崔志婷+石群益

摘要：[目的]分析徐匯區(qū)居民小區(qū)二次供水衛(wèi)生監(jiān)管風險及法律適用中存在的問題，為完善法律修訂，改善監(jiān)管提供依據。[方法]采用普查方法，對徐匯區(qū)2009年～2013年期間13例居民小區(qū)二次供水投訴舉報事件進行調查分析，調查數(shù)據用SPSS11.0進行統(tǒng)計分析。[結果]徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報事件的多發(fā)于4、5月份；投訴舉報內容主要反映“水中有紅蟲或異味”；衛(wèi)生監(jiān)督部門對投訴舉報的查處存在難點。[結論]徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報呈現(xiàn)季節(jié)性和階段性特點，衛(wèi)生監(jiān)督檢驗能力不足、存在法律適用困難。建議要加強和完善飲水衛(wèi)生法律修訂，提高投訴舉報處置效率。

作者簡介：崔志婷（1982-）、女、漢、主管醫(yī)師、公共衛(wèi)生碩士，研究方向：環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督

作者單位：上海市徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，上海200237

聯(lián)系電話：13764427646

隨著城市高層建筑的大量使用，二次供水作為城市居民重要的供水設施，其衛(wèi)生安全問題正日益受到社會重視。2011年的全國生活飲用水衛(wèi)生安全情況調查顯示：二次供水設施數(shù)量巨大、存在管理要求不統(tǒng)一、管理措施不到位等情況，供水安全問題仍較突出[1]。上海地區(qū)涉及二次供水衛(wèi)生管理的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國傳染病防治法》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》、《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》、《上海市供水管理條例》等。各類水質投訴數(shù)據調查顯示：涉及二次供水水質問題的投訴已占總體投訴數(shù)的70%，且有逐年上升趨勢[2]。上海市衛(wèi)生監(jiān)督部門對全市供水水質的抽檢結果也顯示：二次供水水質合格率（89.2%）低于同期管網末梢水水質（98.7%）[3]。近年來上海各區(qū)對二次供水衛(wèi)生調查研究也顯示供水設施管理仍存隱患[4-6]。徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所在近年來處理居民小區(qū)涉及二次供水的投訴舉報查處過程中，深感調查過程及法律適用中存在不少難點和阻力。因此對徐匯區(qū)2009年～2013年13例居民二次供水衛(wèi)生投訴舉報事件進行回顧性調查，分析居民小區(qū)二次供水衛(wèi)生監(jiān)管風險及法律適用中存在的問題，為完善相關法律法規(guī)修訂、改善監(jiān)管模式提供依據。

1 對象與方法

從上海市衛(wèi)生監(jiān)督信息平臺，調取徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所2013年度二次供水管理單位基本信息，共631個居民二次供水單位（截至2013年10月底），調查供水設施管理單位類型及水箱設施數(shù)量;調取徐匯區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所2009年1月1日～2013年11月15日期間受理的二次供水（僅指居民小區(qū)）投訴舉報事件共13例。對投訴來源、查處情況進行統(tǒng)計分析。

所有數(shù)據均錄入SPSS11.0系統(tǒng)，進行統(tǒng)計分析。

2 結果

2.1 徐匯區(qū)二次供水居民小區(qū)基本情況

截至2013年10月，徐匯區(qū)共有13個街道，有二次供水管理單位252家，有631家二次供水居民住宅區(qū)，6643只二次供水儲水設備。其中有管理單位的二次供水居民住宅區(qū)630家，無管理單位的二次供水居民住宅區(qū)1家。有管理單位的二次供水儲水設備6623只，無管理單位的二次供水儲水設備20只。全區(qū)所有市政供水來自于上海市自來水市南有限公司長橋水廠，原水源地在2011年之前為黃浦江中游，2011年之后切換為青草沙原水。

