賀歡

摘要：

住房制度改革30多年來，城鄉(xiāng)居民居住條件都有很大的改善。但是，住房制度中暴露出的問題也不容小視，面臨的挑戰(zhàn)依然嚴峻，迫切需要調整完善制度安排尤其是法律制度體系，才能滿足低收入群體的居住要求。為此，對我國現(xiàn)行保障性住房法律問題作簡要剖析，并結合國外立法研究保障性住房法律問題，以期對相關工作有所助益。

關鍵詞：保障性住房；濟適用房；廉租房；法律制度

中圖分類號：

D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）18-0167-02

改革開放以來，隨著經濟體制的轉軌，住房制度也在漸進變革。20世紀90年代以來，城鎮(zhèn)住房保障制度改革的指導思想逐漸明確，政府主導、基于公平正義、責任分擔原則，對低收入群體提供基本住房保障的制度開始建立。

1 我國社會保障性住房發(fā)展中的主要問題

社會保障是指國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存。而住房保障室當前社會保障體系中極其重要的一部分?，F(xiàn)階段住房保障體系中存在的問題，主要包括過度追求居民住房自有率、住房保障制度覆蓋面窄小、制度失范現(xiàn)象嚴重，以及城鄉(xiāng)分割等方面。

1.1 過度追求居民住房自有率

一直以來，中國住房體制改革的誤區(qū)就是過度追求城鄉(xiāng)居民住宅自有率，即居民都追求擁有其自主產權的房屋。這樣的目標不論是在發(fā)展中國家，還是其他發(fā)達國家，預計在短期內都是無法實現(xiàn)的。我們看到在住房問題解決得很好的新加坡，至今為止還有相當一部分人住在政府的公共房屋之中；同時在富裕的香港，保守估計還有30%以上的居民居住在面積有限的公屋之中，而政府一直在以出租的方式提供公共住房，這也成為很多國家為中低收入人群提供住房保障的重要方式。

據(jù)世界范圍調查：發(fā)展中國家住房自有率一般較高，而發(fā)達國家住房自有率較低。我國居民住房自有率過高，是對缺乏相對完善的住房保障和社會保障制度的理性反映，并不能彌補保障性住房建設不足的缺憾，追求住房自有源于他們對安全感的基本需要。適度的住房自有化水平既可以明確保障性住房和商品性住房的界限，又是資源配置的基本要求，對解決住房難題具有積極意義。

1.2 住房保障制度覆蓋面過窄

現(xiàn)行的廉租房制度、經濟適用房制度，以及住房公積金制度，都是具有保障性質的住房制度安排，但覆蓋面有限，出現(xiàn)了制度無法顧及同時解決住房問題很困難的“夾心層”。一方面，由于廉租房與低保制度掛鉤，而經濟適用房的房價對低收入者而言仍然偏高，房源少，有的城市需要本地戶口和搖號制度，出現(xiàn)了一個既不夠申請廉租房的資格條件，又購買不起或者沒有資格購買經濟適用房的困難群體。到2006年年底，全國僅有54.7萬人享受到了廉租房的待遇，房源稀少使大量的人“排不上隊，買不上號”。

中國在相當長的時期內都將處于從農業(yè)社會向成熟的工業(yè)社會邁進的進程中，人口流動將是一個長期存在的現(xiàn)象，而且規(guī)模巨大?，F(xiàn)行的各種住房保障制度，都未覆蓋廣大的農村居民，更重要的是，新近畢業(yè)的大學生以及外來務工人員，成為既買不起商品房又不夠經濟適用房、廉租房條件的“夾心層”，國家政策并未顧及。經濟適用房基本都要求著申請人要有本地的戶口證明，這一點，嚴格限制了大量的流動求職勞務人口沒有申請資格，造成大部分人游離在住房保障制度之外。

1.3 制度失范現(xiàn)象較為嚴重

在廉租房方面，大多數(shù)地區(qū)與最低生活保障制度結合在一起，不僅造成了許多低收入家庭無法申請，而且也容易導致新的“貧困陷阱”，個別地區(qū)的廉租房分配的透明程度也是遠遠不夠的。

