浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 徐忠國 陳建明 蔣明利 于夢(mèng)嬋

促進(jìn)節(jié)約集約用地保障兩美浙江發(fā)展

浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 徐忠國 陳建明 蔣明利 于夢(mèng)嬋

浙江位于我國東南沿海，長江三角洲南翼，轄區(qū)土地總面積10.55萬平方千米。浙江雖為全國經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)強(qiáng)省，在全國省域發(fā)展水平競(jìng)爭(zhēng)力排名第三，市場(chǎng)化進(jìn)程競(jìng)爭(zhēng)力排名居首，但在土地資源方面是個(gè)小省，人多地少，七山一水二分田，人均土地面積僅為全國的1/3，人均耕地僅0.5畝。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，耕地保護(hù)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾突出，“發(fā)展缺空間、用地缺指標(biāo)、補(bǔ)充缺后備”已成為我省當(dāng)前發(fā)展面臨的最大困難。早在2004年，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志就明確指出：“土地要素制約是我省的硬約束，必須首先盤活存量土地，嚴(yán)格控制增量用地，通過控制增量來倒逼存量，大力促進(jìn)土地節(jié)約集約。要長期過緊日子，以最小的資源環(huán)境代價(jià)謀求最大限度的發(fā)展?！苯陙?，我省各級(jí)黨委、政府迎難而上，把節(jié)約集約用地作為深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要舉措，堅(jiān)持“以畝產(chǎn)論英雄，以集約促轉(zhuǎn)型”，通過政策引導(dǎo)，以“空間換地”、實(shí)施畝產(chǎn)倍增、加快低效用地再開發(fā)為突破口，推進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，為干好一三五、實(shí)現(xiàn)四翻番，建設(shè)“兩富兩美”現(xiàn)代化浙江提供了有力的支撐，走出了一條具有浙江特色的節(jié)約集約用地的道路。

一、加強(qiáng)政府引導(dǎo)推動(dòng)，注重節(jié)約集約用地各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，全省節(jié)約集約用地意識(shí)不斷提高

2008年，根據(jù)省委、省政府“全面小康六大行動(dòng)計(jì)劃”，全省啟動(dòng)了“365”節(jié)約集約用地行動(dòng)計(jì)劃，提出節(jié)約集約用地三大目標(biāo)，推進(jìn)六大工程，建立五大保障體系。同時(shí)，建立了“365”節(jié)約集約用地行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)責(zé)任體系和考核辦法，每年開展區(qū)域建設(shè)用地集約利用水平評(píng)價(jià)，并將其結(jié)果納入了黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績考核，有效地增強(qiáng)了各級(jí)黨委、政府節(jié)約集約用地的自覺性和責(zé)任感。到2012年底，各項(xiàng)任務(wù)均順利完成，全省萬元生產(chǎn)總值耗地量37.5平方米/萬元，比2007年底53.9平方米/萬元下降了30.4%；單位GDP新增建設(shè)用地消耗量、固定資產(chǎn)投資增長新增建設(shè)用地消耗量與2007年末相比分別減少了57.3%和68.6%。2010年，全省開展國土資源模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，目前共有12個(gè)市縣被評(píng)為全國模范市縣，形成了政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，社會(huì)各界共同參與的創(chuàng)建格局。2013年，全省提出實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)空間換地加快城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，通過全面實(shí)施新增建設(shè)用地“節(jié)流減量”、存量建設(shè)用地“挖潛增效”、批而未供土地“減量加速”等綜合措施，確保2020年全省單位建設(shè)用地生產(chǎn)總值比2012年翻一番。這一系列的工作部署與宣傳活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)了我省全社會(huì)的土地憂患意識(shí)和節(jié)約土地資源的責(zé)任意識(shí)，營造了全社會(huì)節(jié)約集約利用土地的良好氛圍，創(chuàng)造了許多成功的節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)和做法。如紹興縣提出了“畝產(chǎn)論英雄”理念，永康市推行“空間換地”和“工業(yè)用地履約保證金制度”，臨海市做好“加減乘除”文章，海寧市實(shí)施“聯(lián)保、聯(lián)審、聯(lián)驗(yàn)、聯(lián)處”制度，義烏市創(chuàng)新推出工業(yè)用地出讓年限分階段實(shí)施措施，慈溪市實(shí)施“零增地技改”，寧波江北區(qū)實(shí)施工業(yè)低產(chǎn)田改造等等。

