陳浩天

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會(huì)管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是我國(guó)農(nóng)村基層公共服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老水平的提高對(duì)維護(hù)基層政治穩(wěn)定和基層政府公信力的提高具有決定性意義。2013年11月12日通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。同時(shí)，2014年也是中央政府十二五規(guī)劃的關(guān)鍵之年，為了達(dá)到2015年基本實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度更是值得理論界關(guān)注。傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村家庭的土地承載著生產(chǎn)、生活和養(yǎng)老的多樣功能，土地成為農(nóng)村的重要保障，也成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)壓器”和“減震閥”。隨著近年來(lái)中央政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，農(nóng)村土地養(yǎng)老功能趨于衰減。外出務(wù)工日漸成為農(nóng)民生活和生存的常態(tài)，農(nóng)民工在“城市——農(nóng)村“邊緣行走也面臨著養(yǎng)老保障危機(jī)帶給自身的發(fā)展窘境。

梳理和歸納學(xué)界以往的研究，大體可以分為三類(lèi):第一，堅(jiān)守傳統(tǒng)反哺式的養(yǎng)老模式，“積谷防饑，養(yǎng)兒防老”是中國(guó)流傳幾千年的傳統(tǒng)觀念和優(yōu)良品德[1]。堅(jiān)持“養(yǎng)兒防老”和“自主養(yǎng)老”的觀念會(huì)一直傳承持續(xù)。第二，將養(yǎng)老視為經(jīng)濟(jì)行為，認(rèn)為以實(shí)物供養(yǎng)為主的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老是政府消費(fèi)投資的重要形式，養(yǎng)老也是維系農(nóng)村人情消費(fèi)的重要政治邏輯[2]。第三，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老是政府提供公共物品的重要形式，政府主動(dòng)提供公共福利是服務(wù)型政府理念建構(gòu)的應(yīng)有之義，這也是政府合法性治理的重要誘因[3]。近年來(lái)，系列惠及農(nóng)業(yè)的政策開(kāi)始向農(nóng)村滲透，國(guó)家惠農(nóng)政策成為新一輪政府有效治理的新型載體。[4]政府一系列的惠農(nóng)政策正是基于這樣的研究邏輯而開(kāi)展。

鑒于此，中央政府也出臺(tái)了一系列農(nóng)村養(yǎng)老保障的文件。本文正是基于這樣的研究基點(diǎn)，2013年6月到10月間，課題組成員分別在全國(guó)范圍內(nèi)就“農(nóng)村養(yǎng)老”“公共服務(wù)”的政策評(píng)價(jià)等問(wèn)題開(kāi)展了大規(guī)模的抽樣調(diào)查。此次調(diào)查涉及豫、晉、鄂、皖、湘、贛等六省共計(jì)68個(gè)村，按照每個(gè)村30個(gè)農(nóng)戶(hù)共1 942份有效問(wèn)卷的規(guī)模展開(kāi)抽樣調(diào)查。

一、農(nóng)民基本養(yǎng)老需求呈現(xiàn)“一強(qiáng)多樣”的局勢(shì)

“積極老齡化”是聯(lián)合國(guó)世界老齡大會(huì)在“健康老齡化”戰(zhàn)略基礎(chǔ)上提出的應(yīng)對(duì)21世紀(jì)老齡化困境的養(yǎng)老棋局。城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)日趨“空心化”，[5]從“男耕女織”到“男工女耕”的人口流動(dòng)局面使得現(xiàn)有的農(nóng)村家庭自助型養(yǎng)老服務(wù)功能正在逐漸弱化，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念和需求也在悄然發(fā)生變化。在1 942份有效樣本中，選擇“依靠社會(huì)”養(yǎng)老的農(nóng)戶(hù)有49.3%；“依靠自己”養(yǎng)老的為23.9%；“依靠子女”養(yǎng)老的為19.8%(見(jiàn)圖1)，三種養(yǎng)老方式合計(jì)為93%。也就是說(shuō)，“子女養(yǎng)老”“自己養(yǎng)老”和“社會(huì)養(yǎng)老”是當(dāng)前農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式，其中尤以社會(huì)養(yǎng)老的認(rèn)可程度最高，最為農(nóng)民所期待。但也必須看到，“自己養(yǎng)老”的農(nóng)民也超過(guò)了三成，表明農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題形勢(shì)比較嚴(yán)峻，養(yǎng)兒防老的人數(shù)急劇下降，說(shuō)明了子女養(yǎng)老不太可靠，農(nóng)村孝悌文化正在發(fā)生改變，迫切需要建構(gòu)新的社會(huì)化的養(yǎng)老模式。