2.2 投訴舉報時間分布

2009年至2013年，共受理涉及飲用水衛(wèi)生問題的投訴舉報事件61件，其中居民小區(qū)二次供水投訴舉報事件共13例，占總投訴件數(shù)21.3%。不同年份投訴舉報構成比例見表1。由表1可見，2009年之后，二次供水投訴舉報數(shù)量呈下降趨勢，2011年之后，二次供水投訴舉報數(shù)量又呈上升趨勢。從受理月份來看，3月份2起，4月份5起、5月份3起、6月份1起，8月份1起，9月份1起。大部分投訴集中在3月、4月和5月期間（76.9%）。

表12009年～2013年徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報數(shù)量情況

年數(shù) 飲用水投訴舉報總數(shù) 涉及二次供水投訴舉報數(shù) 投訴占飲水衛(wèi)生

事件比例（%）

2009 8 6 75.0

2010 16 3 18.8

2011 11 0 0.0

2012 7 1 14.3

2013 19 3 15.8

合計 61 13 21.3

2.3 投訴舉報來源和性質

居民小區(qū)二次供水投訴舉報事件的來源和性質見表2。由表2可見，投訴舉報主要來源于電話投訴（84.6%），大部分屬于首接事件（69.2%）。

表22009～2013年徐匯區(qū)居民小區(qū)二次供水投訴舉報來源和性質

分類 舉報數(shù) 構成比（%）

來源

來電 11 84.6

來訪 1 7.7

媒體監(jiān)測 1 7.7

性質

本單位首接 9 69.2

上級交辦 4 30.8

2.4 投訴舉報內容類型構成

居民小區(qū)二次供水投訴舉報內容類型構成及投訴的年份投訴舉報來水中有紅蟲（38.5%），水中有異味（23.1%），以及反映水箱未清洗、未加蓋等情況。

表32009～2013年徐匯區(qū)居民小區(qū)二次供水投訴舉報內容情況

類型 舉報數(shù) 構成比（%） 發(fā)生的年份

自來水中有紅蟲 5 38.5 2009年

自來水中有油漆或膠水等異味 3 23.1 2012年、2013年

水質顏色有異 2 15.3 2010年

水中有霉菌 1 7.7 2010年

水箱未清洗 1 7.7 2009年

水箱蓋子未蓋好 1 7.7 2013年

合計 13 100

2.5 投訴舉報辦理結果

對投訴舉報事件處理結果進行調查分析，僅有1起投訴舉報人反映的問題全部查實（未對水箱進行加鎖），1起部分查實（同時發(fā)現(xiàn)水箱未加鎖、溢水口未加裝網罩），其余事件的調查結果均未查實。辦理結果為對2起事件進行立案處理，4起事件出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書，7起事件不處理，不處理的原因主要是證據不足。

3 討論

對徐匯區(qū)2009年～2013年的居民小區(qū)二次供水投訴舉報事件分析發(fā)現(xiàn)：社區(qū)居民二次供水投訴舉報事件2009年至2011年總體呈下降趨勢，且投訴舉報事件占全年各類飲水衛(wèi)生事件的比例也呈減小趨勢，說明“世博會”以來，通過衛(wèi)生部門和房管部門的監(jiān)管改造工作，居民供水設施得到了明顯改善，居民小區(qū)二次供水衛(wèi)生管理水平也處于逐步良好的穩(wěn)定狀態(tài)。但自2012年以來的二次供水水質投訴舉報事件數(shù)又有新增現(xiàn)象，并出現(xiàn)了一些新的投訴內容，盡管投訴數(shù)占全年飲水投訴舉報數(shù)的比例不大，但仍需要值得衛(wèi)生行政部門密切關注。通過調查發(fā)現(xiàn)，徐匯區(qū)居民二次供水投訴舉報事件的發(fā)生時間和內容均呈現(xiàn)出一定的特點。

