廖羚惠

2012年12月浙江省高院下發(fā)《關(guān)于試行訴前登記制度的通知》，安排部署各法院開展訴前登記工作。椒江法院自2012年1月起，已制作預(yù)立案臺(tái)賬，形成了以立案預(yù)登記制度為軸心，以審判執(zhí)行工作站、人民調(diào)解工作室等為平臺(tái)，以對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)為保障的操作模式，將部分適合通過(guò)訴前調(diào)解等非訴方式化解的案件轉(zhuǎn)至相關(guān)部門處理，有效疏導(dǎo)矛盾，取得較好的工作成效。因此，本文試以該院近兩年司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并抽取預(yù)登記案例為樣本進(jìn)行調(diào)研，探索訴前登記的可行性和必要性，掌握訴前登記工作運(yùn)行情況，深入分析訴前登記運(yùn)行環(huán)境，為進(jìn)一步完善訴前登記制度，提出可行性和操作性的路徑和方法。

1 訴前登記工作的基本情況

1.1 訴前登記的概念及特點(diǎn)

訴前登記是先行調(diào)解制度運(yùn)行下推出的新工作機(jī)制，適用對(duì)象為適合立案前調(diào)解或其他非訴訟解決方式的糾紛。訴前登記的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：第一，處理速度快。第二，引導(dǎo)分流糾紛。第三，不收取訴訟費(fèi)。第四，案結(jié)事了。

1.2 訴前登記的設(shè)置和工作流程

椒江法院將登記工作分為接收、登記、評(píng)估、化解四個(gè)階段。采用由一名立案工作人員專門負(fù)責(zé)接收初步審查認(rèn)為適合立案前處理的案件起訴材料，并于接收材料當(dāng)日將案件報(bào)請(qǐng)庭長(zhǎng)簽署意見(jiàn)后轉(zhuǎn)相關(guān)部門處理；普通民商事糾紛經(jīng)登記后，向調(diào)解組織發(fā)送《建議調(diào)解函》，并移送相關(guān)材料。涉及敏感性糾紛的，需制定化解方案，落實(shí)責(zé)任人員，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和說(shuō)服解釋，對(duì)存在重大風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)即時(shí)向本院領(lǐng)導(dǎo)及上級(jí)法院報(bào)告，并通報(bào)給當(dāng)?shù)攸h委、政府；普通民商事糾紛辦理期限一般為一個(gè)月，存在特殊情況的，可經(jīng)審批延長(zhǎng)辦理期限；敏感性糾紛經(jīng)勸說(shuō)引導(dǎo)后六個(gè)月內(nèi)當(dāng)事人未要求法院受理、也未向上級(jí)法院起訴或信訪的，可予以結(jié)案。

1.3 主要做法

一是完善操作機(jī)制。為了做好訴前預(yù)立案工作，椒江法院于2012年中旬制定了《立案預(yù)登記管理規(guī)定（試行）》，對(duì)立案預(yù)登記的糾紛范圍、登記流程、處理方案和結(jié)案歸檔等問(wèn)題作了明確，制定了登記工作銜接流程制度，同時(shí)，建立由立案庭負(fù)責(zé)的案件受理中心等舉措，建立登記工作臺(tái)帳、信息報(bào)送、日常聯(lián)絡(luò)等制度，對(duì)登記工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

二是實(shí)行統(tǒng)一管理。糾紛處理遵循歸口管理、分工負(fù)責(zé)的原則，由立案庭負(fù)責(zé)糾紛的登記受理、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)調(diào)解、建檔等工作。對(duì)當(dāng)事人身份信息、聯(lián)系方法、收文時(shí)間、反映的問(wèn)題等事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)記載，逐件登記、編號(hào)入冊(cè)，并填寫《立案預(yù)登記表》，相關(guān)信息及時(shí)輸入審判業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。

三是建立考核機(jī)制。對(duì)登記后被錄入審判業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的案件，未按規(guī)定對(duì)糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)、引導(dǎo)調(diào)解、歸檔等，致使當(dāng)事人權(quán)益受到侵害的，由法院提出考核意見(jiàn)。