圖1 :農(nóng)民養(yǎng)老方式需求統(tǒng)計(jì)(單位:戶(hù)，%)

二、東、中、西部地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老方式選擇相對(duì)單一

農(nóng)民的行為具有社會(huì)理性，傳統(tǒng)時(shí)期農(nóng)民的養(yǎng)老觀念是權(quán)衡養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)與保障后的選擇結(jié)果。[6]在市場(chǎng)觀念的沖擊下，“養(yǎng)兒防老”成為農(nóng)民生活風(fēng)險(xiǎn)最小化的應(yīng)然選擇。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在“新農(nóng)?！闭邔?shí)施以前，依靠“自己養(yǎng)老”的老年人數(shù)量最多，達(dá)到39.1%；“依靠子女”養(yǎng)老的老人數(shù)量也很多，占比為38.2%。也就是說(shuō)，目前有高達(dá)77.3%的老年人選擇在家庭內(nèi)部解決養(yǎng)老問(wèn)題。相比之下，選擇社會(huì)養(yǎng)老方式的老人數(shù)量極少，僅占11.3%?？傮w上看，在新農(nóng)保政策實(shí)施以前，“子女養(yǎng)老”和“自己養(yǎng)老”是農(nóng)村最為普遍的養(yǎng)老方式，社會(huì)養(yǎng)老方式比重很低。不同區(qū)域的農(nóng)民養(yǎng)老方式的選擇有一定的差異，自東向西，選擇“依靠子女”養(yǎng)老的比重依次下降，分別為52.6%、36.8%和27.1%，東西部相差了近26個(gè)百分點(diǎn)；在“依靠自己”養(yǎng)老方面，自東向西，其比重則梯次上升，分別為29.5%、35.3%和55.8%，東西差異也為26個(gè)百分點(diǎn)。值得注意的是，對(duì)于“依靠社會(huì)”養(yǎng)老，在中部地區(qū)以60歲以上的老人居多，占比為15.1%；其次是東部地區(qū)，占比為9.2%；西部比重最低，僅為6.1%(見(jiàn)圖2)。

圖2 不同區(qū)域60歲以上老人主要養(yǎng)老方式統(tǒng)計(jì)(單位:%)

總體來(lái)看，東部地區(qū)以子女養(yǎng)老為主，西部地區(qū)以自己養(yǎng)老居多，中部地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老比重相對(duì)更高。農(nóng)民對(duì)“子女養(yǎng)老”和“自己養(yǎng)老”的選擇，主要受經(jīng)濟(jì)因素的影響，即經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，更傾向選擇“子女養(yǎng)老”，經(jīng)濟(jì)條件較差的地區(qū)，則只能通過(guò)自己解決養(yǎng)老問(wèn)題。這也說(shuō)明經(jīng)濟(jì)是文化的基礎(chǔ)，雖然中西部地區(qū)也遵循孝悌文化，但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)條件決定了贍養(yǎng)父母的困難性，因此，文化需要經(jīng)濟(jì)來(lái)支撐。同樣也說(shuō)明，對(duì)于“新農(nóng)?！闭?，國(guó)家需要更多支持中西部地區(qū)；在弘揚(yáng)孝悌文化傳統(tǒng)的同時(shí)，鼓勵(lì)東部地區(qū)老年人逐步過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老方式上來(lái)。

