潘足姣+譚建平

摘要：自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理涉及面眾多，處理好各種關(guān)系，對(duì)提升自然保護(hù)區(qū)管理水平有重要促進(jìn)作用。本文先介紹自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中存在的問題，然后就加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理措施，從健全法律制度建設(shè)、建立新型管理模式、編制保護(hù)規(guī)劃方案、加大資金投入力度、強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)建設(shè)等五個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)分析解讀。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；建設(shè)管理；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)： S759.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1674-0432（2014）-14-56-2

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理是關(guān)系子孫后代的長遠(yuǎn)大計(jì)，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理，也是時(shí)代發(fā)展的迫切訴求。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理還存在許多問題，需要通過加大立法管理力度，爭取林緣社區(qū)群眾的支持，建立新型管理模式，才能確保自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理獲得預(yù)期效果。

1 自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理中存在的問題

1.1 行政立法存在短板

我國涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的法律眾多，有《森林法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生植物保護(hù)條例》、《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等，但在具體執(zhí)行這些法律條款時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，由于自然保護(hù)區(qū)間的特殊性，這些全國性的自然保護(hù)區(qū)法律規(guī)范并不全部適合每一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。而且這些現(xiàn)行立法位階低、約束力也比較差，隨著自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的快速發(fā)展，保護(hù)對(duì)象和保護(hù)內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化，不同類型的自然保護(hù)區(qū)需要不同法規(guī)?！耙粎^(qū)一法”訴求難以得到滿足，很多現(xiàn)實(shí)問題得不到法律支撐，這已經(jīng)成為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的桎梏。

1.2 自然保護(hù)模式落后

我國現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)管理模式大多沿襲傳統(tǒng)“搶救式”，這種管理模式管理目標(biāo)很明確，但成本卻很高。隨著自然保護(hù)區(qū)管理目標(biāo)呈現(xiàn)多元化，這種管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要。由于國家經(jīng)濟(jì)能力有限，難以滿足搶救式管理模式的正常開展，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理陷入困境。因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)建設(shè)管理有強(qiáng)制性，這樣很容易形成社區(qū)群眾與保護(hù)區(qū)對(duì)立關(guān)系，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)自然要面臨諸多矛盾的挑戰(zhàn)。像先污染后治理，以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)效益等做法，都屬于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理模式落后帶來的弊病。

1.3 旅游管理形式滯后

自然保護(hù)區(qū)旅游資源豐富，大力發(fā)展自然保護(hù)區(qū)旅游事業(yè)，這無疑給自然保護(hù)區(qū)帶來發(fā)展機(jī)遇，也帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。保護(hù)和發(fā)展之間的矛盾非常尖銳，如果不能做好相關(guān)宣傳教育工作，勢必要造成自然保護(hù)的重重壓力。一方面要顧及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面要實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的正常建設(shè)管理，二者難以兼顧。一些自然保護(hù)區(qū)相關(guān)管理體系尚不完善，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)旅游帶來諸多負(fù)面影響，自然保護(hù)被削弱，自然保護(hù)區(qū)資源被損害。

1.4 管理資金嚴(yán)重緊缺

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理資金來源比較單一，主要依靠國家和地方政府投資。由于自然保護(hù)區(qū)大多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，地方政府資金投入存在困難。如果政府不能多渠道籌措管理資金，很多正常管理都難以維持。森林防火、珍稀動(dòng)物救助、公安裝備、科研經(jīng)費(fèi)等都需要資金支持。為了自養(yǎng)，自然保護(hù)區(qū)工作人員不得不開展多種經(jīng)營，管理和建設(shè)自然被忽視，也會(huì)影響生物多樣性保護(hù)工作的正常開展。

1.5 協(xié)調(diào)職能機(jī)構(gòu)缺乏

自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法規(guī)制度都是在高度行政指令下建立的，帶有普遍性，并沒有對(duì)具體自然保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)群眾需要實(shí)現(xiàn)兼顧，這勢必要造成自然保護(hù)區(qū)管理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社區(qū)群眾訴求之間的不和諧。如果當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)受到自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理制約，社區(qū)群眾生活受到自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理影響，需要有正常渠道反映協(xié)調(diào)，但目前全國大多自然保護(hù)區(qū)還不具有這樣一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。保護(hù)區(qū)、社區(qū)、主管部門、當(dāng)?shù)卣?、?jīng)營部門等之間很容易出現(xiàn)排斥和沖突，如果不能及時(shí)加以協(xié)調(diào)，勢必要給自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理帶來嚴(yán)重的影響。

2 加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的對(duì)策

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理存在很多不足和缺陷，為了確保自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，要做好立法規(guī)范，加強(qiáng)宣傳教育，建立新型管理模式，加大投資力度，強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。

