劉學敏++宋敏

進入新世紀以來，單純依靠自身發(fā)展已經(jīng)受到多方面的制約。許多相鄰地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的相似性和比較優(yōu)勢，開始聯(lián)合起來協(xié)同發(fā)展。為此，區(qū)域聯(lián)合規(guī)劃成為一個潮流。目前，已經(jīng)有十幾個區(qū)域聯(lián)合發(fā)展規(guī)劃，在延安周邊就有《關中-天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2009）和《呼包銀榆經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2012）。然而，這些規(guī)劃都與延安發(fā)展無緣。在這個背景下，《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》（2012）出臺。該規(guī)劃雖然也使延安進入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展的洪流中，但明顯是組建了一個“窮人俱樂部”，具有“抱團取暖”的性質(zhì)。

那么，延安發(fā)展面臨的問題是什么，如何確定延安在區(qū)域發(fā)展格局中的角色定位，這是延安未來發(fā)展無法繞過也無法回避的問題。延安在歷史上為中國革命、新時期為中國建設作出過重大貢獻和巨大犧牲。延安未來的發(fā)展和戰(zhàn)略定位，為全國所矚目，也為黨中央和國務院高度關切。

一.延安發(fā)展需要破解的難題

1.地理區(qū)位和地貌條件制約發(fā)展

延安地處陜北黃土高原丘陵溝壑區(qū)，北連榆林，南接關中的咸陽、銅川、渭南三市，東隔黃河與山西臨汾、呂梁相望，西依子午嶺與甘肅慶陽為鄰。全市西北高東南低，平均海拔1200米左右，北部以黃土梁、溝壑為主，占總面積的72%；南部以黃土塬、溝壑為主，占總面積的19%；全區(qū)石質(zhì)山地占總面積的9%。西部子午嶺南北走向，構(gòu)成洛河與涇河的分水嶺，是高出黃土高原的基巖山地之一；南部黃龍山和勞山統(tǒng)稱梁山山脈。

延安的地理位置不沿邊、不沿江、不靠海，“塬、墚、峁、溝、坪”組成了延安地貌的基本單元，其地理區(qū)位和地貌條件對經(jīng)濟的發(fā)展很不利。同時，交通條件也嚴重制約著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。獨特的地理區(qū)位和滯后的交通條件使延安無緣于“關天經(jīng)濟區(qū)”和“呼包鄂榆經(jīng)濟圈”。

2.結(jié)構(gòu)性矛盾突出

延安產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“一產(chǎn)基礎薄弱，二產(chǎn)高速增長，三產(chǎn)發(fā)展緩慢”的態(tài)勢。農(nóng)業(yè)基礎薄弱，對二三產(chǎn)業(yè)的支撐作用不大；二產(chǎn)中能源產(chǎn)業(yè)一枝獨秀，但受宏觀經(jīng)濟走勢和市場波動大，且石油資源儲量有限，約束趨緊，增長乏力；三產(chǎn)雖然取得一定發(fā)展，但水平較低。資料顯示，2012 年全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值1271.02 億元，比上年增長10.5%。其中，一產(chǎn)實現(xiàn)增加值97.06 億元，增長6.1%，對經(jīng)濟增長貢獻率為7.6%；二產(chǎn)934.85 億元，增長10.3%，對經(jīng)濟增長貢獻率為73.6%；三產(chǎn)239.11 億元，增長12.7%，對經(jīng)濟增長貢獻率為18.8 %。近年來，三產(chǎn)始終未能突破20%。在這種產(chǎn)業(yè)架構(gòu)下，未能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工深化、產(chǎn)業(yè)廣域化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈條延長，反而在能源產(chǎn)業(yè)的強勢“擠出”下，非能源類產(chǎn)業(yè)整體陷入困境；同時，能源化工產(chǎn)業(yè)本身也處于粗放狀態(tài)，原料或初級產(chǎn)品輸出比重高達70%以上。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形、技術層次較低、經(jīng)濟發(fā)展缺乏多元產(chǎn)業(yè)支撐，致使整個經(jīng)濟受到能源市場變化所左右。

