于冬

2013年11月12日，十八屆三中全會發(fā)布公報，“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全”。醞釀多年的國家安全委員會初展頭角。

“恐怖分子緊張了，分裂分子緊張了，極端分子緊張了?？傊?，那些企圖威脅和破壞中國國家安全的勢力緊張了?！?013年11月13日，被問及即將成立的國家安全委員會，外交部發(fā)言人秦剛?cè)缡腔卮鹫f。

國家安全委員會，這一新機構(gòu)的公開運作正在期待之中。

“小核心，大外圍”

“世界各國的國安會有個基本特點，就是把一個部門不能解決的問題，拿到國家安全委員會上來商量，由國家最高領(lǐng)導人來拍板?！鄙虾偷┐髮W美國中心副主任沈丁力對南方周末記者介紹，當今世界上，已有二十多國設有類似“國家安全委員會”的機構(gòu)，其運作模式主要分為美俄兩種，前者以對外為主，而后者偏重內(nèi)政。

新機構(gòu)究竟以何種面目出現(xiàn)，取決于它的靈魂。中國戰(zhàn)略文化促進會常務副會長兼秘書長羅援少將認為，國家安全委員會的靈魂正是“大安全觀”，即與主權(quán)利益相關(guān)的、與民生安危相關(guān)的問題。比如，網(wǎng)絡安全、太空安全、生物安全、金融安全，甚至包括意識形態(tài)的安全，都應涵蓋在新的安全觀之內(nèi)。

鴉片戰(zhàn)爭以來，國人對國家安全的理解有著切膚之痛。2013年5月，美國智庫布魯金斯學會的一篇題為《中國國家安全決策：過程與挑戰(zhàn)》文章分析，當前，有關(guān)中國國家安全決策過程的信息“基本空缺”，中國對國家安全的定義，也同西方世界有很大不同：美國的國家安全定義主要指對外，而中國的國家安全定義，涵蓋對內(nèi)和對外兩大方面。

“在我看來，國家安全委員會主要解決的是一些宏觀層面的問題。其主要職能，一是在政策規(guī)劃方面，起到指導、協(xié)調(diào)、咨詢的職能與作用。二是危機預防與危機處理?！绷_援少將撰文說，雖然國家安全委員會涵蓋黨、政、軍多個領(lǐng)域和多個部門，這并不意味著國家安全委員會“大包大攬”、“越俎代庖”。

外界已熟悉美國國家安全委員會的“三方辯護”制度：總統(tǒng)在決策系統(tǒng)內(nèi)充當法官或陪審團，對外交、國防和情報部門提交的政策進行評價、判斷和選擇。作為“忠誠的中間人”，國家安全事務助理則像法警一樣只負責管理決策的程序。中國國家安全委員會的運作機制尚未公布，不過，種種可能的方案早已見諸媒體報端。

“小核心，大外圍”，羅援少將提出這樣的國家安全委員會構(gòu)建模式?！靶『诵摹笔侵割I(lǐng)導成員應非常精干，核心部門應由國家主要領(lǐng)導同志親自掛帥、掌??；而外圍則相對寬泛，與安全相關(guān)的部門，諸如國防、外交、經(jīng)濟、金融、安全、公安以及一些情報機構(gòu)，這些部門的人員都應涵蓋在內(nèi)。

“核心人員相對穩(wěn)定，外圍部門富有彈性”，這與美國國家安全委員會的結(jié)構(gòu)頗有幾分相像。根據(jù)美國1947年制定的法令，國家安全委員會的核心成員是總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國務卿、國防部長，列席成員包括參聯(lián)會主席、中情局局長等。這些核心部門和人員非常穩(wěn)定，而依照具體情況的需要，能源、金融以及來自智庫的人員則作為“外圍”，可以擴大或縮小。

如何將現(xiàn)有機構(gòu)融入國家安全委員會的大架構(gòu)之中？

中共中央黨校主辦的《學習時報》2013年12月中旬的文章建議說，應在國家安全委員會框架下，設立綜合化的應急管理最高決策機構(gòu)；同時，在國家安全委員會辦事機構(gòu)的框架下，可設置多個“秘書處”或其他名稱的辦事機構(gòu)，現(xiàn)有的中央政府應急管理辦事機構(gòu)可以作為其中的一個“秘書處”，或者直接作為國家安全委員會辦事機構(gòu)的一個內(nèi)設機構(gòu)。

