本刊記者 藍(lán)穎春

6月7日，陳錫文在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)表了《我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的幾點(diǎn)思考》為主題的演講。陳錫文認(rèn)為在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，糧食安全、耕地紅線和農(nóng)民利益三個(gè)方面面臨很大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有土地制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢，應(yīng)該加快土地制度改革，否則平衡不了諸多矛盾。改革不是進(jìn)行土地兼并，而是在規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。

“按照國務(wù)院設(shè)定的目標(biāo)，到2020年耕地總面積不低于18億畝，2011年底的數(shù)字是十八億兩千四百萬畝?！标愬a文表示，在本世紀(jì)初，每年批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地規(guī)模大概在400萬畝左右，其中一半是耕地，到了今年，新增建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到830萬畝。在這種條件下，到2020年耕地面積維持在18億畝以上，難度很大。

十八大以后新一屆政府成立，城鎮(zhèn)化還會更有力向前推進(jìn)，當(dāng)然就需要占用更多土地，怎么解決好這個(gè)問題呢？除了城市工業(yè)發(fā)展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是農(nóng)民的權(quán)益保障也離不開土地，錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾使得整個(gè)社會越來越感覺到，現(xiàn)有土地制度非常不適應(yīng)當(dāng)前的形勢。很多人感覺到必須進(jìn)行土地制度改革，否則平衡不了這些矛盾，協(xié)調(diào)不好利益關(guān)系，“我非常贊成這個(gè)觀點(diǎn)，土地制度應(yīng)當(dāng)加快改革！”他說。

產(chǎn)權(quán)保護(hù)與用途管制并重

陳錫文介紹，土地有兩個(gè)最基本的層面。首先，土地是資源，屬于產(chǎn)權(quán)問題；其次，在任何國家，土地都是稀缺資源，說到底所有土地都是國土，正是從這個(gè)意義上講，土地的利用一定會有外部性，土地利用關(guān)系到國家長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，土地利用必須按照規(guī)劃進(jìn)行用途管制。

規(guī)劃的制定一定要科學(xué)、合理、公開、透明，所有公民都應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與土地規(guī)劃。現(xiàn)在的很大問題就是規(guī)劃者的制定沒有按照科學(xué)、合理、公開、透明的原則，如果規(guī)劃搞不好，用途管理一定會在運(yùn)行中出現(xiàn)問題。

從國家的實(shí)際情況看，除規(guī)劃制定中的很多缺陷外，還缺乏產(chǎn)權(quán)管理，不重視對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。只要符合國家利益，為了公共利益和社會利益，產(chǎn)權(quán)者都必須做出犧牲，這種現(xiàn)象太普遍。

陳錫文認(rèn)為，一定要在產(chǎn)權(quán)保護(hù)和用途管制之間找到平衡點(diǎn)，從理論上看要認(rèn)識到平衡的必要性，從實(shí)踐中要改進(jìn)規(guī)劃的制定方式。一個(gè)成熟的或者成型的土地制度，對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和對土地嚴(yán)格的用途管制一定要清楚。“土地利用在一定程度上和自己開車上路是一樣的，車是你的，得到承認(rèn)和保護(hù)，但你必須要守規(guī)則。中國要實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)比較完整的制度建設(shè)，還有很長的路要走，無論是對產(chǎn)權(quán)保護(hù)還是對用途的管制，都存在比較大的缺陷?！?/p>

征地范圍有可能縮小但會很有限

“征地制度的詬病很多，如征地權(quán)運(yùn)用得太廣泛、對農(nóng)民的補(bǔ)償太少、一系列程序問題還沒有建立起來。目前的征地規(guī)模，一年830萬畝新增建設(shè)用地，其中一半以上即400多萬畝需要從農(nóng)地征收?！标愬a文說。

2003年中央召開十六屆三中全會就提到要控制征地規(guī)模，到現(xiàn)在已經(jīng)十年，實(shí)際看到的是從400多萬畝的新增建設(shè)用地一直到現(xiàn)在的800多萬畝，現(xiàn)階段又是城市化、工業(yè)化的推進(jìn)階段，控制土地征收城市化怎么推進(jìn)？

