“重慶公共治理體系的構(gòu)建研究”課題組

加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國地方公共管理亟須破解的難題。重慶九龍坡區(qū)在貫徹實施重慶市“五大功能區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略中，從本區(qū)實際出發(fā)制定實施“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略，采取了一些積極有效的措施，取得了一些經(jīng)驗，值得我們總結(jié)。

一、切實制定發(fā)展戰(zhàn)略是前提

九龍坡區(qū)切實制定“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略，既是對重慶市“五大功能區(qū)”發(fā)展格局的落實，也是結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H地理環(huán)境與發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢的判斷，還是經(jīng)過充分民主論證的戰(zhàn)略選擇。

上下戰(zhàn)略協(xié)同。依據(jù)重慶市“五大功能區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，九龍坡區(qū)東城屬于都市功能核心區(qū)，西城屬于都市功能拓展區(qū)，所以，東城的建設(shè)重點在于優(yōu)化提質(zhì)的升級發(fā)展路徑，西城的建設(shè)重點在于快速開發(fā)的融合發(fā)展方式。基于此，九龍坡區(qū)以“東城再造，西城再戰(zhàn)”為新的發(fā)展方向，科學(xué)布局了“八大功能板塊”，將東城建設(shè)為“現(xiàn)代都市核心、創(chuàng)新服務(wù)高地”、將西城建設(shè)為“科技生態(tài)新城、時尚休閑新都”，以此實現(xiàn)與“五大功能區(qū)”的有效對接。同時，在具體實施層面，九龍坡區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)保等方面制定方案，確定任務(wù)單、路線圖、時間表、責(zé)任人；在要素保障如土地、項目、資金、人才等不同方面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并且將各大板塊的主體功能開發(fā)以任務(wù)分解、目標(biāo)分段的方式逐一確立，以確保各功能板塊開發(fā)建設(shè)工程更加符合實際和有效進行。

切合本區(qū)實情。九龍坡區(qū)委、區(qū)政府按照本行政區(qū)域都市功能核心區(qū)與都市功能拓展區(qū)的功能定位，對本區(qū)域的地理環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀進行了長時間的調(diào)研。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，九龍坡在發(fā)展空間上呈現(xiàn)出“東五西三”的分布格局；在發(fā)展階段上，九龍坡區(qū)東城以基本實現(xiàn)城市化，并進入優(yōu)化提質(zhì)的“再造”階段，九龍坡區(qū)西城城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村形態(tài)共存，正處于城市化加速發(fā)展階段；在產(chǎn)業(yè)布局上，九龍坡區(qū)東城以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，九龍坡區(qū)西城則主要是產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展格局。據(jù)此，九龍坡區(qū)切實依據(jù)不同區(qū)域的特色優(yōu)勢及主體功能，明確了各板塊的建設(shè)重點與主攻方向。

充分民主論證。九龍坡區(qū)制定“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)過了有關(guān)專家、各職能部門以及上級有關(guān)部門反復(fù)商討和修訂，其間經(jīng)縝密細(xì)致、反復(fù)的決策論證過程最大限度地收集了各方面的相關(guān)信息，征求了大量的意見與建議，從而確保了“八大功能板塊”的戰(zhàn)略布局符合九龍坡的區(qū)域?qū)嶋H，符合重慶市主體功能區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展要求?？梢?，“八大功能板塊”戰(zhàn)略制定過程中，經(jīng)多元主體互動合作、理性協(xié)商，實現(xiàn)了民主與科學(xué)的統(tǒng)一，從而增強了“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)性。

總之，切實制定發(fā)展戰(zhàn)略顯然是有效實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的前提。九龍坡區(qū)“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略的制定，既嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，依據(jù)了重慶市“五大功能區(qū)”發(fā)展格局，并切合特定區(qū)域的自然環(huán)境與發(fā)展實際，還經(jīng)過充分民主論證，符合多方意愿，得到多方主體的支持。

二、合理構(gòu)建組織體系是關(guān)鍵

任何發(fā)展戰(zhàn)略必須具有一套合理的組織體系方能實施。九龍坡區(qū)依據(jù)現(xiàn)代“扁平化”的組織方式，革新傳統(tǒng)的“條塊分割”體制，探索“條塊結(jié)合、以塊為主”的組織體系，以“減少管理層級、擴大管理幅度”來激發(fā)各主體的活力。

一是調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)分工依據(jù)，打破“條塊分割”限制。在領(lǐng)導(dǎo)分工領(lǐng)域，九龍坡區(qū)將按行業(yè)為主調(diào)整為以板塊為主，一個板塊確定一名區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)（區(qū)委常委、副區(qū)長）負(fù)責(zé)板塊開發(fā)建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，同時要求各板塊之間相互協(xié)調(diào)配合。這一舉措打破了行政區(qū)劃所衍生的協(xié)調(diào)難問題，有益于避免減損組織效率與整體效益的利益沖突與責(zé)任推諉現(xiàn)象。

二是簡政放權(quán)，提高服務(wù)效能。九龍坡區(qū)區(qū)委、區(qū)政府在“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略的實施推進中，更多地提供服務(wù)、激發(fā)參與主體尤其是市場經(jīng)濟主體的活力。九龍坡區(qū)向功能板塊下放和優(yōu)化行政職權(quán)59項，并按照“能放則放、服務(wù)前置、流程優(yōu)化”的調(diào)整思路，正繼續(xù)向功能板塊與各鎮(zhèn)街下放區(qū)級行政審批和服務(wù)事項，將行政審批服務(wù)端口前移，以提高行政審批服務(wù)效率。這將對參與功能板塊開發(fā)建設(shè)的市場經(jīng)濟主體快速辦理行政審批服務(wù)事項大有裨益。