3.1 發(fā)生時間呈現(xiàn)季節(jié)性

投訴舉報的發(fā)生時間呈現(xiàn)明顯的季節(jié)性特點，大部分集中在3月、4月和5月期間。而4、5月份也正是大部分物業(yè)管理公司開展上半年度水箱清洗的時間。在開展水箱清洗消毒過程中，若不按照技術規(guī)范的要求進行清洗消毒管理工作，也可能造成對二次供水水質的污染[7]。因此，不容忽視對換季期間物業(yè)清洗水箱工作的規(guī)范性開展衛(wèi)生監(jiān)督，加強對二次供水日常性管理中的衛(wèi)生隱患的風險排查。

3.2 投訴內容呈現(xiàn)階段集中

2011年之前發(fā)生的投訴舉報事件反映的問題主要為“水中出現(xiàn)紅蟲”、“水質顏色異?！钡葐栴}，而2011年之后發(fā)生的投訴舉報事件反映的問題集中在“自來水水中有異味”和“水箱安全措施”等問題。有調查認為供水系統(tǒng)水中出現(xiàn)紅蟲可能與水廠制水工藝有關，也可能和管網老化、閥門破損、水箱水量滯留、水箱管理不善等原因有關[8]。水質顏色異常可能主要與供水管材、工程等原因有關[2]。這些問題常見于一些老舊小區(qū)，由于水箱容量過大，水管以鍍鋅管材居多，可能容易造成余氯不足或管道腐蝕現(xiàn)象，從而影響水質[2,9]。上海市為迎接“世博會”，在2008年至2010年期間對城區(qū)的二次供水設施進行改造，包括改造水箱、蓄水池以及更換住宅室內立管[10]，因此投訴自來水中紅蟲污染的事件大大減少。而2010年之后，較多投訴自來水中有異味的情況顯著增加。二次供水設施改造過程中，對水箱泵房的改造、管材管件的使用、以及施工工藝中的止水連接材料等可能發(fā)生使用不規(guī)范的行為，也可能對水質產生一定的影響[11]。因此，新因素造成的衛(wèi)生隱患，需要引起有關部門的重視。

3.3 調查處理存在難點

對5年來受理的居民二次供水投訴舉報事件調查結果分析，大部分均因證據不足，無法查實而不進行處理，僅對2起涉嫌未對二次供水設施采取必要的防范措施事件進行立案處罰。對反映較多的“紅蟲”現(xiàn)象和水質異色、異味問題僅以出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書為主，對影響水質問題的一些供管水設施原因調查，在實際執(zhí)法中存在監(jiān)管難點。

3.3.1 檢驗能力不足

有報道說水管中出現(xiàn)黃水現(xiàn)象，可能是二次供水改造后，水壓變化時，居民水表后管材（使用年代已久的鍍鋅管）未同步更新，因此可能會出現(xiàn)短時黃水現(xiàn)象[2]。而監(jiān)督員接投訴舉報后上門監(jiān)督采樣時，往往現(xiàn)場未查見水中異色等情況。目前衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)場快速檢測能力有限，除極少數(shù)測定空氣的物理指標及化學指標有國家標準，其他指標都是儀器制造廠家提供的方法，其結果如何，方法的可靠性、重復性尚有待研究和驗證。且有觀點認為根據《計量法》和《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》，一般情況下，現(xiàn)場快速檢測結果不能作為最終檢驗結論，不能作為行政處罰的證據或進一步實施行為的依據，不能向社會發(fā)布或公開檢測結果[12]。目前對水質不符合衛(wèi)生標準的處罰依據，主要依靠各級疾病預防控制機構出具的檢驗報告。因此對于投訴舉報內容中反映的異色、異味等問題，由于采樣和檢驗能力有限，難以通過現(xiàn)場檢驗結果進行證據固定，影響查處結果。