東京、紐約、巴黎等發(fā)達(dá)國家，城市化基本完成，不會再有太大規(guī)模的擴(kuò)張，在這些國家，土地用途是經(jīng)營性還是公益性，很容易分清。但是，在中國包括處于城市化發(fā)展后期的韓國等，城市還在大規(guī)模擴(kuò)張，很多城市往往都是幾十平方公里的向外擴(kuò)，那么這幾萬畝的土地使用是什么性質(zhì)？沒有辦法講清楚。征地性質(zhì)如果不向民眾講清楚，會出現(xiàn)各種問題，因?yàn)橥恋卣鬟^來之后有各種各樣的用處，有公益性也有經(jīng)營性。政府把20平方公里土地征過來，要做一個(gè)整體規(guī)劃，不是都能賣高價(jià)錢，有的部分還要向里投資。比如，去年實(shí)際供給的土地總量達(dá)到1000萬畝，其中40%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，真正用在城市建設(shè)的大約占65%，城市建設(shè)大概有650萬畝地，真正的商貿(mào)和住宅用地，也就是可以賣錢的部分大概占35%。

征地范圍能不能縮小？在這一意義上講，能但是有限。2008年十七屆三中全會的決定已經(jīng)提出城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的非公益性項(xiàng)目符合規(guī)劃的，經(jīng)過批準(zhǔn)，占用農(nóng)民土地可以讓農(nóng)民與開發(fā)商去談判。

合理補(bǔ)償，理性推進(jìn)征地制度改革

陳錫文表示，征收土地的范圍縮小是有可能的，但是，現(xiàn)在正處于城市化高度發(fā)展階段，大多數(shù)土地有待征收。同時(shí)，農(nóng)民也不管土地是經(jīng)營性還是公益性，真正關(guān)心的是把錢補(bǔ)夠。

《土地管理法》第47條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。陳錫文表示：“可以想像一畝地年產(chǎn)出也就七八百塊錢，就算是一千塊錢，30倍也不過三萬塊錢，拿到補(bǔ)償后地沒了、房也沒了，讓農(nóng)民怎么辦？不鬧是不可能的?！?/p>

同時(shí)，《土地管理法》也規(guī)定國務(wù)院可以根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，適當(dāng)提高安置性補(bǔ)償?shù)牟糠?，國?wù)院28號文件又明確提出，征農(nóng)民的地后，一定要給農(nóng)民加入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ?，如果加入社會保障的錢不夠，政府應(yīng)當(dāng)決定從土地出讓金中拿出。在全國所有城市郊區(qū)征地中，補(bǔ)償最高的大概就是杭州，征地價(jià)格是原有土地價(jià)格的100倍也不止，即使一畝地按每年一千元的產(chǎn)值計(jì)算，也就十來萬，因此，其中矛盾還是相當(dāng)多的?，F(xiàn)在法律規(guī)定的30倍，其實(shí)已經(jīng)基本沒什么用。

對于農(nóng)民來說，在堅(jiān)持最嚴(yán)格的保護(hù)耕地制度的基礎(chǔ)上，盡可能有條件地縮小征地，一部分土地可以根據(jù)市場去談判。征收的部分，要給農(nóng)民合理補(bǔ)償，讓農(nóng)民感覺過得去，而且社會也感覺過得去。

應(yīng)該怎么補(bǔ)償？最起碼不能讓農(nóng)民的生活比補(bǔ)償前的生活質(zhì)量低，應(yīng)該讓他們的生活長期有保障，如果融入城市就應(yīng)當(dāng)比一般居民生活質(zhì)量要高。不要一補(bǔ)償就是幾百萬，幾千萬，甚至上億。合理的征收補(bǔ)償就是保證生活水平不降低，住房不比城市的房差。最重要的是要把農(nóng)民今后的日子安排好，一定要有正常的社會保障，真正變成市民。

理性推進(jìn)征地制度前提有很多，首先規(guī)劃搞得好不好，這是最大前提。規(guī)劃搞不好，確實(shí)容易產(chǎn)生很多大問題；其次，怎樣才能更多地節(jié)約用地。征地之后，節(jié)約用地的余地非常大?，F(xiàn)在還有很多園區(qū)閑置，如果改變思路，轉(zhuǎn)變方式，節(jié)約余地會大增。“因此，在這個(gè)問題上，確實(shí)既要進(jìn)行征地改革，也要進(jìn)行用地改革，否則難以為繼?！鞭r(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場需慎行。

