柴效武

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“三三制”構(gòu)想

柴效武

人口老齡化時(shí)代,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想確定后,還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定養(yǎng)老福利、養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的三個(gè)界限;淡化乃至逐步消除關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的地域、部門和所有制三個(gè)方面的界限;在搞好居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的基礎(chǔ)上,大力開拓以房養(yǎng)老、基地養(yǎng)老和農(nóng)宅地養(yǎng)老等三種新型養(yǎng)老模式。

養(yǎng)老服務(wù) 三三制 養(yǎng)老發(fā)展戰(zhàn)略

確立養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)思想

養(yǎng)老服務(wù)工作的開展中，首先需要注意確立應(yīng)有的指導(dǎo)思想，包括：

一是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展的新理念，并將其應(yīng)用在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展之中。不僅僅要考慮如何籌措養(yǎng)老資金，健全完善養(yǎng)老服務(wù)與保障體系，還要在養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置、融會(huì)轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全方位發(fā)展上大做文章。二是農(nóng)村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老在某種程度上實(shí)現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)運(yùn)作，將城市老人吸引到農(nóng)村養(yǎng)老，農(nóng)村老人進(jìn)入城市養(yǎng)老，消除城鄉(xiāng)差異，滿足部分城市老人返樸歸真、鄉(xiāng)村養(yǎng)老的愿望。三是養(yǎng)老不再是一種單單依靠福利救助的社會(huì)負(fù)擔(dān)，而是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種強(qiáng)大動(dòng)力，需要大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，走產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)老之路。四是經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革數(shù)十年來的豐碩成果，老人理應(yīng)享有其中一份。五是養(yǎng)老需要對(duì)金融資產(chǎn)、房產(chǎn)及人文環(huán)境資源在內(nèi)的整個(gè)養(yǎng)老資源做出全方位論證，通過養(yǎng)老觀念和制度的創(chuàng)新，積極促進(jìn)以房養(yǎng)老、基地養(yǎng)老和農(nóng)宅地養(yǎng)老等新型模式的出臺(tái)。六是養(yǎng)老不僅僅是局限于一時(shí)一地之要?jiǎng)?wù)，還應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換觀念，在各個(gè)地域之間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌予以較好安排，至少是國(guó)家目前在老年人養(yǎng)老生活中的各項(xiàng)限制應(yīng)當(dāng)盡可能地予以消除。七是養(yǎng)老不只是養(yǎng)老福利或養(yǎng)老事業(yè)，還可以進(jìn)一步演進(jìn)為依照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，注重社會(huì)效益也注重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)模效應(yīng)、資源優(yōu)化配置的產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)完全有可能也有條件推進(jìn)企業(yè)化管理，推行經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算、自收自支、財(cái)政適度貼補(bǔ)。

區(qū)分養(yǎng)老福利、養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的界限

要搞好養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老保障工作，尤其是相關(guān)政策的制定與協(xié)調(diào)等，首先必須要明確區(qū)分養(yǎng)老福利、養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的界限，針對(duì)不同財(cái)富、收入狀況的老人，采取不同的養(yǎng)老補(bǔ)貼機(jī)制和運(yùn)作方式。這一界定中，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分兩大標(biāo)準(zhǔn)：一是老年服務(wù)對(duì)象的收入與財(cái)富標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)同時(shí)考慮老年人擁有房產(chǎn)、積蓄貨幣財(cái)富的狀況，而非單單瞄準(zhǔn)每年度收入的高低；二是為老年人提供商品和服務(wù)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)注意，低層次、低標(biāo)準(zhǔn)、為養(yǎng)老生活不可缺少的養(yǎng)老服務(wù)和商品的提供，屬于養(yǎng)老福利范疇；提供中等檔次和標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)和商品，則應(yīng)歸于養(yǎng)老事業(yè)；只是為部分高收入老年人提供的高檔次的商品和服務(wù)，則應(yīng)歸為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的范疇，可依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常方式提供。