3.3.2 法律適用困難

目前常用的飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的行政處罰案由主要為“飲用水不符合國家衛(wèi)生標準（衛(wèi)生規(guī)范）”、“水箱清洗消毒人員未取得健康合格證”、以及“未進行日常管理并履行職責”[13]。在實際投訴舉報實踐過程中，水箱管理規(guī)范及要求主要參考《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》和《二次供水設施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）。因此對反映的水箱加蓋、加鎖及溢（泄）水口網罩等設施管理不規(guī)范問題，通過影像視頻等資料，較易取證和執(zhí)法查處。而關于水質異色、異味等問題，在實際調查中發(fā)現(xiàn)，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遺留問題，在查處時往往遇到法律適用的困難。

《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了“國家對供水單位和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產品實行衛(wèi)生許可制度”，“任何單位和個人不得生產、銷售、使用無批準文件的涉水產品”，而僅規(guī)定“對生產或者銷售無衛(wèi)生許可批準文件的涉水產品”應當處以責令改進并可處相應罰款，對使用無證產品的單位或個人沒有相應罰則[14]。而物業(yè)公司或施工單位將無證產品安裝在居民的室內供水管道或小區(qū)公共管道后，帶來的供水衛(wèi)生安全隱患，因為僅涉及到使用產品的行為，衛(wèi)生監(jiān)督部門難以對其進行責罰，只能出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書，懲戒作用較小。根據《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“新、改、擴建飲用水供水項目……竣工驗收必須有建設、衛(wèi)生行政主管部門參加?！薄抖喂┧O施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）對施工單位安裝的涉水管材管件的許可資質要求較模糊[15]。上海市地方標準《二次供水設計、施工、驗收、運行維護管理要求》（DB31/566-2011）也主要對設計階段提出了對涉水材質需要安全性評價要求，在驗收資料移交時并未強制規(guī)定建設施工單位必須提供涉水材質衛(wèi)生許可批件[16]。在實踐中，對二次供水居民小區(qū)的監(jiān)督調查也顯示，供水單位對涉水產品衛(wèi)生許可批件的索證管理情況較其他衛(wèi)生管理內容合格率要明顯低[1,5]。一方面衛(wèi)生監(jiān)督部門在參與竣工驗收時，對已埋設在建筑物內的二次供水設施管材管件與施工方提供的書面資質一致性情況，存在查處難度；另一方面不少已安裝的涉水產品由于銘牌無法辨識，且使用年代久遠、物業(yè)公司又缺乏購置發(fā)票等有利證據，為衛(wèi)生監(jiān)督部門追查涉水產品的生產、銷售渠道帶來了很大難度，因此往往對投訴舉報的處置能力十分有限。

飲用水安全正如食品安全一樣，正越來越受到各級政府及社會輿論的關注。生活飲用水對健康的影響具有長期、慢性、波及范圍廣的特點，一旦發(fā)生污染事件，往往容易成為影響社會穩(wěn)定的重大事件。因此，飲水衛(wèi)生投訴舉報在各類投訴舉報事件中也往往響應級別較高，對首次接收投訴的單位或人員的處置能力提出巨大挑戰(zhàn)。當前居民二次供水衛(wèi)生管理存在建設、房管、衛(wèi)生等多頭管理局面，且各部門之間的法律要求尚未統(tǒng)一。飲水衛(wèi)生的上位法和下位法內容也存在執(zhí)行上的沖突[13]。通過對徐匯區(qū)近年來居民二次供水投訴舉報事件的分析，筆者認為十分有必要加強對衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場快速檢測相關標準和技術的研制，擴大對違法案件查處的證據種類，提高處置效率；同時，要加快對現(xiàn)有飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的梳理和修訂，完善對飲用水供水設施從使用到管理的各個環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管規(guī)范標準的銜接性，對于可能造成長期飲水衛(wèi)生安全隱患的不規(guī)范行為，加大懲處力度。

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[15]GB17051-1997.二次供水設施衛(wèi)生規(guī)范(S)北京：國家技術監(jiān)督局，1998：

[16]DB31/566-2011.二次供水設計、施工、驗收、運行維護管理要求(S).上海：上海市質量技術監(jiān)督局，2012:

3.3 調查處理存在難點

對5年來受理的居民二次供水投訴舉報事件調查結果分析，大部分均因證據不足，無法查實而不進行處理，僅對2起涉嫌未對二次供水設施采取必要的防范措施事件進行立案處罰。對反映較多的“紅蟲”現(xiàn)象和水質異色、異味問題僅以出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書為主，對影響水質問題的一些供管水設施原因調查，在實際執(zhí)法中存在監(jiān)管難點。

3.3.1 檢驗能力不足

有報道說水管中出現(xiàn)黃水現(xiàn)象，可能是二次供水改造后，水壓變化時，居民水表后管材（使用年代已久的鍍鋅管）未同步更新，因此可能會出現(xiàn)短時黃水現(xiàn)象[2]。而監(jiān)督員接投訴舉報后上門監(jiān)督采樣時，往往現(xiàn)場未查見水中異色等情況。目前衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)場快速檢測能力有限，除極少數(shù)測定空氣的物理指標及化學指標有國家標準，其他指標都是儀器制造廠家提供的方法，其結果如何，方法的可靠性、重復性尚有待研究和驗證。且有觀點認為根據《計量法》和《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》，一般情況下，現(xiàn)場快速檢測結果不能作為最終檢驗結論，不能作為行政處罰的證據或進一步實施行為的依據，不能向社會發(fā)布或公開檢測結果[12]。目前對水質不符合衛(wèi)生標準的處罰依據，主要依靠各級疾病預防控制機構出具的檢驗報告。因此對于投訴舉報內容中反映的異色、異味等問題，由于采樣和檢驗能力有限，難以通過現(xiàn)場檢驗結果進行證據固定，影響查處結果。

3.3.2 法律適用困難

目前常用的飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的行政處罰案由主要為“飲用水不符合國家衛(wèi)生標準（衛(wèi)生規(guī)范）”、“水箱清洗消毒人員未取得健康合格證”、以及“未進行日常管理并履行職責”[13]。在實際投訴舉報實踐過程中，水箱管理規(guī)范及要求主要參考《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》和《二次供水設施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）。因此對反映的水箱加蓋、加鎖及溢（泄）水口網罩等設施管理不規(guī)范問題，通過影像視頻等資料，較易取證和執(zhí)法查處。而關于水質異色、異味等問題，在實際調查中發(fā)現(xiàn)，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遺留問題，在查處時往往遇到法律適用的困難。

《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了“國家對供水單位和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產品實行衛(wèi)生許可制度”，“任何單位和個人不得生產、銷售、使用無批準文件的涉水產品”，而僅規(guī)定“對生產或者銷售無衛(wèi)生許可批準文件的涉水產品”應當處以責令改進并可處相應罰款，對使用無證產品的單位或個人沒有相應罰則[14]。而物業(yè)公司或施工單位將無證產品安裝在居民的室內供水管道或小區(qū)公共管道后，帶來的供水衛(wèi)生安全隱患，因為僅涉及到使用產品的行為，衛(wèi)生監(jiān)督部門難以對其進行責罰，只能出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書，懲戒作用較小。根據《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“新、改、擴建飲用水供水項目……竣工驗收必須有建設、衛(wèi)生行政主管部門參加?！薄抖喂┧O施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）對施工單位安裝的涉水管材管件的許可資質要求較模糊[15]。上海市地方標準《二次供水設計、施工、驗收、運行維護管理要求》（DB31/566-2011）也主要對設計階段提出了對涉水材質需要安全性評價要求，在驗收資料移交時并未強制規(guī)定建設施工單位必須提供涉水材質衛(wèi)生許可批件[16]。在實踐中，對二次供水居民小區(qū)的監(jiān)督調查也顯示，供水單位對涉水產品衛(wèi)生許可批件的索證管理情況較其他衛(wèi)生管理內容合格率要明顯低[1,5]。一方面衛(wèi)生監(jiān)督部門在參與竣工驗收時，對已埋設在建筑物內的二次供水設施管材管件與施工方提供的書面資質一致性情況，存在查處難度；另一方面不少已安裝的涉水產品由于銘牌無法辨識，且使用年代久遠、物業(yè)公司又缺乏購置發(fā)票等有利證據，為衛(wèi)生監(jiān)督部門追查涉水產品的生產、銷售渠道帶來了很大難度，因此往往對投訴舉報的處置能力十分有限。