陳錫文指出，關(guān)于農(nóng)村的集體建設(shè)用地問題，法律規(guī)定得非常清楚，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要建設(shè)，可以不申請國有，如果符合規(guī)劃，且經(jīng)過批準(zhǔn)，可以用自己的土地進(jìn)行建設(shè)。對農(nóng)民來說，一個(gè)非常大的好處就是可以不用交土地出讓金。世界各地都一樣，比如美國，為什么農(nóng)村建筑那么少，因?yàn)閺囊?guī)劃來講，農(nóng)村不是搞建設(shè)的地方，農(nóng)民生產(chǎn)生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范圍，讓別人使用你的土地，就是商業(yè)用途，就需要規(guī)劃，這不是中國的特例，全世界都一樣。

中國土地制度改革中，現(xiàn)在討論得比較多的就是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，流轉(zhuǎn)給別人用?！斑@件事我不贊成，最大的問題是這就破壞了制度，把農(nóng)村建設(shè)用地應(yīng)是自有自用的規(guī)則破壞了，國家承受不了這種壓力?！标愬a文表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理是一件大事，關(guān)系到整個(gè)土地制度。

因此，看待土地問題不能僅從產(chǎn)權(quán)這一個(gè)點(diǎn)，必須從國家長遠(yuǎn)來看。農(nóng)村集體建設(shè)用地存在很多問題，有很多人認(rèn)為村莊空心化很嚴(yán)重，房子沒人住，閑著也是閑著，而城市又不夠，他缺錢我缺地，正好互換，甚至批評說土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)在比重那么低，如果按勞動(dòng)力計(jì)算，兩億六千萬勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到工業(yè)產(chǎn)業(yè)中，是將近一半的農(nóng)村勞動(dòng)力。而去年土地流轉(zhuǎn)根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)是兩億八千萬畝，占全部承包土地的21.2%，一個(gè)是50%，一個(gè)是21.2%。這么大的差距，恰恰凸顯一個(gè)問題，城市只給了農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)的權(quán)利，沒有給他們家庭遷徙的條件。如果索性把他們的家都給你端掉，回都回不去，將來怎么辦？在這一過程中，很多事情要非常慎重。

陳錫文說：“因此，集體建設(shè)用地應(yīng)該提倡者節(jié)約、提高效率，而不是將城鄉(xiāng)捆綁到一起，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤?！?/p>

土地能否抵押取決于農(nóng)村需要什么樣金融體制

關(guān)于土地的金融性，現(xiàn)在呼聲很高，用土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押，可以解決農(nóng)民的貸款難問題。城鎮(zhèn)郊區(qū)將來可能很快變成城市建設(shè)用地，或者風(fēng)景名勝區(qū)等地租很高的地方，因此抵押應(yīng)該沒問題。但絕大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，土地沒有人會出太高的價(jià)格，用作抵押之后怎么辦？因此，即使法律真允許抵押貸款，也可能只有一小部分有條件的地方農(nóng)村可行。

陳錫文認(rèn)為，從這個(gè)意義上講，抵押貸款是世界商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的基本規(guī)則。農(nóng)村土地是不是可以抵押貸款，取決于農(nóng)村的金融體制。如果說將來中國農(nóng)村就是一個(gè)商業(yè)金融體制，這個(gè)事就必須要考慮好，如果將來農(nóng)村金融體制不是以商業(yè)金融為主的體制，這事就要另說。

比如，在日本的農(nóng)村，商業(yè)銀行幾乎進(jìn)不去，因?yàn)槿毡镜霓r(nóng)民合作金融在政策性金融支持下，成本大大下降，農(nóng)協(xié)自己的金融機(jī)構(gòu)比商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的競爭力在農(nóng)村要強(qiáng)得多。陳錫文說：“因此，抵押貸款問題取決于將來中國農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)是一個(gè)什么樣的體制，如果單一發(fā)展商業(yè)金融，肯定就得著手去做?！?/p>