二、強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃管控，注重節(jié)約集約用地調(diào)控機(jī)制的建立健全，土地利用結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

科學(xué)的規(guī)劃是最大的節(jié)約用地。我省堅(jiān)持強(qiáng)化規(guī)劃管控，全面開展并完成了土地利用總體規(guī)劃修編。在規(guī)劃修編中，以節(jié)約集約用地為土地調(diào)控的重要目標(biāo)，整合城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的綜合空間管制作用，強(qiáng)化了規(guī)劃對(duì)節(jié)約集約用地的調(diào)控和引導(dǎo)。建立土地利用總體規(guī)劃評(píng)估調(diào)整制度，全面完成省市縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估，增強(qiáng)規(guī)劃的管控和適應(yīng)能力，著力保障“四大國家戰(zhàn)略舉措”和浙商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新用地空間。進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃適時(shí)修改，優(yōu)化國土空間格局，明晰城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能范圍，推動(dòng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和居住用地的集中集聚，把生態(tài)紅線、耕地紅線、永久基本農(nóng)田、城市擴(kuò)展邊界落實(shí)到規(guī)劃中去。著力探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的深度融合機(jī)制，加快推進(jìn)安吉、臨安等地“三規(guī)融合”試點(diǎn)，強(qiáng)化土地利用統(tǒng)籌管控。探索完善有條件建設(shè)區(qū)用途管制規(guī)則，強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的控制，防止建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張。改進(jìn)土地利用年度計(jì)劃分配辦法，不唯GDP論英雄，逐步提高節(jié)約集約用地水平在計(jì)劃指標(biāo)分配的權(quán)重（2013年已將權(quán)重提升至30%），實(shí)行新增建設(shè)用地指標(biāo)分配與土地節(jié)約集約利用水平、與批而未供土地消化利用相掛鉤，整合好新增、周轉(zhuǎn)、專項(xiàng)和存量盤活等各類用地指標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)計(jì)劃差別化管理措施。完善年度計(jì)劃執(zhí)行考核機(jī)制，加大計(jì)劃執(zhí)行情況評(píng)估考核力度，沒有完成批而未供消化利用任務(wù)的，相應(yīng)核減新增建設(shè)用地指標(biāo)，從而建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制。

三、明確政策導(dǎo)向，注重節(jié)約集約用地長效機(jī)制的逐步完善，土地投入產(chǎn)出效率顯著提高

我省緊緊圍繞推進(jìn)節(jié)約集約用地工作，以改革的思路，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)等手段，積極探索節(jié)約集約用地的有效途徑和措施，在控制增量引導(dǎo)盤活存量土地、規(guī)范初次配置推進(jìn)土地市場(chǎng)交易等方面作出相應(yīng)約束與激勵(lì)有效結(jié)合的制度安排。2008年，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》下發(fā)后，我省先后出臺(tái)了《浙江省人民政府關(guān)于切實(shí)推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的若干意見》（浙政發(fā)〔2008〕3號(hào)）、《浙江省人民政府關(guān)于印發(fā)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃的通知》（浙政發(fā)〔2008〕52號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省365節(jié)約集約用地目標(biāo)責(zé)任考核辦法（試行）的通知》（浙政辦〔2009〕27號(hào)）、《浙江省人民政府關(guān)于加快城市地下空間開發(fā)利用的若干意見》（浙政發(fā)〔2011〕17號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)做好省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和項(xiàng)目準(zhǔn)入工作的意見》（浙政辦發(fā)〔2012〕3號(hào)）、《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整土地使用稅政策促進(jìn)土地集約節(jié)約利用試點(diǎn)工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2012〕153號(hào)）等多個(gè)推行土地集約利用的綜合性政策措施文件。通過以上政策措施的具體部署實(shí)施，以及宏觀層面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全省的土地利用效率得以全面提升，經(jīng)濟(jì)增長對(duì)土地依賴程度有所降低，并繼續(xù)保持了少消耗、多產(chǎn)出、效率高的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年年末全省萬元二三產(chǎn)業(yè)用地量為71平方米/萬元，到2012年年末下降到40平方米/萬元，降低了43.7%，遠(yuǎn)大于全國萬元二三產(chǎn)業(yè)用地量下降29%的幅度。