養(yǎng)老福利。養(yǎng)老福利主要面對(duì)政府全額救助、補(bǔ)貼的老人，如“三無”老人、殘疾老人以及享受國(guó)家特殊政策的人員等。金融財(cái)政稅收應(yīng)給予養(yǎng)老福利事業(yè)全面的政策優(yōu)惠和支持，保障這部分老人最起碼的基本生活水平，并在經(jīng)濟(jì)條件許可的狀況下，盡可能安排得稍好一些。但養(yǎng)老福利和救助的標(biāo)準(zhǔn)和層次不宜過高，平均到每個(gè)人的花銷不可能太大。養(yǎng)老福利救助事業(yè)應(yīng)由政府負(fù)責(zé)全部出資，具體操辦事宜則應(yīng)由政府委托給第三方機(jī)構(gòu)，并予以嚴(yán)格考核。

養(yǎng)老事業(yè)。養(yǎng)老事業(yè)主要面對(duì)中低收入階層的老年人，吸收民間資本大量加入，允許適度盈利，政府給予較大幅度的政策優(yōu)惠和支持。目前的養(yǎng)老事業(yè)組織和服務(wù)工作的開展，應(yīng)當(dāng)區(qū)分服務(wù)對(duì)象和提供產(chǎn)品與服務(wù)的檔次和標(biāo)準(zhǔn)，分別向養(yǎng)老福利和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)主要面對(duì)高收入階層的老年人，主要由民間資本大舉介入，政府給予一定的政策優(yōu)惠，機(jī)構(gòu)取得法人地位，投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)允許盈利并進(jìn)行相應(yīng)分配。政策優(yōu)惠主要表現(xiàn)在土地批租轉(zhuǎn)讓、供應(yīng)水電氣、通訊等費(fèi)用繳納優(yōu)惠、稅費(fèi)減免方面，較高的信用貸款額度和貼息優(yōu)惠。政府應(yīng)當(dāng)為此提供一定的優(yōu)惠和補(bǔ)貼，但不宜直接進(jìn)入。

政府必須提供較大財(cái)力負(fù)責(zé)做好養(yǎng)老福利救助工作，大力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)考慮到未來的老年人將逐漸擁有較高的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并愿意將這部分錢財(cái)運(yùn)用于自身的養(yǎng)老生活中來，因而，積極發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是大有前途、大有市場(chǎng)的。

逐步淡化地域、部門和所有制三種界限

消除部門界限。養(yǎng)老生活同養(yǎng)生保健、旅游觀光、住房建設(shè)、文化教育、金融保險(xiǎn)、交通信息、醫(yī)療衛(wèi)生等各個(gè)部門都有密切關(guān)系，具有綜合性的特征。圍繞養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)興辦的工作，必須打破部門分割的界限，建立多部門互動(dòng)配合，協(xié)調(diào)發(fā)展的新養(yǎng)老保障與服務(wù)機(jī)制。

打破地域界限。老年生活具有流動(dòng)性，老年人完全可以根據(jù)自己的意愿愛好、經(jīng)濟(jì)能力，四處游動(dòng)、度假旅游養(yǎng)老、投親靠友養(yǎng)老而非固守一地，流動(dòng)式、候鳥式養(yǎng)老將成為未來養(yǎng)老的一大趨勢(shì)。政府應(yīng)當(dāng)大力搭建各類服務(wù)平臺(tái)，為老年人的這種游動(dòng)式養(yǎng)老提供便利。

地域養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)等的考核指標(biāo)，應(yīng)粗不宜細(xì)，不必為了指標(biāo)的簡(jiǎn)單落實(shí)而層層分解，層層考核。老年人政策優(yōu)惠與服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)打破地域分割，人為設(shè)定的界限應(yīng)當(dāng)逐步消除。如甲地的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能容納甲地老人養(yǎng)老，城市老人下鄉(xiāng)養(yǎng)老予以限制等做法，應(yīng)當(dāng)消除。