2 訴前登記工作的運(yùn)行情況分析

2.1 近兩年訴前登記概況

目前，敏感性案件進(jìn)入法院，各個(gè)法院均承擔(dān)了巨大的負(fù)擔(dān)。增加了一線審判人員的工作負(fù)擔(dān)。此外，司法資源難以得到最佳化運(yùn)用（優(yōu)化配置），審理周期無(wú)法縮短。從2012年1月至2013年8月，訴前登記的適用范圍為一是有調(diào)解可能的涉及婚姻家庭、相鄰關(guān)系、勞動(dòng)爭(zhēng)議等普通民商事糾紛；二是政策性強(qiáng)、牽涉面廣、社會(huì)影響大的敏感性糾紛；三是不當(dāng)行使訴權(quán)；四是經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的

2.2 訴前登記情況分析

1、登記情況。2012年至2013年8月，2012年該院訴前登記1132件，占同期民事一審新收案件的22.49%，2013年訴前登記866件，占同期民事一審新收案件的23.04%。訴前登記的類型涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，但分布不均勻，其中以機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛和勞動(dòng)爭(zhēng)議類案件居多，2012年機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛731件，勞動(dòng)爭(zhēng)議類案件242件，分別占總數(shù)的64.58%和21.38%；2013年1-8月，機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛688件，勞動(dòng)爭(zhēng)議類案件65件，二者分別占全部登記案件總數(shù)的79.45%和7.50%。這兩類與民生利益息息相關(guān)，案件數(shù)量多，其中很大一部分通過(guò)引導(dǎo)至行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)化解。通過(guò)訴前登記，將大大減輕法院辦案壓力，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

2、結(jié)案情況。2012年訴前登記訴前登記1132件，調(diào)解成功1130件，化解率99.82%，其中1-8月登記218件（其中未能化解的2件，占0.92%）；2013年1-8月訴前登記866件（其中未能化解的21件，含3件立調(diào)案件，占2.42%），化解率97.58%。雖然在絕對(duì)數(shù)量上優(yōu)勢(shì)并不明顯，但登記后調(diào)解成功率占到登記總數(shù)的97%以上。

3、執(zhí)行情況。全部自動(dòng)履行，沒(méi)有1件申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。預(yù)登記后注重調(diào)解，使矛盾化解工作真正做到案結(jié)事了。

2.3 訴前登記工作的主要成效

1.最大限度地讓當(dāng)事人理解并認(rèn)同。

經(jīng)訴前登記的起訴，訴訟時(shí)效中止，免了當(dāng)事人的后顧之憂，為調(diào)解工作開展提供有利保障。有些糾紛不通過(guò)訴訟程序，減少了案件當(dāng)事人的敵對(duì)情緒，往往更能解決糾紛，降低當(dāng)事人維權(quán)難度。此外，由于基層調(diào)解組織在調(diào)處糾紛中并不收取費(fèi)用，降低當(dāng)事人訴訟成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，椒江法院登記各類糾紛1998件，調(diào)處過(guò)程中未收取費(fèi)用，惠及1977個(gè)當(dāng)事人，切實(shí)減輕了當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。

2.構(gòu)建協(xié)同互動(dòng)格局，推動(dòng)部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

建立并不斷完善由人民法院與區(qū)信訪局、區(qū)調(diào)解中心、地方黨委、政府及當(dāng)?shù)亟值?、社區(qū)及村組干部互相配合協(xié)調(diào)調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮各方的調(diào)解優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成訴前矛盾化解合力，實(shí)現(xiàn)由矛盾糾紛案件“中轉(zhuǎn)站”向解決問(wèn)題“終點(diǎn)站”的轉(zhuǎn)變，真正做到矛盾糾紛不上交。2012年引導(dǎo)到政府相關(guān)職能部門47件，化解率達(dá)87.23%，訴至法院的6起；2013年1-8月引導(dǎo)到政府相關(guān)職能部門11件，化解率63.63%，進(jìn)入訴訟程序的有4件。有效探索參與社會(huì)管理的新機(jī)制，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3.大量化解矛盾在訴前