三、農(nóng)民養(yǎng)老意愿與實(shí)際養(yǎng)老方式選擇的區(qū)域性差異較大

林登(Linden，1994)曾指出:“過(guò)去是生產(chǎn)者取向的社會(huì)，政府只管最大量的生產(chǎn)即可，不必考慮民眾的需求”[7]。但是目前已經(jīng)進(jìn)入到以消費(fèi)者為取向的社會(huì)，必須考慮消費(fèi)者的需求。目前農(nóng)村養(yǎng)老意愿與實(shí)際養(yǎng)老方式選擇在區(qū)域上差別較大。從區(qū)域來(lái)看，自東部向西部，認(rèn)為“依靠子女”是最好養(yǎng)老方式的農(nóng)戶(hù)比重依次遞減，分別為38.5%、25.5%和14.5%。也就是說(shuō)，有接近四成的東部農(nóng)民認(rèn)可“子女養(yǎng)老”方式，而這一比例在西部只有15%，兩者相差24個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)“依靠社會(huì)”養(yǎng)老問(wèn)題的認(rèn)知，區(qū)域差異也非常突出，從東到西，農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的認(rèn)可程度逐級(jí)增加，分別為27.7%、37.2%和44.1%，東西部相差16個(gè)百分點(diǎn)(見(jiàn)圖3)?！耙揽孔约骸别B(yǎng)老的農(nóng)民也隨著年齡增長(zhǎng)而逐步增加，但增加的幅度沒(méi)有“依靠社會(huì)”養(yǎng)老的大，表明農(nóng)民更加趨向于“社會(huì)養(yǎng)老”和“自己養(yǎng)老”，兩者之間農(nóng)民又更趨向于“社會(huì)養(yǎng)老”。這可以從經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行解釋:東部地區(qū)的農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)濟(jì)承受能力較強(qiáng)，養(yǎng)老問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單，“依靠子女”的傾向更為明顯，或者說(shuō)子女贍養(yǎng)能力較強(qiáng)的地區(qū)，也愿意繼承孝悌文化而贍養(yǎng)父母。而西部經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后，養(yǎng)老對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)壓力大，農(nóng)民也更寄希望于社會(huì)養(yǎng)老，更多地借助外部力量養(yǎng)老。

圖3 不同區(qū)域農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老方式的認(rèn)可情況(單位:%)

四、農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)從東部到西部普遍較重

建構(gòu)一個(gè)以民生為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)二元服務(wù)均等化的養(yǎng)老體制是我國(guó)政府近年來(lái)的生態(tài)執(zhí)政理念。2009年以來(lái)，中央政府開(kāi)展了以“新農(nóng)?！睘榛c(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使農(nóng)村的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)略微緩解。但目前來(lái)看，農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)依然嚴(yán)峻。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，表示養(yǎng)老負(fù)擔(dān)“很重”的受訪者占有效樣本的11%；負(fù)擔(dān)“較重”的為28.5%；負(fù)擔(dān)“一般”的最多，高達(dá)39.6%；負(fù)擔(dān)“較輕”或者“很輕”的受訪者較少，分別為10.6%和6.3%(圖4)。綜合來(lái)看，認(rèn)為家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)“較重”或者“很重”的農(nóng)戶(hù)比重接近四成，表明當(dāng)前農(nóng)村家庭養(yǎng)老確實(shí)存在巨大的壓力，需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的扶持政策。而當(dāng)前農(nóng)民依靠傳統(tǒng)方式養(yǎng)老的態(tài)度轉(zhuǎn)變以及對(duì)社會(huì)養(yǎng)老方式認(rèn)可程度的提高，都對(duì)國(guó)家介入養(yǎng)老提出了更多的要求，這也為“新農(nóng)保”政策的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