三是強調(diào)多元合作，加強組織協(xié)同?！鞍舜蠊δ馨鍓K”的開發(fā)建設(shè)是跨行政區(qū)劃的綜合性發(fā)展戰(zhàn)略，涉及經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等諸種公共事務(wù)，因此，九龍坡區(qū)以多部門協(xié)同推進板塊開發(fā)建設(shè)為考量，以整合多種力量與資源為手段，探索建立健全“以條助塊”的部門協(xié)作機制。以此為出發(fā)點，九龍坡區(qū)重點厘清并確定了板塊工作機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)功能，區(qū)級部門重在履行宏觀統(tǒng)籌和服務(wù)功能，各鎮(zhèn)街重點承擔(dān)板塊范圍內(nèi)的社會事務(wù)功能，區(qū)人大、政協(xié)發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)功能。各部門明確、具體的分工，有效地將各方面力量凝聚到板塊開發(fā)建設(shè)工程中。

總之，合理構(gòu)建組織體系是全面推進“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵。沒有有效的組織體系，發(fā)展所需的資源與力量就難以協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。九龍坡區(qū)革新了“以條為主”的傳統(tǒng)體制，適度打破了制度結(jié)構(gòu)中的行政分割。與此同時，九龍坡區(qū)在“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略的組織體系安排中，強調(diào)“合力攻堅、協(xié)同作戰(zhàn)、以條助塊”的內(nèi)部協(xié)同與“簡政放權(quán)、服務(wù)前置、鼓勵市場”的外部協(xié)同，穩(wěn)步推進板塊開發(fā)建設(shè)。

三、建立健全運行機制是保障

科學(xué)合理的目標(biāo)定位、權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)的體制安排并不必然產(chǎn)生理想的決策效能，而建立健全運行機制則是戰(zhàn)略決策實施轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果的保障。九龍坡區(qū)在實施“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略的運行機制層面不斷進行了完善。

一是完善功能分區(qū)基礎(chǔ)上的市場機制。九龍坡區(qū)在具體推進實施“八大功能板塊”開發(fā)建設(shè)的過程中，主要依靠市場主體的力量，并將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市開發(fā)相結(jié)合，將二者作為本區(qū)域發(fā)展的兩大主攻方向，且主張“以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)”的開發(fā)建設(shè)策略，以此不斷強化各板塊的主體功能特色，讓市場主體形成不同板塊各異的發(fā)展優(yōu)勢。既凸顯板塊發(fā)展活力，又讓市場主體增強區(qū)域競爭能力，避免了以往經(jīng)濟發(fā)展過程中的同質(zhì)競爭弊端，從而有助于達成多贏發(fā)展、均衡發(fā)展的格局。以楊家坪商圈為例，在11大類100個開發(fā)建設(shè)項目中，總投資估算金額約603億元，其中社會投資資金約383.4億元，約占總投資的63.6%?？梢姡诰唧w的“八大功能板塊”開發(fā)建設(shè)中，主要依靠市場主體的力量，而非政府。

二是完善分工基礎(chǔ)上的政府宏觀調(diào)控機制。有效的政府治理必然是政府與市場協(xié)調(diào)有序的公共治理。在“八大功能板塊”開發(fā)建設(shè)過程中，九龍坡區(qū)強調(diào)“凸顯市場主體地位”，強調(diào)市場化運作，同時將政府的著力點放置于宏觀調(diào)控、間接管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)層面。例如，在九龍半島高端商務(wù)板塊開發(fā)建設(shè)中，政府主要負(fù)責(zé)交通體系的完善與維護、產(chǎn)業(yè)扶持政策引導(dǎo)下的招商引資、征地搬遷與拆遷等服務(wù)性職能。

三是完善激勵與約束并重的績效考核與責(zé)任監(jiān)督機制。在績效考核層面，九龍坡區(qū)依據(jù)各板塊不同的功能定位與發(fā)展優(yōu)勢，建立了一套較為科學(xué)的考核評價體系，這一體系內(nèi)容包括以共性指標(biāo)與功能導(dǎo)向指標(biāo)為基礎(chǔ)的差別化考核評價指標(biāo)體系。同時，還包括創(chuàng)新性的考核方式，例如每季度公開各板塊建設(shè)情況的“擂臺賽”、各板塊開發(fā)建設(shè)排名的“英雄榜”等，顯然，這一科學(xué)的績效考核體系對激勵“八大功能板塊建設(shè)”具有激勵作用。在責(zé)任監(jiān)督層面，九龍坡區(qū)創(chuàng)造性地制定了“四個一”督查督辦機制，即每月一次進度檢查，每季度一次拉練評比，半年一次人大代表、政協(xié)委員視察，每年一次集中考評，這都有助于激發(fā)各板塊開發(fā)建設(shè)的積極性。

總之，建立健全高效的運行機制是推進“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略有效實施的保障性因素，而缺乏運行保障的發(fā)展戰(zhàn)略則無法真正發(fā)揮決策效能。九龍坡區(qū)在實施“八大功能板塊”發(fā)展戰(zhàn)略中，將政府的著力點放在宏觀規(guī)劃、責(zé)任政府和服務(wù)政府建設(shè)等方面，并通過放松審批管制，以充分發(fā)揮市場主體作用和強化企業(yè)的市場化運作來激發(fā)市場活力。（執(zhí)筆人：類延強）

本文系國家社科課題《國家治理視域下基層協(xié)商民主機制研究》（14×22002）、重慶社科課題《重慶公共治理體系的構(gòu)建研究》（2012YBGL125）階段性成果。

責(zé)任編輯：宋英俊