3.區(qū)域發(fā)展不平衡

受資源稟賦差異因素的影響，延安各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也極不平衡，居民收入差距呈擴大趨勢。一是縣區(qū)收入差距擴大。2012年延安市13個縣區(qū)中，農(nóng)民人均純收入最高是洛川縣9278元，最低的是延川縣5815元。前者高出后者3463元，是后者的1.6倍，與2008同期差距1498.43元相比，最高收入縣區(qū)與最低收入縣區(qū)的差距擴大了1964.57元。二是城鄉(xiāng)收入差距擴大。2012年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24748元，農(nóng)民人均純收入為7655元，前者高出后者17093元，是后者的3.23倍，與2008年同期差距（2008年差距為6075元）相比，差距擴大了11018元。

4.經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護不協(xié)調(diào)

生態(tài)環(huán)境承載力是資源開發(fā)不可逾越的紅線，延安面臨著生態(tài)保護與資源利用之間的矛盾。油氣資源開發(fā)利用雖然帶動了地方經(jīng)濟增長，但同時也帶來了前所未有的環(huán)境壓力。譬如，延安黃陵一號煤礦大面積的采空區(qū)，造成了周圍幾個自然村房屋塌陷，飲用水嚴重污染。又如，延安采油井場多達25871個，分布于延河、洛河、秀延河和仕望河等流域，造成嚴重環(huán)境污染。在資源開發(fā)中，礦區(qū)山體崩塌、地表塌陷下沉、水源泄漏、水體污染等災害日漸加劇，特別是因開礦而導致水系破壞、徑流斷絕、地表下陷、荒漠化加重問題最為突出。在水資源方面，人均占有水資源量612立方米，僅為全國的1/3，全省的1/2，遠低于國際公認的人均1000立方米的最低需水線，同時，還面臨著水位下降、地表水日趨減少與用水量不斷增加的雙重壓力。油氣開采所形成的地窟需要用水來填充，而延安本身是水資源比較匱乏的地區(qū)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，采1噸油平均要用3噸水。延安市2013年產(chǎn)原油1685萬噸，大約需要5055萬噸水，這進一步加劇了水資源短缺。油氣資源開發(fā)造成的問題雖已引起高度重視，也采取了積極的措施進行治理，但治理的程度和速度遠遠趕不上破壞的程度和速度。

5.地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年分稅制改革的指導思想就是合理分權(quán)，使各級政府的事權(quán)與財權(quán)相匹配，以充分調(diào)動中央和地方的積極性。特別是像延安這樣地處西部、經(jīng)濟基礎比較薄弱的革命老區(qū)和資源型地區(qū)，理應得到國家的傾斜支持。但現(xiàn)實是全市財政收入中上劃中省收入的比重和絕對量卻越來越大，地方財政收入所占比重逐年下降，由2002年的49.4%下降到2012年的31.3%，而上劃中省收入的比重卻由2002年的50.6%上升到2012年的68.7%，上劃中省收入的絕對量由2002年的14.1億元上升到2012年的305.1億元。財政收入的大部分被中省拿走，而資源型地區(qū)耗資巨大的環(huán)境治理原則上是“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”，但因該規(guī)定太原則，缺乏可操作性，實踐中往往被懸空，最終只能由地方政府買單。據(jù)測算，每采1噸煤會破壞地表水2.84噸，破壞和消耗與煤炭伴生的礦產(chǎn)資源8噸，破壞生態(tài)資源的總價值達66.1元。依此計算，2013年全市生產(chǎn)原煤4114萬噸，僅采煤的環(huán)境代價就高達27.15億元。環(huán)境治理經(jīng)費懸空，由資源開發(fā)所引發(fā)的環(huán)境問題日趨嚴重。

二.“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設為延安發(fā)展提供了新契機

為了破解延安發(fā)展遇到的難題，需要從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，從更開闊的視野來審視延安的發(fā)展。從國家層面上看，“絲綢之路經(jīng)濟帶”對延安未來發(fā)展提供了良好的契機。

