趙敬+谷干

北京作為全國重要的文化中心，已發(fā)展成為全國影視生產(chǎn)制作、節(jié)目交流交易和網(wǎng)絡視聽產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的重鎮(zhèn)，除了央級媒體及北京市廣電媒體外，還有大量的民營網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務持證機構都集中于此。其中，新浪、搜狐、百度、騰訊、優(yōu)酷土豆、愛奇藝、樂視網(wǎng)等一批視頻網(wǎng)站，面向全國網(wǎng)民提供內容豐富、形態(tài)多樣、傳播快捷的網(wǎng)絡視聽服務，不僅受到網(wǎng)民喜愛，也產(chǎn)生了重大的社會影響力。隨著近幾年行業(yè)監(jiān)管的展開，通過積極引導、限制、保護、鼓勵等手段，網(wǎng)絡視聽行業(yè)逐漸擺脫了無序競爭混亂傳播的惡狀，進入了蓬勃發(fā)展的局面。在此背景下，本文梳理了北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)的監(jiān)管依據(jù)、機構、對象、工作重點，分析了當前監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，并提出了如何應對挑戰(zhàn)的建議。

北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管依據(jù)及機構

目前，國內與網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管直接相關的政策法規(guī)可以分為三個層面，分別是部門規(guī)章、規(guī)范性文件及行業(yè)性的自律規(guī)定。其中，部門規(guī)章規(guī)定了網(wǎng)絡視聽服務的定義和范圍、市場準入、行政管理、內容準則、違規(guī)懲處等，主要包括《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》（廣電總局56號令）和《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目管理辦法》（廣電總局39號令）。規(guī)范性文件通常具有很強的針對性和操作性，主要包括廣電總局《關于發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務業(yè)務分類目錄（試行）的通告》《關于進一步加強網(wǎng)絡劇、微電影等網(wǎng)絡視聽節(jié)目管理的通知》《網(wǎng)絡劇、微電影等網(wǎng)絡視聽節(jié)目內容審核通則》《廣電總局關于加強互聯(lián)網(wǎng)傳播影視劇管理的通知》《關于加強互聯(lián)網(wǎng)傳播新聞類視聽節(jié)目管理的通知》等，行業(yè)性的自律規(guī)定主要包括《中國網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務自律公約》《關于抵制色情暴力等有害視聽節(jié)目的倡議書》等。

總的來說，部門規(guī)章是綱領性和框架性的法規(guī)，規(guī)范性文件是對網(wǎng)絡視聽服務基本政策法規(guī)的進一步細化和補充，行業(yè)性的自律規(guī)定是網(wǎng)絡視聽服務行業(yè)對自身的監(jiān)督和規(guī)范。三個層面的監(jiān)管依據(jù)，有機地組成了網(wǎng)絡視聽服務監(jiān)管的政策法規(guī)體系。

依照上述監(jiān)管依據(jù)，北京市主要由三個機構來執(zhí)行網(wǎng)絡視聽行業(yè)的監(jiān)管。按照監(jiān)管職責的分工，北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)的監(jiān)管機構主要可以分為“監(jiān)、管、執(zhí)”三大機構。如表1所示，“監(jiān)”指的是對北京市視聽節(jié)目服務實施動態(tài)全面、動態(tài)的監(jiān)測與評價，主要由北京市互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目監(jiān)管中心負責；“管”指的是對互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目的行政管理，包括行政審批、行政干預、行政處罰、行業(yè)指導等，由北京市廣電局網(wǎng)絡視聽節(jié)目管理處負責；“執(zhí)”主要指的是執(zhí)行網(wǎng)絡視聽節(jié)目行政主管機構行政處罰決定，由北京市文化執(zhí)法總隊負責。

在對北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)的監(jiān)管中，三大機構互相配合，共同構成了網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管體系。以查處網(wǎng)站傳播非法節(jié)目為例，一般來說先由北京市互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目傳播監(jiān)管中心發(fā)現(xiàn)違規(guī)節(jié)目并進行研判取證，形成書面材料交由北京市廣電局網(wǎng)絡視聽節(jié)目管理處，網(wǎng)絡視聽節(jié)目管理處依據(jù)相關法律形成處理意見，若有執(zhí)法需要則提交北京市文化執(zhí)法總隊進行執(zhí)法。在三大機構之外，社會舉報、媒體的監(jiān)督以及其他相關部門的管理也是監(jiān)管的重要力量。

北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管工作重點

北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管工作重點主要體現(xiàn)在兩方面：一是對行業(yè)經(jīng)營主體的監(jiān)管，重點是對其經(jīng)營資質，即行業(yè)的市場準入進行監(jiān)管。二是對網(wǎng)絡視聽服務的監(jiān)管，重點是對通過信息網(wǎng)絡傳輸?shù)囊暵牴?jié)目及其傳播進行監(jiān)管。

一、對市場準入的監(jiān)管是網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管的基礎。我國的網(wǎng)絡視聽行業(yè)實行許可證制度，即任何單位和個人都必須在取得國家新聞出版廣電總局頒發(fā)的《信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目許可證》或履行備案手續(xù)后，才能開展網(wǎng)絡視聽業(yè)務。許可證制度的核心一方面是要把控市場準入，另一方面是要按照網(wǎng)站的實際經(jīng)營能力核定業(yè)務范圍。

