王亞楠

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了國(guó)家治理和政府治理的概念。政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生變化，形成新的社會(huì)治理格局。多中心治理作為一種公共事務(wù)的治理路徑，詮釋了這種新型關(guān)系下多元治理的發(fā)展方向。在多中心治理機(jī)制中，需要借助多樣化權(quán)力和政府單位，以解決不同范圍的公共治理問(wèn)題[1]。多中心治理強(qiáng)調(diào)治理主體之間的平等合作，它為社會(huì)參與治理、公共服務(wù)市場(chǎng)化、多元合作提供了理論支撐。

“多中心”一詞，是英國(guó)思想家邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書(shū)中最早使用的。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆將多中心引入公共管理領(lǐng)域，形成多中心治理理論。多中心是指借助多個(gè)而非單一權(quán)力中心和組織體制治理公共事物，提供公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過(guò)程和能動(dòng)創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)，其中自發(fā)秩序或自主治理是其基礎(chǔ)[2]。包括政府在內(nèi)的各治理主體是平等的合作關(guān)系，通過(guò)資源整合，合力完成共同目標(biāo)，獲取共同利益，在特定公共事務(wù)中，任一主體都有可能成為治理中心。政府職能主要定位為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。多中心治理強(qiáng)調(diào)的多元主體合作共治與政府職能轉(zhuǎn)變的簡(jiǎn)政放權(quán)完美的結(jié)合在了一起。一方面，政府下放的職能需要有主體來(lái)承擔(dān)，多中心治理的主體正是做好了承擔(dān)職能的準(zhǔn)備；另一方面由政府分離出來(lái)的職能，需要更加有效的得到履行，多元主體的有效合作提供了這個(gè)可能。由全社會(huì)范圍內(nèi)的多元主體共同承擔(dān)，進(jìn)行合作共治，在合作良性運(yùn)轉(zhuǎn)之下，完成向社會(huì)治理最理想狀態(tài)的進(jìn)化，這也正契合多中心治理理論的精髓。

一、多中心合作治理的必要性分析

多中心合作治理的兩個(gè)關(guān)鍵詞，即“多中心”與“合作”?！岸嘀行摹笔侵钢卫碇黧w的多元化，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、公共事務(wù)復(fù)雜化和公民意識(shí)的覺(jué)醒，無(wú)論從客觀事實(shí)還是主觀意愿，都需要多元主體共同參與社會(huì)治理；“合作”指多元主體共同參與社會(huì)治理時(shí)應(yīng)采取的方式，即借助全社會(huì)的資源，通過(guò)資源整合、機(jī)制創(chuàng)新、合作技術(shù)創(chuàng)新解決社會(huì)問(wèn)題、滿(mǎn)足公共服務(wù)需要。

（一）承擔(dān)政府職能社會(huì)化的需要

政府職能轉(zhuǎn)變是因?yàn)樵诠卜?wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域大包大攬的行為模式，不僅需要大量的財(cái)力支撐，而且耗費(fèi)巨大精力，政府已經(jīng)力不從心，很多領(lǐng)域更是步履維艱。這需政府轉(zhuǎn)變一些職能，進(jìn)行職能社會(huì)化。多中心合作治理是政府職能社會(huì)化的必要途徑：一是政府職能的社會(huì)化自然需要除政府以外的其他主體，包括市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等來(lái)承擔(dān)這些被轉(zhuǎn)移的職能；二是政府職能社會(huì)化的目的就是要提高行政效率、減少政府開(kāi)支。這些主體通過(guò)合作采取市場(chǎng)化等高效的運(yùn)作方式，分擔(dān)了政府開(kāi)支，提高了服務(wù)的效率和效果，增強(qiáng)了靈活性。

（二）應(yīng)對(duì)公共事務(wù)復(fù)雜化的需要

信息技術(shù)革命和生產(chǎn)力的飛速提高促使經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，由于我國(guó)發(fā)展速度很快而發(fā)展時(shí)間跨度很小，造成發(fā)展速度飛快增長(zhǎng)和發(fā)展時(shí)間極限壓縮引起的社會(huì)關(guān)系急劇變化，各種新矛盾、新問(wèn)題、新需求層出不窮，使公共事務(wù)呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜化特征。公共事務(wù)復(fù)雜化，單一部門(mén)無(wú)法從容應(yīng)對(duì)，多中心治理成為大勢(shì)所趨。一是多元主體提供了解決復(fù)雜公共事務(wù)所需的專(zhuān)業(yè)技術(shù)條件，公共事務(wù)復(fù)雜性決定了解決手段的專(zhuān)業(yè)化，有了它們的集思廣益，許多問(wèn)題迎刃而解；二是提高了利益相關(guān)主體的服從度，通過(guò)多中心協(xié)商解決公共事務(wù)的方案，整合了各方利益，權(quán)衡了利弊得失，減弱了政策實(shí)行阻力，提高了政策服從度。