依托訴前登記的工作機(jī)制，堅(jiān)持糾紛化解在基層、化解在當(dāng)?shù)氐脑瓌t，減少因訴訟帶來(lái)的對(duì)抗心理和緊張關(guān)系，實(shí)現(xiàn)和平解紛，社會(huì)效果良好。如2012年9月，一起因小區(qū)業(yè)委會(huì)未經(jīng)業(yè)主大會(huì)表決程序選聘新物業(yè)公司引發(fā)的民事糾紛案在訴前成功化解。許某認(rèn)為小區(qū)業(yè)委會(huì)未經(jīng)業(yè)主同意更換新物業(yè)公司，要求撤銷業(yè)委會(huì)的選聘決定，而業(yè)委會(huì)堅(jiān)持。接案后，該院白云工作站法官配合小區(qū)所在廣場(chǎng)社區(qū)多次召集當(dāng)事人雙方調(diào)解，經(jīng)析理說(shuō)法和耐心細(xì)致的思想工作，最終化解了該糾紛。

3 訴前登記工作中的困境及原因分析

3.1 登記標(biāo)準(zhǔn)把握問(wèn)題

立案人員面對(duì)當(dāng)事人的糾紛問(wèn)題，如何有效的將案件作出準(zhǔn)確定性分流，關(guān)系到后續(xù)能否運(yùn)用立案的調(diào)解職能將糾紛高效化解。比如，何種案件適合立案庭的調(diào)解，何種案件適于其他部門的協(xié)同處理，何種案件適于哪個(gè)調(diào)解組織處理，何種案件適于直接進(jìn)入審判程序等。因?yàn)闆](méi)有特別規(guī)定，立案人員收到訴訟材料時(shí)，除個(gè)別屬于法律明文規(guī)定排除調(diào)解適用的案件外，一般難以準(zhǔn)確判斷是否適宜調(diào)解及適宜引導(dǎo)至哪個(gè)調(diào)解組織。為防遺漏，往往會(huì)將大部分案件引導(dǎo)至人民調(diào)解窗口。訴前登記的適用標(biāo)準(zhǔn)限制，導(dǎo)致案件處理難以取得實(shí)質(zhì)性突破。

3.2 運(yùn)作過(guò)程信息不對(duì)稱

首先是當(dāng)事人對(duì)法院訴前登記制度缺乏了解甚至存在偏見(jiàn)。主要表現(xiàn)在部分當(dāng)事人對(duì)登記后享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不了解，對(duì)預(yù)登記的效力存在認(rèn)識(shí)差異。實(shí)踐中，部分當(dāng)事人起訴時(shí)一般已做好打官司的心理準(zhǔn)備，對(duì)案件預(yù)登記的處理方式存有疑慮，使當(dāng)事人懷疑法院在推諉，堅(jiān)持要求正式立案，并要當(dāng)即預(yù)交訴訟費(fèi)用，甚至要求出具不立案裁定書；還有些當(dāng)事人在預(yù)登記后，隔幾日便到法院要求立案，且情緒較為激動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，椒江法院已接到了2位當(dāng)事人稱法院不予立案有違司法公正的來(lái)信來(lái)訪。

3.3 與基層部門組織銜接問(wèn)題

在處理訴前引導(dǎo)調(diào)解的案件時(shí)，主要問(wèn)題在于銜接機(jī)制不夠順暢，沒(méi)有形成固定的長(zhǎng)效機(jī)制。立案庭將案件移送適合的部門組織調(diào)解前，與基層部門組織缺乏一個(gè)有效的事前溝通。在調(diào)解過(guò)程中，基層部門組織就案件的進(jìn)展情況與法院也缺乏交流，突發(fā)的情況不能得到及時(shí)的協(xié)調(diào)和解決。調(diào)解工作結(jié)束后，基層部門組織應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種程序在第一時(shí)間將調(diào)解結(jié)果反饋給法院；調(diào)解不成的，如何將案件移送回法院，這些都還沒(méi)有形成一個(gè)規(guī)范化的操作制度。缺乏事前的有效溝通不利于有關(guān)部門組織迅速了解案情，缺乏事中的交流與協(xié)作不利于調(diào)解工作的順利開展，而缺乏事后的及時(shí)反饋則不利于案件的后續(xù)處理。這一系列問(wèn)題的存在都無(wú)益于高效化解矛盾、徹底解決糾紛。因此，法院如何與部門組織之間進(jìn)行有效銜接，形成一個(gè)固定的長(zhǎng)效機(jī)制，成為訴前引導(dǎo)調(diào)解工作順利開展的重中之重。另外，在協(xié)同調(diào)解中，如何與有關(guān)部門形成一致的調(diào)解思路、調(diào)解方向都是需要考慮的問(wèn)題。