從地域來(lái)看，東中西部地區(qū)的受訪者認(rèn)為，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)“較重”和“一般”的比較多，其比重東部分別為30.4%和43.1%；中部為29.1%和37.7%；西部為25.1%和40%，合計(jì)分別為73.5%、66.8%和65.1%(見(jiàn)圖4)，從東至西依次遞減。西部地區(qū)的受訪者大多認(rèn)為，家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)較重。表示負(fù)擔(dān)“很重”的農(nóng)戶(hù)自東向西依次遞增，其分別為7.0%、10.2%和17.7%，東西相差了10個(gè)百分點(diǎn)。表示負(fù)擔(dān)“很輕”的農(nóng)戶(hù)，西部比重最低，僅為2.8%，東部和中部均要高出不少，分別為4.5%和8.7%?？傮w上看，西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)條件落后，養(yǎng)老問(wèn)題對(duì)家庭的經(jīng)濟(jì)壓力相對(duì)更大，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也更加沉重?？梢?jiàn)，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力的缺失成為社會(huì)化養(yǎng)老的重要障礙。

圖4 不同區(qū)域農(nóng)民養(yǎng)老負(fù)擔(dān)統(tǒng)計(jì)

五、結(jié)論與啟示

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)均等化發(fā)展的重要支柱之一，政府公共物品的投資需要了解農(nóng)戶(hù)公共服務(wù)的真實(shí)需求。[8]準(zhǔn)確揭示農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的需求既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的前提，也是對(duì)農(nóng)戶(hù)享受農(nóng)村公共服務(wù)權(quán)利的尊重。本文的研究結(jié)論和政策含義有以下幾點(diǎn):第一，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)十八大和十八屆三中全會(huì)的戰(zhàn)略部署要求，以城鎮(zhèn)化為契機(jī)，積極創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老的多元體系，在城鄉(xiāng)人口區(qū)域流動(dòng)中完善農(nóng)村養(yǎng)老制度，使“新農(nóng)保”與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的接續(xù)轉(zhuǎn)移，不斷拓展“大病醫(yī)療”的資助范圍，從而減輕農(nóng)民的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。第二，政府應(yīng)加大投資并向西部?jī)A斜，在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，加強(qiáng)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的組織體系，克服政府公共服務(wù)供給渠道的短板，加強(qiáng)政府的“協(xié)作式”服務(wù)，使農(nóng)村公共服務(wù)組織從“自上而下”的決策模式向“自下而上”轉(zhuǎn)移，以農(nóng)民的需求和意愿為政策定位的出發(fā)點(diǎn)。第三，要加強(qiáng)農(nóng)村孝悌文化建設(shè)。針對(duì)“私性不足，公性錯(cuò)位”的特點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老文化的引導(dǎo)和培養(yǎng)，農(nóng)村公共文化尤其是養(yǎng)老文化不能被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊而淡化。要繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”支配下的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的合理保障。這就要求政府借助于各種傳播媒介，在村民自治的基礎(chǔ)上，樹(shù)立愛(ài)老、養(yǎng)老、助老的養(yǎng)老公共文化。[9]目前“銀色浪潮”卷席全國(guó)，以“文化強(qiáng)農(nóng)”作為農(nóng)村文化建設(shè)的歸宿點(diǎn)，需要在農(nóng)村公共文化建設(shè)中不斷滿足人民群眾日益發(fā)展的基本文化需求。充分發(fā)揮社區(qū)文化的養(yǎng)老功能，并加強(qiáng)老年人之間的心理互動(dòng)和人性關(guān)懷。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家決策理性追求的是政治支持最大化和經(jīng)濟(jì)收益最大化雙重目標(biāo)。[10]農(nóng)村和農(nóng)民是天下之根本，國(guó)家與農(nóng)民視野下的鄉(xiāng)村關(guān)系要求政府在農(nóng)民的需求理性中重構(gòu)政府有效性治理的正效應(yīng)。

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