飲用水安全正如食品安全一樣，正越來越受到各級政府及社會輿論的關注。生活飲用水對健康的影響具有長期、慢性、波及范圍廣的特點，一旦發(fā)生污染事件，往往容易成為影響社會穩(wěn)定的重大事件。因此，飲水衛(wèi)生投訴舉報在各類投訴舉報事件中也往往響應級別較高，對首次接收投訴的單位或人員的處置能力提出巨大挑戰(zhàn)。當前居民二次供水衛(wèi)生管理存在建設、房管、衛(wèi)生等多頭管理局面，且各部門之間的法律要求尚未統(tǒng)一。飲水衛(wèi)生的上位法和下位法內容也存在執(zhí)行上的沖突[13]。通過對徐匯區(qū)近年來居民二次供水投訴舉報事件的分析，筆者認為十分有必要加強對衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場快速檢測相關標準和技術的研制，擴大對違法案件查處的證據種類，提高處置效率；同時，要加快對現(xiàn)有飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的梳理和修訂，完善對飲用水供水設施從使用到管理的各個環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管規(guī)范標準的銜接性，對于可能造成長期飲水衛(wèi)生安全隱患的不規(guī)范行為，加大懲處力度。

參考文獻

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[16]DB31/566-2011.二次供水設計、施工、驗收、運行維護管理要求(S).上海：上海市質量技術監(jiān)督局，2012:

3.3 調查處理存在難點

對5年來受理的居民二次供水投訴舉報事件調查結果分析，大部分均因證據不足，無法查實而不進行處理，僅對2起涉嫌未對二次供水設施采取必要的防范措施事件進行立案處罰。對反映較多的“紅蟲”現(xiàn)象和水質異色、異味問題僅以出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書為主，對影響水質問題的一些供管水設施原因調查，在實際執(zhí)法中存在監(jiān)管難點。

3.3.1 檢驗能力不足

有報道說水管中出現(xiàn)黃水現(xiàn)象，可能是二次供水改造后，水壓變化時，居民水表后管材（使用年代已久的鍍鋅管）未同步更新，因此可能會出現(xiàn)短時黃水現(xiàn)象[2]。而監(jiān)督員接投訴舉報后上門監(jiān)督采樣時，往往現(xiàn)場未查見水中異色等情況。目前衛(wèi)生監(jiān)督的現(xiàn)場快速檢測能力有限，除極少數(shù)測定空氣的物理指標及化學指標有國家標準，其他指標都是儀器制造廠家提供的方法，其結果如何，方法的可靠性、重復性尚有待研究和驗證。且有觀點認為根據《計量法》和《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》，一般情況下，現(xiàn)場快速檢測結果不能作為最終檢驗結論，不能作為行政處罰的證據或進一步實施行為的依據，不能向社會發(fā)布或公開檢測結果[12]。目前對水質不符合衛(wèi)生標準的處罰依據，主要依靠各級疾病預防控制機構出具的檢驗報告。因此對于投訴舉報內容中反映的異色、異味等問題，由于采樣和檢驗能力有限，難以通過現(xiàn)場檢驗結果進行證據固定，影響查處結果。

