毛雙梅

【摘要】文章首先從我國(guó)現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的編制現(xiàn)狀出發(fā)，分析了這兩項(xiàng)規(guī)劃之間的區(qū)別和聯(lián)系，論述了“兩規(guī)”之間存在的主要矛盾，揭示了引起兩者之間矛盾的形成深層次原因，闡述了協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的意義，提出了如何協(xié)調(diào)好“兩規(guī)”的基本原則和基土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地資源合理利用和城鎮(zhèn)建設(shè)的重要規(guī)劃，兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對(duì)象上的交叉，使得這兩項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)際工作中必須進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。

一、兩項(xiàng)規(guī)劃之間的矛盾及形成原因

1．兩項(xiàng)規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想與方法不同。

土地利用總體規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是以“供給制約和引導(dǎo)需求”，采用自上而下，指標(biāo)控制與分區(qū)控制相結(jié)合的方法進(jìn)行編制，規(guī)劃中非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地量不得超過(guò)上級(jí)規(guī)劃分解下達(dá)的控制指標(biāo)，補(bǔ)充耕地量、耕地凈增量不得低于上級(jí)規(guī)劃分解下達(dá)的控制指標(biāo)。由于這種限制，土地利用總體規(guī)劃在保證重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的前提下，盡可能地壓縮城市（鎮(zhèn)）用地規(guī)模、范圍。城市總體規(guī)劃的基本思想是“以人定地”、“以需定供”，通過(guò)預(yù)測(cè)規(guī)劃期間的人口及城市化水平，并結(jié)合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)確定城市建設(shè)用地規(guī)模。各類用地、功能分區(qū)是根據(jù)城市的整體發(fā)展和各類用地的實(shí)際需要，經(jīng)綜合平衡、論證后確定的。不同層次、上下級(jí)城市總體規(guī)劃間沒(méi)有嚴(yán)格的控制關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)相互之間的協(xié)調(diào)和銜接。由于人口增長(zhǎng)的必然性及規(guī)劃的超前性，城市總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地規(guī)模及范圍常常大于土地利用總體規(guī)劃確定的方案。由于指導(dǎo)思想與方法的明顯不同，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的結(jié)果自然會(huì)有不同，特別是土地利用總體規(guī)劃帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性，難以在用地?cái)?shù)量、性質(zhì)、位置等方面滿足城市總體規(guī)劃的需要，從而產(chǎn)生突出矛盾，進(jìn)而影響規(guī)劃的順利實(shí)施。

2．兩項(xiàng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同。

土地利用總體規(guī)劃各類用地面積數(shù)據(jù)來(lái)自土地利用現(xiàn)狀調(diào)查及變更調(diào)查的成果，用地分類標(biāo)準(zhǔn)參照《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》。城市總體規(guī)劃中的用地面積采用地形圖的面積量算結(jié)果，用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ137—9O)。在用地調(diào)查的范圍上，土地利用總體規(guī)劃根據(jù)行政區(qū)范圍統(tǒng)計(jì)，城市總體規(guī)劃根據(jù)城市建成區(qū)范圍統(tǒng)計(jì)。在城市規(guī)模統(tǒng)計(jì)上，土地利用總體規(guī)劃僅統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地，城市總體規(guī)劃統(tǒng)計(jì)范圍還包括城鎮(zhèn)居民點(diǎn)連成一片的農(nóng)居點(diǎn)、獨(dú)立工礦和交通用地納入城市建設(shè)用地。在人口統(tǒng)計(jì)上，土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的城市人口僅僅指城市駐地戶籍人口，而城市總體規(guī)劃中的城市人口除戶籍人口外，還包括戶籍不在當(dāng)?shù)?，但長(zhǎng)期在城市中居住、工作的外來(lái)人口。因此，土地利用規(guī)劃中的城市現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模和規(guī)劃預(yù)測(cè)建設(shè)用地規(guī)模、人口規(guī)模均偏小。

二、兩項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)的的意義和基本思路

1．協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的的意義。

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃關(guān)系到城市持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的兩項(xiàng)重要規(guī)劃，均屬于國(guó)土規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃，后者是前者的進(jìn)一步落實(shí)，前者為后者提供依據(jù)并制約著城市建設(shè)用地。兩項(xiàng)規(guī)劃都是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為依據(jù)，通過(guò)對(duì)用地布局的分析和研究，合理利用和配置土地資源，科學(xué)制訂規(guī)劃用地分區(qū)和布局，提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的健康穩(wěn)定發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用。兩者既相聯(lián)系，又有許多不同，兩者的相互協(xié)調(diào)，這既是法律的要求，更是促使“兩規(guī)”順有效實(shí)施的根本需要。總之，它們是互有側(cè)重、互為彌補(bǔ)、不可缺少的兩項(xiàng)規(guī)劃。因此，理清“兩規(guī)”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”相互協(xié)調(diào)和銜接，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2．協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的基本思路。

協(xié)調(diào)“兩規(guī)”的基本原則。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)要遵從以下原則：一是規(guī)劃目標(biāo)一致原則。兩項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)各有側(cè)重，但其共同的目標(biāo)是切實(shí)做到合理利用每寸土地、節(jié)約用地，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?！皟梢?guī)”在編制時(shí)要根據(jù)這一共同的目標(biāo)進(jìn)行各類用地的協(xié)調(diào)與落實(shí)；二是因地制宜原則。不同的城市（鎮(zhèn)）各有自己的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，其規(guī)劃編制都是根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)、結(jié)合各自城鎮(zhèn)特點(diǎn)來(lái)完成操作的。因此，不同城鎮(zhèn)市（鎮(zhèn)）兩項(xiàng)規(guī)劃的矛盾會(huì)有所差異，在協(xié)調(diào)規(guī)劃的內(nèi)容、步驟、方案等時(shí)，要堅(jiān)持因地制宜的原則；三是基礎(chǔ)資料一致原則。在協(xié)調(diào)“兩規(guī)”時(shí)，也應(yīng)注意它們各自所采用的地類面積、人口、規(guī)劃指標(biāo)等的一致性，使它們的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一起來(lái)，這是“兩規(guī)”對(duì)比及相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。四是規(guī)劃期限一致原則。涉及規(guī)劃的時(shí)間主要有基期、規(guī)劃近期、規(guī)劃遠(yuǎn)期。由于“兩規(guī)”編制的不同步性，規(guī)劃的基期很可能不一致。因此，保證兩項(xiàng)規(guī)劃在近期、遠(yuǎn)期時(shí)限上的一致性，是實(shí)現(xiàn)它們相互協(xié)調(diào)的重要條件；五是規(guī)劃級(jí)別一致原則。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都有不同的規(guī)劃層次，而不同層次的規(guī)劃，其任務(wù)、內(nèi)容、深度等均不相同。因此，“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)應(yīng)是相同級(jí)別規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃雖然自成體系，但兩者又相互滲透和關(guān)聯(lián)。通過(guò)建立有效的協(xié)調(diào)和銜接平臺(tái)，使兩項(xiàng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)人口的計(jì)算及統(tǒng)計(jì)、人均用地指標(biāo)、城市用地規(guī)模等重要問(wèn)題上達(dá)成一致。

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