打破所有制界限。圍繞養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的所有制界限應(yīng)盡可能打破。不論公辦民營(yíng)，不計(jì)國(guó)資民資，只要是為養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)一視同仁給予同等的政策傾斜和優(yōu)惠。國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡早出臺(tái)各種養(yǎng)老政策，大力鼓勵(lì)和提倡各類社會(huì)資源投入到養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。積極推行民辦公助、公辦民助、公私合營(yíng)、合資股份制等多種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)興辦方式，齊心協(xié)力將養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)辦好。養(yǎng)老事業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，政府應(yīng)盡可能從目前的管理者、執(zhí)行者和直接提供服務(wù)者的多重角色退出，主要交由社會(huì)和市場(chǎng)興辦。目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大體制，養(yǎng)老經(jīng)營(yíng)運(yùn)作機(jī)制和體制必須進(jìn)行大轉(zhuǎn)型，從養(yǎng)老事業(yè)逐漸向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化、養(yǎng)老社會(huì)化、養(yǎng)老商品化過渡。

對(duì)養(yǎng)老服務(wù)與保障事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的開辦等問題，政府應(yīng)實(shí)行“胡蘿卜加大棒”政策，養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠扶持措施力度要大，補(bǔ)助要實(shí)，含金量要高，同時(shí)必須加大養(yǎng)老監(jiān)管的力度，避免不作為、亂作為等現(xiàn)象發(fā)生。

探索三種新型養(yǎng)老模式

以房養(yǎng)老。目前我國(guó)擁有自有產(chǎn)權(quán)住房的城市居民比例已高達(dá)89%之多，且房?jī)r(jià)居高不下，住房?jī)r(jià)值一般都是數(shù)十萬乃至數(shù)百萬元以上。政府應(yīng)出臺(tái)政策，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民采取各類以房養(yǎng)老的新模式，如倒按揭養(yǎng)老、以房換養(yǎng)、租房入院養(yǎng)老、售房入院養(yǎng)老、合居共住養(yǎng)老、房產(chǎn)置換養(yǎng)老等，增加養(yǎng)老資源，加固養(yǎng)老保障。將住房視為養(yǎng)老資源，借助于金融保險(xiǎn)和非金融保險(xiǎn)機(jī)制和手段，將老年人死亡后遺留的房產(chǎn)價(jià)值在生前提前使用，以解決愈益嚴(yán)重的養(yǎng)老資源短缺，養(yǎng)老保障體制不健全的缺陷。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)積極開發(fā)新型金融產(chǎn)品，投入養(yǎng)老保障事業(yè)中來；鼓勵(lì)養(yǎng)老院、房地產(chǎn)中介和養(yǎng)老保障部門、養(yǎng)老壽險(xiǎn)公司相結(jié)合，共同開發(fā)新型金融產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)以房養(yǎng)老。運(yùn)用各類投融資手段，將老年人手中擁有的房產(chǎn)財(cái)富得到有效釋放，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康的軌道中運(yùn)行。

目前國(guó)家提出“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作”，并落實(shí)到保監(jiān)會(huì)運(yùn)行，這對(duì)以房養(yǎng)老的推行是個(gè)大的利好消息。但這類住房反向抵押的養(yǎng)老保險(xiǎn)期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、關(guān)聯(lián)面眾多，機(jī)構(gòu)運(yùn)作的積極性不高。應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，打造“反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)為龍頭，多種以房養(yǎng)老模式和基地養(yǎng)老模式為兩翼”的中國(guó)式以房養(yǎng)老。

基地養(yǎng)老。運(yùn)用好城市周邊乃至我國(guó)廣闊地域里天然優(yōu)越的地理生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、交通便利、氣候宜人的地域建造大規(guī)模的養(yǎng)老基地，并配備優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，吸納有志于此的各類城鄉(xiāng)老人自愿移入基地養(yǎng)老。目前，基地養(yǎng)老已經(jīng)得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和積極實(shí)施。通過養(yǎng)老基地的設(shè)立，推出“以人為本，和諧社會(huì)建立”的新養(yǎng)老理念，實(shí)現(xiàn)“天人合一”，人與自然和諧、人際和諧、社會(huì)和諧；打造養(yǎng)老基地，為發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化養(yǎng)老資源，降低養(yǎng)老成本，提升養(yǎng)老質(zhì)量打造新平臺(tái)。養(yǎng)老不僅是家戶式分散就地養(yǎng)老，完全可以將其改造為大規(guī)模資源聚集，老人相對(duì)集中的基地養(yǎng)老。

