吳靜

摘 要：目前，我國集體林權制度改革已經(jīng)完成了前期的改革即確權頒證，正在進行后期配套制度的改革。經(jīng)過大規(guī)模的登記發(fā)證及林權流轉，并未如預期般對社會投資林業(yè)和林業(yè)集約經(jīng)營起到明顯推動作用，林農增收效果不明顯，在林權的流轉過程中，也出現(xiàn)了一些有損林業(yè)經(jīng)營者權益的情況。究其原因，有政策的不適當、執(zhí)行的不徹底、管理的不到位等因素。但重要的根源在于集體林產權的法律制度存在一些不完備、不合理之處。法律制度滯后于改革需要已經(jīng)成為集體林改革推進的障礙，有必要對其進行梳理和調整。

關鍵詞：集體林；林權；制度

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0140-03

我國集體林權制度改革從2003年開始，2008年在全國范圍內鋪開。改革的目的是在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地使用權和林木所有權落實到戶，明晰山林權屬，落實經(jīng)營主體，放活林業(yè)經(jīng)營，落實處置權、保障收益權，重新確定集體林地的生產關系，實行以家庭承包經(jīng)營為主、多種經(jīng)營形式并存的集體林管理體制，充分調動農民經(jīng)營林業(yè)的積極性，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力。

經(jīng)過幾年的改革，前期的改革即確權工作已經(jīng)完成，大規(guī)模的林權登記發(fā)證以及林權流轉之后，穩(wěn)步進入了森林持續(xù)經(jīng)營的正常軌道。但是，各地已進行的確權頒證和林權流轉并未對社會投資林業(yè)和林業(yè)集約經(jīng)營起到明顯推動作用，林農增收效果也不甚明顯，在林權的流轉過程中，還出現(xiàn)了一些有損林業(yè)經(jīng)營者權益的情況。究其原因，產權制度存在不完善、不合理之處是重要根源：林權權能的不清晰；砍伐制度的限制；抵押權的不明確以及林權轉讓制度的不完善等，都使得林業(yè)經(jīng)營者的權利不能得到很好的保障，經(jīng)濟利益難以落實。因此目前工作的重點應是后期配套制度的改革。

一、集體林權制度存在的問題

（一）對林權的限制過多

林權，是林木、林地權屬的簡稱，是權利主體依法享有的對森林、林木和林地的所有權或使用權。從法律界定上，中國的林權概念是比較明確的，即國家、集體擁有林地的所有權，個人可以按照法律的規(guī)定取得林地的使用權；國家、集體和個人都可以擁有林木的所有權。在集體林權制度改革的操作上，國家強調要明晰產權，以確保國家、集體和林農形成不同的利益分配。但實際上，當林權所有者行使產權所有者的權利時，部分權能又受到了各種限制，產權的概念十分模糊。

1.林地所有權的限制

《中華人民共和國土地管理法》（后稱《土地法》）第8條規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。按《物權法》規(guī)定，所有權的權能包括占有、使用、收益和處分四項權能。但農民集體對林地的收益和處分的權能卻受到了限制。

《土地法》第2條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。并規(guī)定，國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定的期限內，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋刂鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。對于征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，補償數(shù)額為該耕地被征用前三年平均年產值的六至八倍。征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經(jīng)濟組織和農民的意見。

從以上規(guī)定可以看出：國家征用林地，作為林地所有權人的農民集體只能接受而無權協(xié)商，只能對林地的征收補償費表達意見而無權對征收決定提出異議。這些規(guī)定從根本上否定了此種情形下農民集體對林地的處分權。從補償?shù)挠嬎惴绞絹砜?，也僅是對使用權和收益權的補償，并非對所有權的補償。

2.林木所有權的限制

集體林改將林地的使用權和林木的所有權落實到戶，農民成為林木的所有權人。林木所有者獲取收益的主要方式是砍伐、交易和使用。由于林地與耕地的不同，林地除了具有經(jīng)濟功能還具有生態(tài)功能，國家基于生態(tài)保護的初衷，對林木的砍伐和流通，進行了嚴格的限制。

我國目前森林采伐管理制度主要包括采伐限額制度、年度木材生產計劃制度、采伐許可制度、森林采伐方式及伐后更新制度等。這些規(guī)定散見于《森林法》、《森林法實施條例》、《森林采伐更新管理辦法》等法律法規(guī)中。《中華人民共和國森林法》第29條規(guī)定，國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。第30條規(guī)定，國家制定統(tǒng)一的年度木材生產計劃。年度木材生產計劃不得超過批準的年采伐限額，計劃管理的范圍由國務院規(guī)定。并規(guī)定采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐。農村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，由縣級林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照有關規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。這些法律規(guī)定，將采伐的許可權，牢牢控制在政府手中。這些制度對保護生態(tài)資源起到了一定的作用，但這種保護卻是建立在犧牲權利人相關權益的基礎上。林木生產周期長，耗費人力物力大，但經(jīng)營的成果卻難以變現(xiàn)，給林業(yè)經(jīng)營者帶來極大的壓力。同時，相關部門掌握對林業(yè)生產來說至關重要的審批權，也為權力尋租創(chuàng)造了很大的空間。