（三）體現(xiàn)多元參與優(yōu)越性的需要

多中心治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，企業(yè)、社會(huì)組織、公民等通過(guò)合作網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)參與公共事務(wù)處理。這是民眾政治意識(shí)覺(jué)醒的表現(xiàn)，也體現(xiàn)了多元參與優(yōu)越性。多元參與優(yōu)越性，一是有利于提高社會(huì)治理的科學(xué)化水平，多元參與才能真實(shí)反映利益需求的博弈，在此真實(shí)利益導(dǎo)向下，處理公共事務(wù)的政策措施的科學(xué)性才有保證；二是有利于提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，在公共服務(wù)領(lǐng)域的多元參與下引入市場(chǎng)機(jī)制，民眾用腳投票反映效率與需求，促使提供公共服務(wù)的主體增強(qiáng)回應(yīng)性，提高服務(wù)的效果和質(zhì)量；三是有利于去除形式主義，在多中心治理?xiàng)l件下，多元參與反映真實(shí)的需要，能夠過(guò)濾掉并非社會(huì)真實(shí)需要的表面工作，多元參與協(xié)商的結(jié)果是亟待解決的實(shí)質(zhì)性社會(huì)問(wèn)題。

二、多元主體合作機(jī)制的構(gòu)建

多中心治理強(qiáng)調(diào)的是多中心、多元參與，如何將多中心有效地整合起來(lái)形成社會(huì)治理的合力，即如何有效合作，是關(guān)乎多中心治理效果的關(guān)鍵。構(gòu)建多元主體的合作機(jī)制成為多中心治理的重中之重。

（一）明確政府的權(quán)力邊界

多中心治理的前提是除政府外的其他主體有參與社會(huì)治理的權(quán)利和條件，政府放權(quán)是最重要的前提條件之一。只有政府真正放權(quán)，清晰界定政府的權(quán)力邊界，多元主體才能發(fā)揮自主性作用，多中心治理才有實(shí)質(zhì)意義。明確政府權(quán)力邊界，一是改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的“統(tǒng)治”觀念。在統(tǒng)治觀念影響下，政府會(huì)不自覺(jué)的插手不該管、管不好的事務(wù)，干預(yù)其他主體的治理活動(dòng)，造成權(quán)力邊界不清。政府要全面舍“統(tǒng)治”而取“合作”的觀念，以平等的合作伙伴姿態(tài)參與治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。二是法律上明確規(guī)定政府的權(quán)力邊界。對(duì)于私權(quán)力來(lái)說(shuō)，“法無(wú)禁止即自由”， 對(duì)公權(quán)力來(lái)說(shuō)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”。在法律上進(jìn)一步明確授權(quán)政府的權(quán)力范圍，政府部門(mén)要嚴(yán)格依法行政。三是政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。政府進(jìn)一步放權(quán)，各市場(chǎng)和社會(huì)主體的管制和束縛被解除，激發(fā)了活力，多元主體將以全新姿態(tài)展現(xiàn)多中心治理的優(yōu)越性。

（二）建立主體的相互信任

多中心治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間的合作共贏，合作講求信任。作為一種增量的社會(huì)資本，信任是合作的基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有信任就很難有真正的合作[3]?，F(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，由熟人社會(huì)過(guò)渡到生人社會(huì)，在合作中建立信任先得更為重要。一是提高門(mén)檻，形成良好初始印象。多中心治理是要求多元參與，但并非任意參與，要提高參與治理的門(mén)檻，加大主體資格審查力度，對(duì)有不良誠(chéng)信記錄，資質(zhì)能力不足的單位或組織，要排除在公共事務(wù)的治理門(mén)檻之外，保證多元主體的誠(chéng)信度和治理能力，在參與各主體間形成良好的初始印象，給相互信任打下基礎(chǔ)。二是建立嚴(yán)格的合作規(guī)章。嚴(yán)格的規(guī)章制度是行為規(guī)范的保障，是陌生主體間建立信任的最重要措施，對(duì)于合作的開(kāi)展的具體事宜，都應(yīng)制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，多元主體才能真正放下戒備，開(kāi)展合作治理。三是建立違背誠(chéng)信的懲罰機(jī)制。由于多中心合作治理的多元主體間是合作伙伴關(guān)系，在處理公共事務(wù)中都投入了各自的資源，如果一方違規(guī)必然危害多方的利益，所以對(duì)于違規(guī)現(xiàn)象給與嚴(yán)厲懲罰顯得尤為必要，一方面起到警示作用，另一方面懲罰違規(guī)方以彌補(bǔ)其他各方的利益損失。endprint