以房養(yǎng)老和基地養(yǎng)老相結(jié)合，將家庭擁有的住房資源與貨幣金融資源、生態(tài)環(huán)境資源實(shí)現(xiàn)在適當(dāng)情形下的價(jià)值轉(zhuǎn)換。住房不動(dòng)產(chǎn)得以變現(xiàn)為晚年養(yǎng)老期間的持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，老人的異地移動(dòng)和基地集中養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)了費(fèi)用降低基礎(chǔ)上生活品質(zhì)的提升。中國(guó)的養(yǎng)老基地未來將發(fā)展到上千個(gè)，老人在各個(gè)養(yǎng)老基地之間游動(dòng)養(yǎng)老，所需要資源將從住房的提前變現(xiàn)中獲得。以房養(yǎng)老使老年人得到巨額養(yǎng)老資金，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自由；基地養(yǎng)老使得老人可以自由安排時(shí)間，安度晚年。

農(nóng)宅地養(yǎng)老。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，在一些中心村、鎮(zhèn)集中建造若干老年公寓或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將農(nóng)村的各類老人依照自愿原則移居入內(nèi)，集中供養(yǎng)，節(jié)約出的農(nóng)宅地可以通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)置換獲得相應(yīng)的資金。這些資金除用來建造老年公寓和相關(guān)服務(wù)設(shè)施外，還可以補(bǔ)貼老人晚年生活。農(nóng)民希望進(jìn)入城市養(yǎng)老者，還可以將農(nóng)宅地?fù)Q取城市的住宅，再參與以房養(yǎng)老。

目前，國(guó)家提出的城鎮(zhèn)化新思路，廣大農(nóng)村圍繞“改造空心村、撤并自然村、建設(shè)新農(nóng)村”的目標(biāo)要求，提出“連片拆除危舊房，重新規(guī)劃建新房，騰出空間促發(fā)展”的總體思路。過去倡導(dǎo)城市化進(jìn)程的加快，城市超前發(fā)展了，廣大農(nóng)村卻淪落為“被遺忘的角落”，留守老人的養(yǎng)老和留守孩子的教育，成為城市現(xiàn)代化“之痛”。如今城鎮(zhèn)化強(qiáng)力推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)將老年人的養(yǎng)老問題一并考慮，用土地?fù)Q取養(yǎng)老保障。政府必須做好其間的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作，避免好心辦壞事，“強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”等事的發(fā)生。

目前，農(nóng)民宅基地住房產(chǎn)權(quán)難以明晰，新一輪農(nóng)改是否涉及到“小產(chǎn)權(quán)房”仍是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)民擁有的宅基地，按照市場(chǎng)價(jià)值估計(jì)，高估約計(jì)超越20萬億元，少估約計(jì)15—18萬億元，如此巨量的房產(chǎn)沒有產(chǎn)權(quán)證書是不合理的?！罢睾徒ㄔO(shè)其上的住宅無法流轉(zhuǎn)，無法抵押，直接制約了農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。” 農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛型暾奈餀?quán)，就能使住房從死資產(chǎn)變成活資產(chǎn)，農(nóng)民就能成為有產(chǎn)者，這將提升農(nóng)民走向城市的經(jīng)濟(jì)能力，從根本上杜絕農(nóng)村宅基地的浪費(fèi)，“空心村”中的空置宅基地會(huì)重新得到有效利用。

（作者為浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)）

①柴效武，《以房養(yǎng)老模式》，浙江大學(xué)出版社，2008年7月出版。

②柴效武，《異地集中養(yǎng)老模式探討》，浙江大學(xué)學(xué)報(bào)，2006年第6期。

③柴效武，《未來靠啥養(yǎng)老》，中國(guó)民主法制出版社，2012年4月版。

責(zé)編/徐艷紅 美編/于珊

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