四、發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，注重節(jié)約集約用地市場(chǎng)基礎(chǔ)的逐步加強(qiáng)，土地要素市場(chǎng)配置機(jī)制基本形成

我省不斷深化土地要素市場(chǎng)改革，努力提高土地資源市場(chǎng)化配置效率，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。2006年在全國率先開展工業(yè)用地市場(chǎng)取向改革，全面推行工業(yè)用地招拍掛出讓，建立工業(yè)用地出讓最低限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，開展工業(yè)用地分年期出讓改革試點(diǎn)，積極推廣義烏市“工業(yè)用地出讓年限分階段”管理和永康市“出讓合同履約保證金”制度。積極推廣海寧市土地要素市場(chǎng)化配置改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善工業(yè)企業(yè)畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)體系，并根據(jù)評(píng)價(jià)體系對(duì)企業(yè)進(jìn)行分級(jí)，以及分類實(shí)施差別化的土地、稅收、用水、用電、用能、融資和環(huán)保綜合政策，引導(dǎo)土地等生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。推行工業(yè)用地彈性出讓制度，探索工業(yè)用地年租制。積極探索經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，研究并起草了《關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)用地實(shí)行有償使用的實(shí)施意見》。著力推進(jìn)土地有形市場(chǎng)建設(shè)，構(gòu)建公開、公平、公正的土地市場(chǎng)交易秩序。全省土地有償使用范圍不斷擴(kuò)大，土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)體系建設(shè)取得了顯著進(jìn)展。2006-2013年，全省土地有償使用面積比例從47.82%上升到了55.70%，上升幅度達(dá)7.88個(gè)百分點(diǎn)；土地招拍掛出讓面積占年度出讓土地總面積的比重從12.37%上升到95.80%，上升幅度達(dá)83.43個(gè)百分點(diǎn)。

五、推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)涵質(zhì)量，推進(jìn)節(jié)約集約換出用地新空間

一是研究制定試點(diǎn)工作方案。根據(jù)國土資源部《關(guān)于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號(hào)），以溫州市、紹興市為試點(diǎn)單位，結(jié)合省政府“三改一拆”行動(dòng)，組織編制實(shí)施方案，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作。二是研究出臺(tái)低效建設(shè)用地二次開發(fā)政策意見。省政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)的若干意見》（浙政發(fā)〔2012〕35號(hào)），通過“協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三、收購儲(chǔ)備”等方式，積極鼓勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)變粗放、低效的土地利用行為。出臺(tái)了《關(guān)于開展調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅政策促進(jìn)土地集約節(jié)約利用試點(diǎn)工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2012〕55號(hào)），提高土地保有成本，引導(dǎo)企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)“地盡其用”。三是認(rèn)真組織實(shí)施二次開發(fā)。召開全省土地開發(fā)利用工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，全面部署推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)。2012年全省共實(shí)施低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)3556宗，面積7.88萬畝。

六、推動(dòng)山海資源立體綜合開發(fā)，引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)向未利用地、劣質(zhì)農(nóng)用地等區(qū)域集聚，減少對(duì)平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用