（二）林權抵押的法律尚不健全

林地承包經(jīng)營權抵押，是林地承包經(jīng)營權人以自己承包的土地權利作為抵押物，為自己和他人的債務提供擔保，當債務人到期不能償還債務時，債權人可以就該抵押物的價值優(yōu)先受償。該抵押權是基于林權而設定的擔保物權。為促進林業(yè)規(guī)模性發(fā)展，解決林業(yè)資金問題，《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》明確指出：在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可以開發(fā)利用。林地承包經(jīng)營權抵押在該政策性文件中得到確認。但是，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對此卻沒有明確。

《擔保法》第34條明確了四荒地承包經(jīng)營權可以抵押，第37條規(guī)定了不得抵押的財產包括“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”。對于家庭承包經(jīng)營的責任山使用權（林地承包經(jīng)營權）能否抵押未做明確規(guī)定?！锻恋爻邪ā穼ν恋爻邪?jīng)營權的抵押做了區(qū)別規(guī)定，對家庭承包土地經(jīng)營權沒有明確允許，也沒有明確禁止，而對四荒地的承包經(jīng)營權明確了抵押的流轉方式。2007年出臺的《物權法》對擔保物權的種類做出了明確的列舉，其中并未規(guī)定林地承包經(jīng)營權的抵押，由于物權法規(guī)定了“物權法定”的基本原則，即物權的種類和內容應當由法律規(guī)定，由此可以推論，物權法沒有規(guī)定的權利內容，應當視為法律禁止所為，也就是說，《物權法》對于林地承包經(jīng)營權抵押采取了禁止態(tài)度。

（三）產權的保護措施存在缺陷

林權制度除了包括林權的確認和流轉以外，還應當包括林權的保護?！渡址ā返?9條規(guī)定，盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失由林業(yè)主管部門責令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。沒收盜伐的林木在執(zhí)法實踐中存在一定問題。一是林木被沒收后，林木所有人只能通過民事訴訟追回自己的損失，不僅成本較大，而且費時費力，即使勝訴最終也難以真正得到賠償，有損林木所有人的利益。另外此條規(guī)定不利于打擊盜伐林木的行為，這是因為當被侵害人發(fā)現(xiàn)自己被盜伐的林木還未從作案現(xiàn)場轉移時，一般不會向林業(yè)部門投訴，只有這樣才能拿回被盜伐的林木，減少損失，否則，林木就會被林業(yè)行政主管部門沒收。此類對盜伐行為的處理規(guī)定不利于追回林農的損失，保障林農的權益，也不利于追究和懲罰盜伐林木的行為人，維護正常的林業(yè)秩序。

（四）林權轉讓的程序缺乏公示效力

為促進林業(yè)的發(fā)展，國家鼓勵對林業(yè)投資和流轉。為此，必須保障林權流轉的安全性和穩(wěn)定性。林權流轉的實質是林地林木所有權或其派生權利的轉移，其本質是一種物權行為。在流轉過程中雙方的權利和義務都發(fā)生了變化，為有效保護交易安全和經(jīng)營者的利益，必須要建立公平合理的物權變動模式。

對于物權的變動，《物權法》原則上采取債權形式主義，即當事人的合意僅發(fā)生債的效力，與登記、交付的公示方法相結合才共同發(fā)生物權變動的效力。同時以法律特別規(guī)定為限采取登記對抗主義。登記對抗主義意味著不登記當事人也可取得物權，一旦第三人因登記取得物權或享有優(yōu)先于受讓人的權利，那么已經(jīng)取得的物權應當讓位于登記權利人或享有更優(yōu)先權利的人。《物權法》第127條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權自土地承包經(jīng)營權合同生效時設立?？h級以上地方人民政府應當向土地承包經(jīng)營權人發(fā)放土地承包經(jīng)營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權。第129條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權人將土地承包經(jīng)營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權變更登記；未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。這說明，比照土地承包經(jīng)營權而產生的林地承包經(jīng)營權，其變動采用的是登記對抗主義，即登記不是物權變動的必要程序。同時《森林法》、《森林法實施條例》、《林木和林地權屬登記管理辦法》等涉及林權變動的專門性法律法規(guī)也并未把登記作為一種強制性的物權變動方式，加之相關政府職能部門不夠健全、對登記工作重視不夠等主客觀原因，造成集體林權登記確權工作存在著“一林多證”、“有地無證”、“有證無地”、“一林多買”等問題。林權的流動，若不采用登記的公示方法，難以讓社會公眾了解林地林木的真實歸屬，在轉讓中容易引起集體林權屬的糾紛，不利于搞活林業(yè)經(jīng)濟。