當今世界，全球政治經(jīng)濟格局出現(xiàn)新變化，發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)濟陷入低迷，新興經(jīng)濟體的實力逐漸上升，全球經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈已逐步形成了美歐→亞太→中國東部→中國西部→中亞地區(qū)的梯次轉(zhuǎn)移趨勢。位于亞歐大陸中心地帶的“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線國家，既是遠離世界經(jīng)濟重心的中間地帶，又是連接當今世界最有活力的亞太經(jīng)濟圈和發(fā)達經(jīng)濟體最多的歐洲經(jīng)濟圈的天然陸路通道。其核心區(qū)域大體包括“上海合作組織”6個成員國和5個觀察員國，以及部分歐盟國家，市場規(guī)模和發(fā)展?jié)摿薮?。其東邊倚重活力四射的亞太經(jīng)濟圈，西邊聯(lián)系發(fā)達的歐盟經(jīng)濟圈，被認為是“世界上最長、最具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟大走廊”。習近平總書記提出了共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”的戰(zhàn)略構(gòu)想，體現(xiàn)了新一屆中央領導的外交理念，以及加快推進向西開放戰(zhàn)略的決心和堅定意志，將中國西部大開發(fā)與整個“絲綢之路經(jīng)濟帶”的建設緊密地聯(lián)系在一起，凸顯了國家對西部大開發(fā)的戰(zhàn)略升級期望，這為延安的經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來了難得的歷史機遇。

在“絲綢之路經(jīng)濟帶”中的戰(zhàn)略定位是延安帶有全局性、方向性、前瞻性的戰(zhàn)略問題。

首先要高端定位?！敖z綢之路經(jīng)濟帶”建設屬于國家戰(zhàn)略層面，只有從這個高度謀劃延安的發(fā)展，才具有前瞻性，才能更好地把握延安未來走向，為今后的全面開發(fā)建設提供科學指導。“絲綢之路經(jīng)濟帶”的建設，關系到關中-天水經(jīng)濟區(qū)和西安國際化大都市的建設發(fā)展，這既是西安的機遇，也為延安的發(fā)展帶來了非常難得的歷史機遇。延安要利用自己的優(yōu)勢，當好“絲綢之路經(jīng)濟帶”的重要支點，以高端起點起步，有效帶動全市的建設開發(fā)。

其次，要充分發(fā)揮延安的比較優(yōu)勢。延安發(fā)展能否上升為國家戰(zhàn)略，能否在全國經(jīng)濟區(qū)域格局中占有重要的一席之地，關鍵要根據(jù)自身的比較優(yōu)勢，積極發(fā)展區(qū)域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域特色優(yōu)勢經(jīng)濟體系，實現(xiàn)自身比較優(yōu)勢的升級。同時，延安的發(fā)展定位必須符合國家主體戰(zhàn)略，必須要研究延安對整個國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的完善能起到什么作用，對國家發(fā)展有什么戰(zhàn)略意義，進一步明確在哪些方面能夠得到國家支持，并通過發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，將其轉(zhuǎn)化為延安的發(fā)展能量，從而制定切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略。

再次，要遵循產(chǎn)業(yè)互補原則。“絲綢之路經(jīng)濟帶”內(nèi)的分工協(xié)作源于產(chǎn)業(yè)互補。就工業(yè)而言，中亞各國當前正面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及工業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，大力實施進口替代戰(zhàn)略，這就需要進口生產(chǎn)線及零部件，引進科技成果和人才，新疆和甘肅等內(nèi)陸省區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)主要處于采掘業(yè)、輕工紡織、資源加工工業(yè)的中低端層次。這將給西安及周邊地區(qū)包括延安發(fā)展高端裝備及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供廣闊市場。在產(chǎn)業(yè)的互補性上，充分發(fā)揮延安產(chǎn)業(yè)的競爭比較優(yōu)勢，做大做強能源、農(nóng)業(yè)、旅游等，在互利共贏合作中占領價值鏈高端區(qū)域。

第四，堅持科技創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，在創(chuàng)新中提升內(nèi)生活力；實行先行先試，以試帶創(chuàng)、以試帶改，在寬松的政策環(huán)境中提煉新經(jīng)驗，創(chuàng)造新辦法；在標桿的示范中，不斷擴展改革創(chuàng)新成果。重在提升現(xiàn)實優(yōu)勢、破解面臨難題，使發(fā)展與改革、穩(wěn)定相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟變革與體制創(chuàng)新相銜接，發(fā)展舉措與財力保障相輔助，從而使創(chuàng)新真正成為一種遵循客觀規(guī)律的科學行為。