“捏緊五指攥成拳”

“我作為第十一屆全國政協(xié)委員，在十一屆二次會議上，也提出過要設立國家安全委員會?！绷_援少將撰文說，新機構(gòu)是長期醞釀的結(jié)果，許多智庫、人大代表、政協(xié)委員也曾經(jīng)多次建議設立國家安全委員會。

中國政策科學研究會國家安全政策委員會副秘書長李慶功，是較早向中央建議設立國家安全委員會的學者之一。李慶功認為，國家安全委員會將統(tǒng)籌涉及國家安全的政治、經(jīng)濟、社會、科技、軍事、外交各部門，下設辦公室，配備辦公室主任或秘書長，并可能類似“中臺辦”（中共中央臺灣事務辦公室），有中央和國務院兩塊牌子。

決策層面，國家安全委員會也醞釀許久。早在2003年十六屆二中全會之后，就有多家香港媒體做出猜測性報道，“中國首次提出成立國家安全委員會的方案”、“中國再次討論成立國家安全委員會、制定‘反恐法”。

正在組建中的國家安全委員會，體現(xiàn)出“頂層設計”與“摸著石頭過河”理念的融合。

“我國現(xiàn)有職能部門中也有許多涉及各領(lǐng)域的安全部門，如安全部、公安部、外交部、軍隊和武警部隊等。同時我國也有預警、防范、處置恐怖組織、邪教組織等嚴重犯罪的相關(guān)機構(gòu)。”國防大學戰(zhàn)略研究所副所長孟祥青撰文說，上述部門和機構(gòu)重點都不在“頂層設計”上，而是“鐵路警察各管一段”，各司其職、各負其責，甚至也有信息分散、溝通不暢、條塊分割的現(xiàn)象，缺乏統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。

國家安全委員會將發(fā)揮“捏緊五指攥成拳”的作用：首先在大事件發(fā)生進行緊急碰頭，再由國家安全委員會做出判斷，進而調(diào)動軍隊、警察、醫(yī)療救援和外交等資源展開應急行動。

對外職能不可回避

“我相信有了國家安全委員會，整個外交方面會更加積極的有所作為，周邊外交會做得更穩(wěn)一些?！敝袊嗣翊髮W國際關(guān)系學院副院長金燦榮對南方周末記者表示，中國的外部挑戰(zhàn)越來越復雜，內(nèi)部的決策背景越來越復雜。

公開的官方語境中，中國似乎不太情愿明確國家安全委員會的對外職能。英國諾丁漢大學國際問題專家鄧聿文注意到這一細節(jié)，他對英國廣播公司分析，“這可能是為了回避外界對這個機構(gòu)的過度解讀。例如，中國成立這個機構(gòu)是不是對外雄心勃勃等等的議論?！?/p>

最為關(guān)注中國國家安全委員會的對外職能，當屬周邊國家的政府和新聞媒體。日本《朝日新聞》2013年12月的報道猜測，“該委員會很可能集中處理中國安全最現(xiàn)實的問題——周邊鄰國關(guān)系，特別是如何對待與之存在釣魚島爭端的日本，未來該委員會很可能會劃下紅線。”韓國《朝鮮日報》則認為，“（中國）國家安全委員會很有可能會負責北核（朝鮮核問題）以及與周邊國家之間的領(lǐng)土糾紛?！?/p>

“中國國家安全委員會的框架，可能比美國更大?！鄙虾偷┐髮W美國中心副主任沈丁力認為，國家大了，利益多了，延伸廣了，老的機制難以解決這些新問題，但中國國家安全委員會是戰(zhàn)略層面的統(tǒng)籌考量，不會拘泥于某些細節(jié)問題。

誠然，國家安全委員會的對外職能不可回避。多位受訪專家也認為，在1993年的“銀河號事件”、1999年美國轟炸中國駐南聯(lián)盟大使館、2001年南海撞機事件中，如果當時有國家安全委員會統(tǒng)籌運作，處置起來可能會更加地高效。

（摘自《南方周末》）endprint