二、完善集體林權制度的方法

（一）改革林地征用制度，切實保障農民集體林地所有權

合理征用林地，首先需要明確界定“公共利益”的范疇。要排除借公共利益之名隨意征用農民林地的行為，須以法律條款明確列舉公共利益包括的種類，對國家征收行為進行嚴格限制。屬于法律規(guī)定的范疇之內，才可以征收。其次應賦予林權主體與國家平等協(xié)商的權利，弱化政府的行政權力。對于林地征收事宜，國家應與林權主體平等對話，讓林權主體可以參加到征地談判中，對征地的相關內容進行平等協(xié)商，以確保自己的權益。第三是應當提高補償標準，農民失去賴以謀生的土地后，要保障其擁有維系生存的物質條件，需要根據(jù)林地的價值來確定補償價格，使其獲得相應的對價，同時進一步完善農村社會保障體系。對于征地及補償?shù)娜^程，應公開透明化，保證農民的知情權，使農民充分獲得有關信息，并可以通過第三方監(jiān)督的方式，來保障征收過程的合法公正。

（二）放寬限額采伐管理制度，保障林農的經(jīng)營權和收益權

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》第10條規(guī)定，實行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。公益林承載森林的生態(tài)功能，商品林側重森林的經(jīng)濟功能。對于公益林，國家應不斷完善補貼制度，提高補貼數(shù)額；對于商品林，就應當充分尊重林木所有人的收益和處分權，放開森林采伐限額。變林業(yè)主管部門批準采伐為監(jiān)督采伐，除對危害生態(tài)和影響可持續(xù)發(fā)展的行為進行干預外，由林木所有人自主決定對林木的處分方式。放開對林木運輸和經(jīng)營的層層限制，使經(jīng)濟林的經(jīng)濟效益得以充分發(fā)揮。

（三）落實林權的抵押權，為林農籌集資金，發(fā)展林業(yè)提供更大空間

林地與耕地相比投資大、回報慢、周期長、風險大。要發(fā)展林業(yè)，需要推進林業(yè)投融資改革，充分發(fā)揮金融部門的職能，推進林權抵押貨款，以解決林業(yè)生產資金不足的問題。推進林權抵押貨款，應首先從法律上落實林權的抵押權，以法律形式明確賦予其合法性并修改其他限制林權抵押的條款。根據(jù)物權法定原則，需在《物權法》中明確規(guī)定林權抵押權，使其成為擔保物權的一種。同時應放開對自留山抵押的限制，并允許通過轉讓方式獲得林地承包經(jīng)營權的受讓方申請林地承包經(jīng)營權變更登記，以便其能以林權進行抵押貸款。林權抵押權的落實，有助于促進林權抵押，使經(jīng)營者獲得充足的資金進行林業(yè)經(jīng)營，提高資本參與投資林業(yè)的積極性。

（四）調整對盜伐林木的處理方式，確保林農財產權利

對于《森林法》第39條中關于盜伐林木的處理方式應進行修訂。被盜伐林木不應收歸國有，而應當返還其所有權人。若確實無法追回，再通過民事訴訟要求賠償。此調整從立法上來說也相對簡單，可將《森林法》該條第一款修改為“盜伐森林或者其他林木的.由林業(yè)主管部門責令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木，暫行扣押盜伐的樹木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下罰款，林業(yè)主管部門取證后應返還林木所有權人被盜伐的林木或者變賣所得，無法追回的，由林木所有權人依法向盜伐當事人追償”。

（五）完善林權流轉制度

規(guī)范林權流轉的行為，保障出讓方和受讓方的權益，就必須理順林地產權流轉的程序，完善林權流轉制度。除應制定專門規(guī)范林權流轉的法律外，還應修訂《物權法》中對于林地承包經(jīng)營權轉讓的規(guī)定。對于林地承包經(jīng)營權轉讓，必須采取債權形式主義，即當事人的合意僅發(fā)生債的效力，與登記、交付的公示方法相結合才共同發(fā)生物權變動的效力。林權的轉讓，必須經(jīng)過登記才能發(fā)生效力。只有經(jīng)過登記，才便于社會公眾了解林地的權屬情況和流動情況，保障林權的安全性和穩(wěn)定性，才能吸引更多資本從事林業(yè)經(jīng)營，促進林業(yè)的發(fā)展。

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