施小蘭

摘 要：養(yǎng)老保險是社會保險制度的主要組成部分，也是中國社會保障制度的重要內(nèi)容之一，養(yǎng)老保險制度的正常有序運營關(guān)系到整個社會保障制度的長期發(fā)展。中國養(yǎng)老保險制度的雙軌運行使機關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間的養(yǎng)老金差距大，影響了社會公平，也阻礙了人才的合理流動。從改革實踐和理論研究上來看，中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險雙軌制明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。如何有效推進養(yǎng)老保險雙軌制改革，不僅僅是維護社會公平的需要，也是構(gòu)建中國科學合理養(yǎng)老保險體系的必然要求。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；“雙軌制”；改革

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）25-0072-02

中國的養(yǎng)老保險制度改革，經(jīng)過二十余年的探索與實踐，已取得顯著成效，但由于制度的整體安排、改革措施的一致性等原因，使養(yǎng)老保險制度在不斷發(fā)展中顯露出一些問題。其中，導(dǎo)致企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老保險待遇差距懸殊的養(yǎng)老保險雙軌制，已在近年來成為一個越來越突出并且引起社會廣泛關(guān)注的社會問題，成為影響社會和諧的因素之一。

一、養(yǎng)老保險“雙軌制”的弊端

中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險“雙軌制”，是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。企業(yè)職工實行由企業(yè)用人單位和職工本人按一定標準繳納養(yǎng)老保險費，在其退休后由社會保險基金支付待遇的養(yǎng)老金制度；機關(guān)和事業(yè)單位的退休金由國家財政統(tǒng)一發(fā)放。這種“雙軌制”模式自20世紀90年代初施行以來，在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期確實發(fā)揮了不可替代的作用。但隨著改革的深入、社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，“雙軌制”的弊端也越來越明顯，其制度設(shè)計的不公平、不合理性等問題更是暴露無遺。主要表現(xiàn)在：

（一）立法層次低

目前，在立法層面上，最新出臺的《社會保險法》（自2011年7月1日起施行）的適用對象，僅限于中國的企業(yè)用人單位及其個人勞動者，并未涵蓋機關(guān)、事業(yè)單位工作人員。這就造成了養(yǎng)老保險立法的層次不完整和不合理性，也更加反映出“雙軌制”的過渡性特點異常明顯。

（二）機制反差大

現(xiàn)階段企業(yè)及其職工的養(yǎng)老保險費基本上是全部由企業(yè)與職工共同負擔，企業(yè)繳費進入社會統(tǒng)籌賬戶，職工繳費進入個人賬戶。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。而機關(guān)事業(yè)單位的職工卻幾乎是由財政“統(tǒng)發(fā)”或財政“集中支付”，單位和個人根本無需承擔任何繳費。這種差異直接導(dǎo)致了制度的嚴重不公平性。

（三）待遇差距明顯

由于企業(yè)職工退休養(yǎng)老金以繳費年限、繳費基數(shù)等為計發(fā)依據(jù)，而機關(guān)、事業(yè)單位職工退休金卻是以退休前的月工資和連續(xù)工齡等為計發(fā)依據(jù)，因此直接造成不同主體在退休養(yǎng)老金上的巨大差異，而且差距是越來越明顯。根據(jù)權(quán)威數(shù)字統(tǒng)計，自2005年以來，中國企業(yè)退休人員的退休養(yǎng)老金經(jīng)過連續(xù)十年的上調(diào)，雖然有了較大幅度提高，但是總體待遇水平仍只占退休前工資收入比率的50%左右；而相比之下，機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金，往往能達到退休前工資比率的75%～90%。這對于同樣是為了社會發(fā)展而辛勤工作幾十年，為經(jīng)濟建設(shè)做出貢獻的企業(yè)職工，顯然是既不公平，也不公正的。

