出一些控制參考標準，但因各國經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟結構、國際貿(mào)易、發(fā)展階段、治理機制與治理目標等具體國情而不盡相同。其中，負債率等于年末債務余額與當年GDP的比值，反映地方政府的債務負擔能力，國際公認的警戒線為20%。美國與加拿大的警戒線分別為13%—16%、25%。債務率等于年末債務余額與當年財政收入的比值，反映地方政府對債務總余額的控制能力，根據(jù)經(jīng)驗一般不超過100%。美國和哥倫比亞的警戒線分別為90%—120%、80%。債務依存度等于當年舉債額占當年財政支出的比重，反映當年政府支出對舉債收入的依賴程度。如日本規(guī)定，當債務依存度指標超過30%時，地方政府不能舉借新債。但以上標準也并非一成不變，會根據(jù)情況變化做出短期調(diào)整，如在2008年金融危機后，為刺激經(jīng)濟，各國地方政府均增加負債，債務指標超過以上標準。但從長期來看，參照標準進行債務風險的評估與防范還是必要的。

地方政府的信用評級主要采取金融市場信用評級制度。將政府信用作為影響地方政府借款或發(fā)行債券成本的重要影響因素，從而有利于地方政府有效地控制地方債券規(guī)模和風險。一般而言，地方政府信用等級越高，意味著能用較少的成本籌集較多的資金。

另外，實時監(jiān)測成為地方政府債務風險管理的重要手段之一。俄亥俄州將地方政府債務與其財政狀況聯(lián)系起來，用三類指標（債務依存度、償債率、負債率）衡量州以下政府的債務風險水平，風險高的列入“預警名單”進行監(jiān)控；嚴重的則列入“危機名單”，由州專門成立“財政計劃和監(jiān)督委員會”進行特別監(jiān)控，督促其在規(guī)定期限內(nèi)通過債務重組或共同基金援助來化解危機。

4. 相適應的財政法律體制和公開透明的財政信息是地方債務風險管理的必要保障。

許多國家經(jīng)過長期的地方債務危機處理實踐，逐漸意識到法律法規(guī)對約束政府債務行為的重要性，紛紛建立健全與本國國情相適應的財政法律體制。各國一般都對地方政府的舉債方式、規(guī)模、籌資來源、用途、償還方式等做出了明確規(guī)定。在對債務風險的糾錯與債務危機的應對和化解方面，美國的《破產(chǎn)法》規(guī)定，地方政府如果因為自我財務管理不健全、財政收支惡化、債務危機嚴重等，可以申請破產(chǎn)，而聯(lián)邦政府盡量減少對州和地方政府的不合理援助，以此在提供糾錯及風險化解機制的同時，防范地方政府危機的擴散。同時，司法機關可以追究任何不負責任的地方政府舉債行為。此外，各州也建立了應對債務危機的相關法律。

另外，公開、透明的財政信息已經(jīng)成為全球地方政府風險管理的有力保障。在澳大利亞，地方政府建立了一套較為完善的債務報告制度。根據(jù)這一制度要求，由借款委員會負責調(diào)配各地方政府的借款分配，地方政府需在本級預算報告中完整、準確、真實地體現(xiàn)相應的借款分配情況。另外，各級地方政府嚴格遵循兩大體系（會計標準體系、政府財務標準體系）的基本原則，不僅需要報告直接債務，還需要報告或有債務。

可見，各國地方政府在債務風險管理方面取得了一定的共同的經(jīng)驗，但也由于各國具體國情的不同而存有差別。因此，在借鑒他國經(jīng)驗時，我國應結合本國具體實際，合理制定相應的地方債務管理方略和舉措，以有效地防范各種顯性和隱性的地方債務風險。

（作者：中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學院院長助理）

責任編輯：狄英娜