（三）靈活創(chuàng)新的合作方式

多中心治理編織的合作網(wǎng)絡(luò)，整合了各方優(yōu)勢(shì)資源。采取何種合作的具體方式，直接影響整合力量的有效發(fā)揮。在公共合作方式上，行政、市場(chǎng)、項(xiàng)目、合同等都是可供選擇的合作方式[4]。要?jiǎng)?chuàng)新靈活的合作方式，一是社會(huì)治理引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。一些公共服務(wù)由政府提供不代表政府生產(chǎn)，交由市場(chǎng)生產(chǎn)提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。在市場(chǎng)運(yùn)作的技術(shù)性方面，專(zhuān)業(yè)強(qiáng)的市場(chǎng)部門(mén)比政府更有優(yōu)勢(shì)，引入市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)創(chuàng)新帶動(dòng)合作創(chuàng)新。二是綜合運(yùn)用政府工具。在多中心治理中，政府更多的是整合非政府的多元主體，充分發(fā)揮他們的合作優(yōu)勢(shì)。運(yùn)用外包、政府購(gòu)買(mǎi)、憑單制、招標(biāo)、志愿者服務(wù)等政府工具，充分與私人部門(mén)和第三部門(mén)合作。三是創(chuàng)新新的合作形式。要充分借鑒西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如根據(jù)具體的公共事務(wù)和所需要的資源，選取適合的主體，成立臨時(shí)合作組織，在這個(gè)組織中，各主體是平等合作的關(guān)系，根據(jù)進(jìn)度各負(fù)其責(zé)又相互兼顧，政府在其中扮演協(xié)調(diào)人的角色。在目標(biāo)完成后，組織解散，在新的目標(biāo)出現(xiàn)后，再組建全新的組織。創(chuàng)新是合作向前的動(dòng)力，更好的合作方式才能為更好的合作效果服務(wù)。

（四）充分有效的監(jiān)督機(jī)制

充分有效的監(jiān)督是保證每一環(huán)節(jié)處于正確軌道。建立充分有效的多中心治理監(jiān)督機(jī)制，一是治理信息充分公開(kāi)。知其然知其所以然是監(jiān)督工作的第一步。政府要將社會(huì)治理事務(wù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體等多種平臺(tái)進(jìn)行公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容包括參與治理主體的詳細(xì)信息，公共事務(wù)、項(xiàng)目等的詳細(xì)介紹，以及治理工作的開(kāi)展的具體目標(biāo)、進(jìn)程、財(cái)務(wù)、效果等，社會(huì)各界根據(jù)具體信息與實(shí)際情況進(jìn)行參照和開(kāi)展監(jiān)督。二是對(duì)參與社會(huì)治理的私人部門(mén)、第三部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。當(dāng)前對(duì)于非政府部門(mén)的評(píng)估，尤其是參與公共治理的組織評(píng)估工作開(kāi)展不到位。要建立多中心合作治理主體的績(jī)效評(píng)估體系，并引入第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、利益關(guān)系人、社會(huì)公眾等進(jìn)行評(píng)估，保證評(píng)估的科學(xué)性。三是監(jiān)督主體多元化、渠道多樣化。除政府監(jiān)督部門(mén)以外，公共事務(wù)的利益關(guān)系人、社會(huì)大眾、新聞媒體等都可對(duì)多中心治理的主體進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)多種渠道包括信訪(fǎng)、舉報(bào)、質(zhì)詢(xún)、輿論監(jiān)督以及新興網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等進(jìn)行全方位監(jiān)督。在這種無(wú)縫隙的監(jiān)督之下，避免多中心合作優(yōu)越性的扭曲，促使社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化多元治理更加規(guī)范化。

參考文獻(xiàn)：

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[3]史云貴，歐晴.社會(huì)管理創(chuàng)新中政府與非政府組織合作治理的路徑創(chuàng)新論析[J].社會(huì)科學(xué)，2013（4）：31.

[4]臧乃康.多中心理論與長(zhǎng)三角區(qū)域公共治理合作機(jī)制[J].中國(guó)行政管理，2006（5）：86.

作者單位：中共重慶市委黨校碩究生院

責(zé)任編輯：熊浩羚endprint