3.3.2 法律適用困難

目前常用的飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的行政處罰案由主要為“飲用水不符合國家衛(wèi)生標準（衛(wèi)生規(guī)范）”、“水箱清洗消毒人員未取得健康合格證”、以及“未進行日常管理并履行職責”[13]。在實際投訴舉報實踐過程中，水箱管理規(guī)范及要求主要參考《上海市生活飲用水二次供水衛(wèi)生管理辦法》和《二次供水設施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）。因此對反映的水箱加蓋、加鎖及溢（泄）水口網罩等設施管理不規(guī)范問題，通過影像視頻等資料，較易取證和執(zhí)法查處。而關于水質異色、異味等問題，在實際調查中發(fā)現(xiàn)，往往涉及供水管材、管件及水箱改造施工后的遺留問題，在查處時往往遇到法律適用的困難。

《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了“國家對供水單位和涉及飲用水衛(wèi)生安全的產品實行衛(wèi)生許可制度”，“任何單位和個人不得生產、銷售、使用無批準文件的涉水產品”，而僅規(guī)定“對生產或者銷售無衛(wèi)生許可批準文件的涉水產品”應當處以責令改進并可處相應罰款，對使用無證產品的單位或個人沒有相應罰則[14]。而物業(yè)公司或施工單位將無證產品安裝在居民的室內供水管道或小區(qū)公共管道后，帶來的供水衛(wèi)生安全隱患，因為僅涉及到使用產品的行為，衛(wèi)生監(jiān)督部門難以對其進行責罰，只能出具衛(wèi)生監(jiān)督意見書，懲戒作用較小。根據《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》規(guī)定“新、改、擴建飲用水供水項目……竣工驗收必須有建設、衛(wèi)生行政主管部門參加?！薄抖喂┧O施衛(wèi)生規(guī)范》（GB17051-1997）對施工單位安裝的涉水管材管件的許可資質要求較模糊[15]。上海市地方標準《二次供水設計、施工、驗收、運行維護管理要求》（DB31/566-2011）也主要對設計階段提出了對涉水材質需要安全性評價要求，在驗收資料移交時并未強制規(guī)定建設施工單位必須提供涉水材質衛(wèi)生許可批件[16]。在實踐中，對二次供水居民小區(qū)的監(jiān)督調查也顯示，供水單位對涉水產品衛(wèi)生許可批件的索證管理情況較其他衛(wèi)生管理內容合格率要明顯低[1,5]。一方面衛(wèi)生監(jiān)督部門在參與竣工驗收時，對已埋設在建筑物內的二次供水設施管材管件與施工方提供的書面資質一致性情況，存在查處難度；另一方面不少已安裝的涉水產品由于銘牌無法辨識，且使用年代久遠、物業(yè)公司又缺乏購置發(fā)票等有利證據，為衛(wèi)生監(jiān)督部門追查涉水產品的生產、銷售渠道帶來了很大難度，因此往往對投訴舉報的處置能力十分有限。

飲用水安全正如食品安全一樣，正越來越受到各級政府及社會輿論的關注。生活飲用水對健康的影響具有長期、慢性、波及范圍廣的特點，一旦發(fā)生污染事件，往往容易成為影響社會穩(wěn)定的重大事件。因此，飲水衛(wèi)生投訴舉報在各類投訴舉報事件中也往往響應級別較高，對首次接收投訴的單位或人員的處置能力提出巨大挑戰(zhàn)。當前居民二次供水衛(wèi)生管理存在建設、房管、衛(wèi)生等多頭管理局面，且各部門之間的法律要求尚未統(tǒng)一。飲水衛(wèi)生的上位法和下位法內容也存在執(zhí)行上的沖突[13]。通過對徐匯區(qū)近年來居民二次供水投訴舉報事件的分析，筆者認為十分有必要加強對衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)場快速檢測相關標準和技術的研制，擴大對違法案件查處的證據種類，提高處置效率；同時，要加快對現(xiàn)有飲水衛(wèi)生法律法規(guī)的梳理和修訂，完善對飲用水供水設施從使用到管理的各個環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管規(guī)范標準的銜接性，對于可能造成長期飲水衛(wèi)生安全隱患的不規(guī)范行為，加大懲處力度。

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