4 對(duì)訴前登記程序中問(wèn)題的應(yīng)對(duì)建議

4.1 提高意識(shí)

訴前登記工作作為先行調(diào)解制度下的一項(xiàng)新工作機(jī)制，有利于緩解案多人少的矛盾，有利于節(jié)約司法資源、節(jié)省當(dāng)事人訴訟成本，能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，做到真正的案結(jié)事了，因此，我們?cè)谒痉▽?shí)踐中應(yīng)當(dāng)予以高度重視，并以科學(xué)的態(tài)度、理性地對(duì)待訴前登記。

4.2 堅(jiān)持三條底線

一是在堅(jiān)持當(dāng)事人自愿調(diào)解的基礎(chǔ)上，形成法院勸導(dǎo)調(diào)解為輔的調(diào)解原則。立案人員根據(jù)審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于易于調(diào)解的案件，根據(jù)實(shí)際情況，積極行使釋明權(quán)，適當(dāng)?shù)叵虍?dāng)事人說(shuō)明選擇立案調(diào)解、非訴的行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等的優(yōu)勢(shì)，讓當(dāng)事人對(duì)調(diào)解有正確的認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)多元化糾紛解決機(jī)制的認(rèn)同感。立案調(diào)解是快捷化解糾紛，減少訴訟環(huán)節(jié)的最佳選擇，結(jié)合了立案、調(diào)解、結(jié)案于一體，大大縮短了辦案時(shí)間，而且立案調(diào)解促使雙方達(dá)成和解協(xié)議，減少了矛盾激化。二是對(duì)于通過(guò)非訴訟方式來(lái)解決糾紛也應(yīng)該多加鼓勵(lì)和引導(dǎo)。訴前引導(dǎo)調(diào)解可以有效根據(jù)糾紛性質(zhì)，有針對(duì)性的選擇調(diào)解組織，而且部門組織的調(diào)解不收取費(fèi)用，可減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，具有一定的經(jīng)濟(jì)性。三是不能久調(diào)不決。在當(dāng)事人沒(méi)有調(diào)解意愿時(shí)，不能強(qiáng)制調(diào)解，針對(duì)糾紛屬于人民法院受案范圍，符合起訴條件的案件，法院應(yīng)該及時(shí)給予立案受理。

4.3 強(qiáng)化管理

一是重視過(guò)程記錄。對(duì)于調(diào)解、化解矛盾主要過(guò)程及相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行記錄，有利于固定當(dāng)事人的意思表示，避免日后再發(fā)生糾紛。二是注意釋明告知。在協(xié)調(diào)過(guò)程中，堅(jiān)持與當(dāng)事人當(dāng)面對(duì)話，向當(dāng)事人做好溝通解釋工作，減少因代理人傳達(dá)不完整信息導(dǎo)致矛盾升級(jí)的潛在隱患，避免矛盾激化。

4.4 完善反饋機(jī)制

為有效緩解法院壓力，更好發(fā)揮訴前登記工作優(yōu)勢(shì)，完善常態(tài)化的案件反饋機(jī)制顯得尤為必要。一方面要做好立案環(huán)節(jié)的訴前引導(dǎo)，對(duì)案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、法律關(guān)系較為明確的案件，在征得當(dāng)事人同意后，將案件移交至各調(diào)解委員會(huì)。對(duì)于不易處理的案件，登記后盡可能引導(dǎo)糾紛向非訴渠道分流，諸如街道、工作站等。另一方面，根據(jù)登記工作流程，要制約并促進(jìn)案件調(diào)處的進(jìn)展，尤其是對(duì)調(diào)解不成的案件，要及時(shí)進(jìn)行確認(rèn)。

4.5 制度化銜接機(jī)制

如在贍養(yǎng)糾紛、收養(yǎng)糾紛、繼承糾紛、撫養(yǎng)糾紛等案件，由當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、婦聯(lián)等參與調(diào)解，以充分發(fā)揮其工作優(yōu)勢(shì)。法院也有針對(duì)性地為調(diào)解委員會(huì)等調(diào)解組織提供法律咨詢、普法宣傳、確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力等方面的司法服務(wù)。