（四）財政負擔加劇

現(xiàn)行機關(guān)事業(yè)單位職工退休制度中，個人還不需要承擔繳費義務(wù)，養(yǎng)老責任和成本全部由國家“埋單”，隨著在崗職工工資水平的不斷提高，對財政支出無疑產(chǎn)生了巨大的壓力。有數(shù)據(jù)表明，機關(guān)事業(yè)單位離退休總費用從1990—2005年十六年間增加了21倍。由于離退休工資的不斷提高，財政負擔自然也會越來越重。再加上制度設(shè)計本身存在的不完善、對調(diào)整機制缺乏長遠規(guī)劃以及人口老齡化等因素的影響，政府未來財政負擔不可小覷。

（五）不利于人才的合理有序流動

由于制度和養(yǎng)老待遇水平上的巨大差異，導(dǎo)致許多想到企業(yè)施展抱負的機關(guān)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人才不愿或不敢去，而許多想進入機關(guān)事業(yè)單位施展抱負的企業(yè)身份人才又根本沒法去，阻礙了人才合理流動，一定程度上影響了社會的和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟的快速發(fā)展。

二、養(yǎng)老保險“雙軌制”改革政策取向

任何一項社會制度的變革不僅受社會發(fā)展的影響，相反地也會對社會產(chǎn)生巨大的影響。養(yǎng)老保險“雙軌制”改革勢在必行，不僅是長期以來受到陳舊的制度對社會發(fā)展造成的阻礙，更是因為對“雙軌制”的改革能對社會的進步產(chǎn)生重要的意義。

（一）“雙軌制”改革的意義

1.有利于公平正義和社會穩(wěn)定?，F(xiàn)行退休養(yǎng)老金“雙軌制”下養(yǎng)老金待遇差別過大，如同等學歷、同等技能甚至同等貢獻的人，從機關(guān)事業(yè)單位退休時可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金要比從企業(yè)退休領(lǐng)取的高出很多?！半p軌制”改革能改善企業(yè)與事業(yè)單位的養(yǎng)老金待遇差別過大的現(xiàn)狀，縮小待遇差距，緩解突出矛盾，安撫企業(yè)退休人員的情緒，維護社會公平正義，有利于社會和諧穩(wěn)定。

2.有利于人力資源的優(yōu)化配置。機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)作為兩個并行的沒有聯(lián)系的軌道，人才很難在相互之間進行流動，“雙軌制”也就成了制約人才合理流動的“絆腳石”。“雙軌制”改革能夠解除優(yōu)秀人才對未來退休待遇的后顧之憂，使其能夠在合適的工作崗位上人盡其才，不僅緩解了企業(yè)用工難的現(xiàn)象，而且適當減輕了公務(wù)員考試的競爭壓力，避免惡性競爭，有利于人力資源的優(yōu)化配置。

3.有利于養(yǎng)老保險制度的完善?！半p軌制”改革能夠適應(yīng)中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會各方面改革的發(fā)展方向。中國已經(jīng)進入老齡化社會，在人口眾多，社會保障壓力大的現(xiàn)狀下，“雙軌制”改革有利于構(gòu)建系統(tǒng)的、完善的養(yǎng)老保險制度，為中國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展做好充足的后勤保障工作。

（二）“雙軌制”改革的建議

正是基于消除這種不平等現(xiàn)象的主客觀愿望，幾乎在“雙軌制”運行的同時，國家也就著手開始啟動了機關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革。

如早在1992 年，原國家人事部就曾下發(fā)《人事部關(guān)于機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關(guān)問題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點；1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，呼吁地方積極開展養(yǎng)老保險“雙軌制”的改革探索；2008 年兩會之后，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，原則通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，選擇在山西、上海、浙江、廣東、重慶5 省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進；2009 年1 月，國家人力資源社會保障部又正式下發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西等五省市做改革試點。這次事業(yè)單位退休養(yǎng)老保險制度改革的重要內(nèi)容是將事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)辦法趨于一致。改革方案公開后，立即引發(fā)社會輿論質(zhì)疑。廣州、上海等地還出現(xiàn)高校大齡教師提前退休的恐慌風潮。endprint