經濟適用房政策開始的目的是更好的實現(xiàn)居民追求自有住房率，而在許多地區(qū)的實踐中偏離了這一政策的初衷，其中經濟使用法面積過大、申請收入水平作假、隨房售車位等現(xiàn)象并不罕見。例如，《經濟適用房管理辦法》規(guī)定，經濟適用房戶型不能超過80平方米，但實際的建造的經濟適用房面積有很多定在100到120平方米左右，我國東南地區(qū)甚至出現(xiàn)了180平方米到230平方米的“豪宅”，這種面積的經濟適用房顯然不是《經濟適用房管理辦法》中描述的“適用”型。它使得實質上住房困難的低收入家庭無法承受，同時也侵占了大量公共房屋的土地，大大地降低了公共房屋的使用率。由于名義工資與實際工資并不一致，住房公積金政策不僅造成了參與者與未參與者的巨大收益差距，即使在參與者中也因繳納標準差異太大而存在不公現(xiàn)象。

1.4 法律效力先天不足

發(fā)達國家建設住房保障的一個重要經驗就是立法先行。而在我國只是國務院發(fā)布的通知或意見、各部委出臺的管理辦法和條例以及地方政府適用于本地區(qū)的管理辦法。法律保障滯后，導致了相關部門和各級政府的權力和義務缺乏嚴格規(guī)范，無從談對政府權力的限制，住房保障制度建設和落實過程中的公正性也就無法保證了。我國至今沒有關于保障性住房統(tǒng)一的機構管理，也缺乏有效的公平機制，監(jiān)督機制不完善以至很多保障性住房項目變相轉變?yōu)樯唐贩宽椖浚@法律的空子，無法對該種行為進行規(guī)制。在我國保障性住房幾十年的發(fā)展歷程中，由于還沒有建立起完善的審查、申請、審批和退出機制，導致在交易過程中還存在諸多的“灰色區(qū)域”，監(jiān)督機制形同虛設，有時甚至成為了貪腐的工具。

2 世界主要發(fā)達國家關于住宅建設和保障方面的立法

住房問題是一個世界性的問題，西方國家也存在同樣的現(xiàn)象。20世紀，很多國家都對居民住房保障問題給予高度重視，德國、美國、新加坡、日本等代表性國家建立和完善了各自的住房保障制度。

2.1 德國的保障性住房制度

德國在1950年就頒布了《住宅建設法》，推出了“社會住房計劃”，1956年，聯(lián)邦德國為了對自有住宅進行扶持和鼓勵而制定了《建筑法》，1965年出臺了《住房補貼法》，對不足以租賃住房的低收入家庭進行補貼。此外，德國還制定了《住宅促進法》和《節(jié)能法》以及各州政府制定的住宅建設法規(guī)，對德國住房保障政策進行了拓展和補充。

2.2 美國的保障性住房制度

1934年經濟大蕭條后，美國出臺住宅法案：《臨時住房法案》，1937年，將其進一步補充為《公共住宅法案》，其中設立“聯(lián)邦平民居屋建設總處”，即由中央政府出資，地方政府提供低收入家庭公共住房租用。

從1964年起，政府通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建造供低收入者租用的住房，1964年到1980年期間，政府以提供低息貸款的方法，共資助開發(fā)商建造此類住房約有160萬套。1973年起，政府開始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質量納入住房政策，提出以幫助“需求方”為中心的政策。其做法是：政府會向符合標準的低收入家庭發(fā)放房租補助券。凡家庭收入低于其地區(qū)家庭平均收入40%以下的家庭為低收入家庭，即可享受補貼。受益的家庭不論收入多少，將自己家庭收入的30%交作房租，余下的與市場租金的差額由政府補足。

2.3 日本的保障性住房制度

日本是一個典型的人多地少的國家，住房短缺問題嚴重，保證市民有房可住則成為日本政府的二項重要職責。為了解決住房問題，日本中央政府及東京政府都先后出臺了一系列有關住房保障的法律法律，如日本政府制定實施了《住房金融公庫法》（1950年）、《公營住宅法》（1951年）、《日本住宅公團法》（1955年）等。此后，日本又陸續(xù)制定了一系列相關法律法規(guī)，逐步建立健全住房保障法律體系。進入20世紀60年代后，日本經濟加速發(fā)展，人口進一步向城市集中，為此，日本政府在1966年頒布了第一個比較完整的住宅法規(guī)——《城市住宅計劃法》。

根據(jù)該法，日本住宅建設的總目標是：建設與國民經濟發(fā)展階段相適應的、與家庭構成及居住區(qū)域特點相適應的、具有良好居住環(huán)境的住宅。日本政府通過六個五年計劃實現(xiàn)這一目標，在此過程中日本政府加大了對公共住宅的投資力度，到2000年已實現(xiàn)每戶平均住宅面積達100平方米，建設住宅730萬套。