第五，正確處理資源開發(fā)利用中涉及的各種利益關系。著重解決好資源開發(fā)利益、經(jīng)濟發(fā)展利益、城鄉(xiāng)及區(qū)域間利益、不同性質(zhì)（所有制）及歸屬（中省地）企業(yè)之間承擔責任合理等方面的政策問題。堅持資源開發(fā)成果共享原則，承認差異、兼顧公平，扶助和支持弱勢方面、管控和節(jié)制強勢方面，加大中省企業(yè)對地區(qū)發(fā)展的貢獻責任，促進利益關系協(xié)調(diào)和共同富裕。

最后，要全方位開放。一是從空間地域上，延安的開放不應該拘泥于“北上”，即向北融入到“呼包鄂銀榆經(jīng)濟圈”中；或者“南下”，即融入“關中-天水經(jīng)濟區(qū)”中，也不能完全靠與陜甘寧革命老區(qū)等經(jīng)濟發(fā)展程度相近的區(qū)域“抱團取暖”，而應該是全面開放，形成一種“東西南北”全面開放的格局。二是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，要按照“非禁即入”和“非禁即準”的原則，全面放開各個行業(yè)和領域，實行統(tǒng)一的市場準入制度，進一步盤活民間資本，形成開放競爭的發(fā)展格局。

三.在新定位中尋求破解延安發(fā)展難題的思路和途徑

實現(xiàn)延安的可持續(xù)發(fā)展，需要將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資源利益優(yōu)勢。延安的優(yōu)勢在于資源，但其矛盾也源于資源。延安具有資源優(yōu)勢，但是這種優(yōu)勢更多地表現(xiàn)為資源分布客觀存在的優(yōu)勢，還沒有表現(xiàn)為資源利益的優(yōu)勢。資源利益分配制度的主觀性更需要合理的利益統(tǒng)籌機制來協(xié)調(diào)因財稅制度不公正引發(fā)的各種社會問題。

因此，延安的科學發(fā)展是在合理的資源利益統(tǒng)籌機制作用下對資源的有效開發(fā)，從而在根本上減少由于制度不公正所產(chǎn)生的資源利益分配問題，以及由此產(chǎn)生的社會矛盾。通過重構(gòu)資源富集區(qū)能源收益分配機制，將資源的客觀存在性與資源利益的主觀分配性有機統(tǒng)一起來，從而建立有效的資源開發(fā)與利益分配機制，以此來破解延安發(fā)展面臨的難題。

基于此，建議延安在“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設中的定位應該是：“北上”——聯(lián)合榆林，爭取在國家層面上，借財稅體制改革的東風，建立“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區(qū)”；“南下”——充分發(fā)揮歷史文化優(yōu)勢和能源資源優(yōu)勢，南依西安，成為“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設的新引擎。

1.北聯(lián)榆林：構(gòu)建“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區(qū)”

延安、榆林兩市，山水相連，地界相鄰，風俗一體，同脈同緣，經(jīng)濟、資源各具優(yōu)勢，特別是隨著基礎設施的進一步提升和改善，經(jīng)濟實力明顯增長，成為陜西經(jīng)濟最具活力的區(qū)域。同時，延安、榆林兩市也面臨著一些相同的矛盾和問題，譬如稅收與稅源的背離、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源利用效率低下、新興主導產(chǎn)業(yè)培育緩慢、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等，迫切需要攜手來解決。

構(gòu)建“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區(qū)”無疑為此提供了一個可行思路和解決問題的有效途徑。十八大明確提出“深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度?！笔藢萌腥珪册尫懦鲐敹愺w制改革的攻堅信號，直面財權(quán)事權(quán)不匹配的問題，提出“明確事權(quán)、改革稅制，建立事權(quán)和支出責任相適應的制度”。習近平總書記明確指出，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統(tǒng)性重構(gòu)。目的是明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現(xiàn)代財政制度，形成中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，更好發(fā)揮中央和地方雙方的積極性。

可以認為，由于國家財稅政策改革不夠徹底導致能源富集區(qū)資源收益分配的嚴重不公，進而使得當?shù)卣碛械呢敊?quán)與承擔的事權(quán)不相匹配，當?shù)卣媾R著稅收和資源的雙重流失。隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)殆盡，如果這一矛盾得不到徹底解決，其發(fā)展的差距必然再一次拉大。