充分發(fā)揮我省低丘緩坡和沿海灘涂等山海資源豐富的優(yōu)勢(shì)，在全國首先提出在有條件的市縣開展低丘緩坡荒灘等未利用地綜合開發(fā)利用試點(diǎn)，探索完善“臺(tái)地產(chǎn)業(yè)、坡地村鎮(zhèn)”的低丘緩坡開發(fā)利用模式和“沿海產(chǎn)業(yè)、濱海集鎮(zhèn)”的灘涂開發(fā)利用模式，加快形成山地和海灘資源立體開發(fā)利用的新格局。通過綜合開發(fā)，增加土地有效供給，拓展建設(shè)用地新空間，緩解用地供需矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必需的建設(shè)用地。在拓展建設(shè)用地新空間的同時(shí)，有序、合理調(diào)整耕地布局，對(duì)項(xiàng)目區(qū)占用少量的劣質(zhì)坡耕地，選擇在自然條件更好的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)充。實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡，質(zhì)量提高。有效減少工業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)平原優(yōu)質(zhì)耕地的占用，切實(shí)保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。比如，金華市為實(shí)施低丘緩坡開發(fā)，通過修改規(guī)劃，新增建設(shè)用地占用耕地和占用6度以下耕地的比重分別下降10.85%、7.47%；麗水市分別下降9.64%和6.65%，對(duì)有效保護(hù)平原優(yōu)質(zhì)耕地起到了重要作用；麗水市置換出平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地477.49公頃，其中碧湖平原置換151.58公頃，體現(xiàn)了“耕地保護(hù)下山，建設(shè)用地上山”的理念。全省計(jì)劃通過此項(xiàng)舉措，到2020年建設(shè)占用耕地占新增建設(shè)用地的比重下降10%以上。嚴(yán)格限定建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約利用門檻，完善節(jié)約集約用地激勵(lì)和約束機(jī)制，建立節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)節(jié)約集約利用土地，力求將綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)建設(shè)成為節(jié)約集約用地示范區(qū)。加強(qiáng)陸海資源統(tǒng)籌利用政策研究，創(chuàng)新建設(shè)用地、用海聯(lián)系機(jī)制，形成定位清晰、功能互補(bǔ)、相互銜接的管理制度，建立具有浙江特色的土地管理與海域使用管理聯(lián)動(dòng)的政策體系。探索建立高標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖塘建設(shè)和管護(hù)制度，創(chuàng)新基本農(nóng)田保護(hù)新途徑。

七、抓好批后監(jiān)管，注重節(jié)約集約用地技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)，土地批后實(shí)施情況明顯改善

從實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)信息公示制度、建立建設(shè)用地開發(fā)利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系、推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目竣工用地復(fù)核驗(yàn)收工作、加大閑置土地處置力度等方面入手，完善建設(shè)用地批后監(jiān)管核查機(jī)制。2006年建立了浙江省建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)項(xiàng)目用地開發(fā)利用全過程監(jiān)管，形成了建設(shè)用地開發(fā)利用狀況常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。從2008年開始，多次在全省組織開展閑置土地清理處置活動(dòng)，各地基本建立了較為完善的閑置土地處置制度，閑置土地處置工作取得了明顯成效，2013年末全省現(xiàn)狀閑置土地處置率達(dá)到了97%。2009年，建立了建設(shè)用地供應(yīng)和開發(fā)利用情況通報(bào)制度，每季度向省、市、縣三級(jí)人民政府通報(bào)供地率、出讓金收繳、項(xiàng)目開竣工情況和閑置土地情況等建設(shè)用地批后監(jiān)管情況，要求排名全省末五名的縣（市、區(qū)）要向省廳上報(bào)整改情況，有力督促了各地采取切實(shí)有效措施有針對(duì)性地解決土地利用中存在的問題。全省建設(shè)用地批后監(jiān)管取得的成效在中央電視臺(tái)等多家中央媒體上得到了宣傳報(bào)道，浙江省建設(shè)用地批后監(jiān)管所創(chuàng)新的運(yùn)行模式和工作機(jī)制在全國得到了推廣與應(yīng)用，建設(shè)用地批后實(shí)施情況得以持續(xù)