2.1 健全法律制度建設(shè)，兼顧各方利益

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理是一項(xiàng)關(guān)乎國計(jì)民生的生態(tài)工程，要實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理目標(biāo)，需要處理好長遠(yuǎn)利益和眼前利益、國家利益和地方利益、自然保護(hù)區(qū)利益和社區(qū)利益之間的矛盾。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)矛盾還比較尖銳，特別是林權(quán)改革還存在一些遺留問題，這勢必要對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理帶來諸多困難。現(xiàn)行《自然保護(hù)區(qū)條例》和《森林法》的一些法律規(guī)定，對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也形成一定制約。因此，要加大自然保護(hù)區(qū)相關(guān)立法建設(shè)力度，完善《森林法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》相關(guān)條款，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)實(shí)際，制定本區(qū)域的保護(hù)建設(shè)管理實(shí)施辦法，對(duì)提高自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理水平都將產(chǎn)生重要促進(jìn)作用。

2.2 建立新型管理模式，加強(qiáng)宣傳教育

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理要突出以人為本管理理念，要充分關(guān)注林緣社區(qū)群眾的生存利益，做好相關(guān)協(xié)調(diào)工作，不能因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)而損害社區(qū)群眾利益，堅(jiān)決杜絕激化矛盾的做法。要在解決社區(qū)群眾生計(jì)問題的基礎(chǔ)之上，喚醒社區(qū)群眾保護(hù)自然的意識(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)自然資源社區(qū)共管。要采取具體措施，幫助林緣社區(qū)群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，減少因保護(hù)自然資源對(duì)社區(qū)群眾的不良影響，促使保護(hù)和管理協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 編制保護(hù)規(guī)劃方案，建立補(bǔ)償機(jī)制

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理雖然有《森林法》和《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律依據(jù)，但這些法律規(guī)范條款難以滿足不同自然保護(hù)區(qū)的特定情況，缺少針對(duì)性，執(zhí)行存在先天不足的問題。因此，需要制定自然保護(hù)區(qū)特別管理制度和方案，提高針對(duì)性，才能提升自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理水平。

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理離不開林緣社區(qū)群眾的參與和支持，由于大多自然保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，如果只讓林緣社區(qū)群眾來承擔(dān)保護(hù)的代價(jià)，這當(dāng)然是不公平的。因此，要建立對(duì)自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)建設(shè)管理造成林緣社區(qū)群眾的損失，要給予適當(dāng)補(bǔ)償。這些補(bǔ)償措施可以是資金，也可以是經(jīng)營商機(jī)，要讓林緣社區(qū)群眾能夠積極參與到自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)管理之中。

2.4 加大資金投入力度，制定優(yōu)惠政策

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理需要大量資金投入，但國家財(cái)力有限，地方政府經(jīng)濟(jì)狀況更不容樂觀，單純依靠國家和地方政府投入是不現(xiàn)實(shí)的。必須拓寬資金籌集渠道，通過多種方式引進(jìn)社會(huì)組織、民間團(tuán)體、環(huán)保社團(tuán)等基金，制定優(yōu)惠政策，實(shí)行開放式管理。特別要拓寬自養(yǎng)補(bǔ)不足之路。積極參與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)的開發(fā)。加強(qiáng)自養(yǎng)管理，最大限度籌集自然保護(hù)區(qū)建設(shè)資金。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置經(jīng)營區(qū)域，實(shí)行特別許可經(jīng)營制度，讓林緣社區(qū)群眾優(yōu)先參與進(jìn)來，不斷擴(kuò)大經(jīng)營范圍，適時(shí)調(diào)整經(jīng)營收入分配制度。這樣不僅能夠讓林緣社區(qū)群眾成為自然保護(hù)區(qū)日常管理的重要力量，還可以減少社區(qū)對(duì)保護(hù)區(qū)資源的破壞。

2.5 強(qiáng)化管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，做好協(xié)調(diào)工作

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理涉及眾多部門和人員，地方政府、行政部門和其他利益相關(guān)者之間，很容易形成矛盾沖突，建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也是現(xiàn)實(shí)的需要。所以，地方政府應(yīng)該成為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組成的牽頭者。以地方政府為主，負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理資金的籌集，安排技術(shù)管理人員，積極吸收當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c，適時(shí)搭建自然保護(hù)區(qū)與公眾磋商橋梁，建立利益方之間的對(duì)話機(jī)制。這樣才能形成管理合力，更好實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理。

3 結(jié)語

自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理的重要意義是不言而喻的，明確目前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理過程中存在的問題，才能制定切實(shí)可行的措施和方法。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理也面臨新情況新任務(wù)，只有加強(qiáng)法制管理，聚集更多正能量，才能形成強(qiáng)有力的管理體制，通過優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人文和自然的高度和諧與統(tǒng)一。

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