因此，建議通過建設“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區(qū)”，進行能源稅費制度改革的探索，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，將能源稅費的征收辦法和分配比例向有利于能源富集區(qū)的方向調(diào)整，提高當?shù)卣谫Y源收益分配中所占的比重，避免資源稅收過多集中于中央和省級財政的問題，切實把延安資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為財政優(yōu)勢；同時，考慮到生態(tài)補償、環(huán)境治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等任務需要完成，延安作為資源輸出地必須承擔環(huán)境污染造成的重大損失和生態(tài)補償?shù)拇罅恐С觯残枰鸩酵晟曝敹愺w制和各項政策，為延安可持續(xù)發(fā)展提供充足的財力支持。

2.南依西安：成為“絲綢之路經(jīng)濟帶”發(fā)展的新引擎

“絲綢之路經(jīng)濟帶”是我國北方橫貫東、中、西三部分的最重要的經(jīng)濟帶。與長江經(jīng)濟帶的建設模式不同， 長江經(jīng)濟帶要依靠龍頭（以上海為核心的長三角）帶動，“絲綢之路經(jīng)濟帶”則要靠心臟推動。西安是“絲綢之路經(jīng)濟帶”（中國段）最大的中心城市，關中是經(jīng)濟帶上最發(fā)達的區(qū)域，以關中為依托的西安在區(qū)位、科教、產(chǎn)業(yè)、口岸、歷史文化等方面都具有較強的優(yōu)勢，完全可以成為“絲綢之路經(jīng)濟帶”的心臟。

西安是聯(lián)通東西、輻射南北的重要樞紐，多條運輸大通道在此交會，交通區(qū)位優(yōu)勢十分明顯，是西部地區(qū)乃至全國重要的人流與物流的集散和中轉(zhuǎn)樞紐。目前，西安咸陽國際機場客運量位居全國第八，鐵路客流量全國第二，貨物量第三。西安是科教大市，有3000多家科研單位，63所高等院校，有40多萬名專業(yè)科技人員，作為西部最具科教實力的城市，與中亞國家有著廣泛的文化交流，這為“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設提供了充足的人力和科技支撐。從產(chǎn)業(yè)上來說，西安的五大主導產(chǎn)業(yè)（高新技術產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)）與“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線城市豐富的能源資源、生態(tài)產(chǎn)業(yè)有著較強的互補性，在產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展方面大有可為。西安雖然不沿邊、不靠海，但有全國最大的內(nèi)陸港，還有兩個功能齊全的綜合保稅區(qū)和1個出口加工區(qū)，能夠提供便捷的口岸物流服務。其中，西安國際港務區(qū)作為西北第一個擁有綜合保稅區(qū)的現(xiàn)代服務業(yè)新城和陜西省開放型經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略平臺，目前已經(jīng)具備了自由貿(mào)易區(qū)的雛形。西安重要的國際地位和世界影響力，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”之外任何一個城市所不可比擬的，必將成為聯(lián)通歐亞、承東啟西的絲綢之路經(jīng)濟帶第一樞紐，也會對周邊地市形成較大的輻射力。

因此，延安的戰(zhàn)略定位不能繞開西安。作為“絲綢之路經(jīng)濟帶”上具有能源優(yōu)勢的地區(qū)，延安已探明石油儲量13.8億噸，天然氣預測儲量2000億立方米以上，煤炭儲量115億噸，是國家能源重要的戰(zhàn)略接續(xù)區(qū)，是國家級能源供應基地。如能在延安建成以油品為主的清潔燃油生產(chǎn)基地，以滿足國內(nèi)對燃油的市場需求，并緊緊圍繞油煤氣鹽開發(fā)和能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力培育裝備制造業(yè)和油氣田配套服務業(yè)，帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也將成為西安未來發(fā)展的動力支撐，成為“絲綢之路經(jīng)濟帶”上的重要一環(huán)。

（作者簡介：劉學敏，教授，北京師范大學資源學院黨委書記，北京師范大學資源經(jīng)濟與政策研究中心主任；宋敏，博士后、副教授）