3 完善我國社會保障性住房制度的建議

改革30年的成就應該得到充分的肯定，然而住房制度中暴露出來的問題也不容小視，迫切需要調整制度安排，才能滿足低收入群體起碼的居住要求，發(fā)揮出住房保障的功能作用。

3.1 學術界關于完善我國社會保障性制度的結構建議

著名經濟學家茅于軾表示，國家有限的資金應該首先照顧最困難的人，而不是照顧那些有錢買房的人，他的錢不是太多，但是至少能買房了，而廣大的勞動者還買不上房，還有很多住房問題沒有解決，幫助最困難的人，而不是說幫助次困難的人，這一點大家都應該是同意的，所以應該發(fā)展廉租房而不是經濟適用房。

筆者認為，經濟適用房制度是我國現(xiàn)在保障性住房制度中爭議最大的制度。而住房公積金缺乏監(jiān)督機制，其處罰力度也不夠，監(jiān)督機制也不健全，違規(guī)使用與挪用公積金的現(xiàn)象時常發(fā)生，對查出的違規(guī)行為處罰較輕甚至有的地方不做處罰，嚴重抑制了公積金作用的正常發(fā)揮。筆者建議應建立以廉租房為主，以住房公積金與經濟適用房為輔的社會保障性住房體系。

3.2 要建立統(tǒng)一的經濟適用房建設與管理機構

為確保住房保障發(fā)展目標的實現(xiàn)，建立專門的保障性住房管理機構是國際通行的做法。很多國家都有專門負責住房保障的機構，如新加坡在1960 年就成立建屋發(fā)展局（HDB），其負責建造和分配向中低收入階層出售（出租）的公共組屋，并把居民住房納入中央公積金的保障范圍。為滿足我國保障性住房的建設要求，提高保障性住房的管理效率，應盡快建立獨立的保障性住房建設和管理機構，代表政府行使管理職能并負責日常工作，以消除多頭管理、職責不分的現(xiàn)象，將保障性住房的建設、分配和管理納入規(guī)范化、制度化的軌道。

3.3 我國保障性住房法律制度的完善

我國有關社會保障性住房制度方面的立法相對滯后，沒有統(tǒng)一立法，而僅有國務院以及相關部委的一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《經濟適用住房管理辦法》、《經濟適用住房價格管理辦法》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》等。

（1）出臺作為住房權立法保障之主體的《住宅法》。通過對住宅權進行立法，并規(guī)范其中的住房規(guī)劃、住房建設、住房供應、住宅管理等方面，使城鄉(xiāng)居民真正享有基本的居住條件。通過出臺《住宅法》，以法律的方式把房地產發(fā)展模式制度化，能更好的加強并改善房地產市場宏觀調控，保障住宅財產權。

（2）出臺《住房保障法》是完善我國保障性住房的必要之舉?，F(xiàn)階段我國的城鎮(zhèn)保障性住房法律體系已初具規(guī)模，包括了《經濟適用住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》、《住房公積金管理條例》及其一些地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。但總體發(fā)展中存在的不足，缺乏統(tǒng)一的住房保障法律。《住房保障法》應為保障性住房法律制度的基本法律，規(guī)定公民住房保障的權利和義務。

（3）司法訴權以救濟住房保障權。法諺云：“無救濟則無權利。”我國目前沒有關于住房權和保障性住房的立法和司法保障。但根據(jù)國外的經驗，住房權的救濟途徑是發(fā)展公益訴訟。住房權與受教育權、健康權一樣，在法律上是可抗辯的，即公民通過法律手段維護自己的權利。因此，應在《住房保障法》中明確住房保障權的司法救濟途徑和形式、責任主體和責任形式。

（4）增強監(jiān)管住房保障權保障性住房的行政監(jiān)管。須對保障性住房的開發(fā)建設、申請審批、分配、流轉等各個環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管。加大公開公示的力度和環(huán)節(jié)，在保障性住房的開發(fā)建設環(huán)節(jié)，加強開發(fā)建設項目的公示，政府職能部門要經常進行常規(guī)和臨時的檢查監(jiān)督。建立申請人信用檔案，適時公布不誠信申請人信息，并與其個人信用評級、職務晉升掛鉤。

參考文獻

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