面對這種形勢，對“雙軌制”進行改革，徹底消除其不合理性和不公平因素，已是大勢所趨、眾望所歸，成為擺在我們當前的一項重要任務(wù)。筆者結(jié)合多年的工作實踐，對改革提出如下幾點建議：

1.以法律的形式明確機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的內(nèi)容。任何一項社會制度的建立都應(yīng)該以明確實施原則、管理辦法等相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)。養(yǎng)老保險作為社會保障制度中最基礎(chǔ)和最重要的組成部分，是對公民退休后基本生活水平的保障，更必須通過法律的強制手段來保障養(yǎng)老保險制度的實施。而現(xiàn)階段中國對于機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險更多的是通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式予以規(guī)定，缺乏應(yīng)有的高度、深度、廣度與嚴肅性，必須通過立法渠道予以解決。

2.建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度?，F(xiàn)階段中國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度主要是國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、個人儲蓄性養(yǎng)老保險組成的多層次體系框架，實行企業(yè)與職工個人共同繳費、國家財政補助的籌資政策。而公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險還是停留在財政單一籌資的制度模式上。

因此改革中國“雙軌制”的第一要務(wù)就是明確將公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一納入到基本養(yǎng)老保險中，建立起養(yǎng)老保險責任共擔機制，促進權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。這樣，一方面可以極大減輕政府財政負擔，另一方面也有利于增強工作人員的責任感與緊迫感。從這個意義上說，改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度中的籌資模式，建立國家法定的基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險等多層次的養(yǎng)老保險制度，是目前養(yǎng)老保險的發(fā)展趨勢，更是促進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在未來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的首要條件。

3.完善其他養(yǎng)老保險制度。除了基本養(yǎng)老保險以外，其他養(yǎng)老保險制度也發(fā)揮著重要作用，尤其是將公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員納入到與企業(yè)職工一樣的基本養(yǎng)老保險之后。這主要體現(xiàn)在補充養(yǎng)老保險跟個人儲蓄性養(yǎng)老保險兩方面。

中國現(xiàn)階段企業(yè)職工補充養(yǎng)老保險主要是企業(yè)年金制。根據(jù)《社會保險法》規(guī)定，企業(yè)年金由企業(yè)與職工按照一定的固定比例按月共同繳納，所繳金額予以稅收減免優(yōu)惠，在職工達到法定退休年齡之后一次性或定期領(lǐng)取全部年金及投資收益的制度。而在公務(wù)員及事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后，為了他們退休后的生活水平，各級機關(guān)及事業(yè)單位應(yīng)視本單位的實際情況建立職業(yè)年金制度，將職業(yè)年金制度作為公職人員基本退休金之外的重要養(yǎng)老保險補充。通過制度完善，為各群體人員提供更加全面的養(yǎng)老保障。

4.注重現(xiàn)行兩種養(yǎng)老保險制度之間的合理銜接。養(yǎng)老保險“雙軌制”，是造成了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險無法銜接的首要問題：首先在制度層面上，兩大群體的養(yǎng)老保險制度不同；其次在改革進度層面上，相較于企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革已經(jīng)遠遠落后；最后是養(yǎng)老保險管理權(quán)限層面上，體現(xiàn)為“兩種制度、兩套管理模式”特征。

雖然從理論上來說，將機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一整合最為理想，但是考慮到客觀因素，比如過去兩個群體的退休養(yǎng)老政策差異等，短時間內(nèi)仍難以實現(xiàn)。因此，可采取“老人”老辦法、“新人”新辦法，建立相對獨立又可以在兩個制度之間合理銜接的養(yǎng)老保險制度，才是改革的可行思路。[責任編輯 陳麗敏]endprint