首先，在把控市場準入方面，通過對法人性質、資金能力、技術能力、管理能力、業(yè)務類別做出規(guī)范，從而設置開辦網(wǎng)絡視聽服務的門檻，既要保證與鼓勵符合條件的網(wǎng)站依法“持證”納入管理，又要對“無證”網(wǎng)站進行及時有效的清理。僅2013年上半年，北京市廣電局聯(lián)合北京市通管局對轄區(qū)內427513家網(wǎng)站進行了檢查，關閉非法開展視聽業(yè)務的網(wǎng)站99家。大部分“無證”網(wǎng)站都存在嚴重的盜版、色情、低俗內容傳播，數(shù)量龐大且擁有一定的用戶群體。他們的存在對合法購買版權的持證網(wǎng)站造成了嚴重影響，也增加了整個行業(yè)的政策與道德風險。

其次，按照網(wǎng)站的實際經(jīng)營能力核定業(yè)務范圍，主要是依照《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務業(yè)務分類目錄（試行）》對節(jié)目業(yè)務范圍進行劃定。業(yè)務范圍的劃定，一方面是為了對網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務進行總體規(guī)劃、布局和業(yè)務指導，通過業(yè)務分類的準入保證相關類別的視聽服務質量，促進市場的差異化競爭；另一方面也是根據(jù)網(wǎng)站自身的定位和能力，例如商業(yè)網(wǎng)站相比電視臺缺乏新聞審查和監(jiān)督及社會服務性質，在新聞類業(yè)務經(jīng)營上相對受限制。

二、對內容傳播的監(jiān)管是網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管的核心。對網(wǎng)絡視聽節(jié)目及傳播的監(jiān)管，所指的節(jié)目具體包括IPTV、網(wǎng)絡廣播電視、手機電視、視頻網(wǎng)站及其客戶端、線上廣播電視信號、移動在線音視頻服務（不含CMMB），主要的特點是不通過廣電網(wǎng)絡傳輸，具有集成和傳輸視音頻節(jié)目能力，具有一定媒體屬性。概括來講，基于數(shù)字技術和互聯(lián)網(wǎng)技術，可以集成視聽節(jié)目，特別是具有媒體屬性的形態(tài)的都是監(jiān)管對象。

從操作層面來說，政府對持證網(wǎng)站所有可以供用戶觀看的視聽節(jié)目進行監(jiān)管。如表2所示，所涉及到的內容類別主要包括新聞類、影視劇類、分眾類、UGC類。對于這些內容傳播的監(jiān)管，一是要明確內容監(jiān)管的尺度，二是要建立起針對全網(wǎng)內容的全面、實時、動態(tài)的監(jiān)測體系。

首先，內容監(jiān)管的尺度依據(jù)為56號令中的明確規(guī)定，業(yè)內簡稱“十不準”，即十種不能傳播的節(jié)目類型。按照“十不準”的規(guī)定，節(jié)目違規(guī)的形態(tài)大致可分為：政治有害、色情淫穢、血腥暴力、低俗無益、封建迷信、侵權盜版等。在“十不準”的基礎上，不同的管理部門還會根據(jù)實際情況進行細化。

其次，建立“人機合一”的針對全網(wǎng)內容的全面、實時、動態(tài)的監(jiān)測體系。目前，從國家新聞出版廣電總局到各個地方監(jiān)管部門都建設了復雜的技術系統(tǒng)來完成監(jiān)測工作，在每天全網(wǎng)節(jié)目更新的情況下，比較有效地發(fā)現(xiàn)和甄別違規(guī)節(jié)目。然而技術系統(tǒng)只能捕捉一些關鍵字、關鍵幀等節(jié)目違規(guī)的外部特征，節(jié)目內容所表達的主題、思想、情緒等還需要同時輔助人工審查才能更加準確地進行甄別。

北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管的挑戰(zhàn)與建議

隨著管理依據(jù)逐漸細化，管理職責逐漸明晰，管理能力不斷提升，北京網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管已經(jīng)在實際工作中取得了不少成績。然而，當前的監(jiān)管工作仍然需要面對這個新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對監(jiān)管工作帶來的挑戰(zhàn)。

首先，是網(wǎng)絡視聽這樣的新興媒體導致了多頭管理格局的出現(xiàn)，使得監(jiān)管工作的開展趨向繁雜。網(wǎng)絡視聽作為融合業(yè)務，在監(jiān)管時與我國原本的部門分類有所沖突，不得不面臨多頭交叉監(jiān)管的局面。同時，由于這些機構在管理職權上橫向與縱向均存在較多的交叉，使得監(jiān)管工作越發(fā)繁雜。以北京的視頻網(wǎng)站為例，這些公司直接歸屬的管理部門包括北京市廣電局網(wǎng)管處、北京市廣電局監(jiān)管中心、北京市文化市場執(zhí)法總隊，甚至還牽涉到國家新聞出版廣電總局、工信部、國新辦、北京市委宣傳部、北京市網(wǎng)管辦、北京市文化局、原北京市新聞出版局等。如果企業(yè)發(fā)生股權變更，要挨個到相關部門遞交變更申請或備案，手續(xù)十分繁雜。當視頻網(wǎng)站開展轉載新聞業(yè)務時，不僅北京市廣電局可以管理，國新辦、宣傳部、廣電總局、市網(wǎng)管辦、市新聞出版局也都可以依法管理，各方的管理政策、管理依據(jù)、管理尺度、管理強度都不盡相同。例如，同樣的內容也許在廣電局可以過關，在網(wǎng)管辦就通過不了。上述情況往往給網(wǎng)站造成了不必要的負擔，也給行政管理資源造成了一定的浪費。

其次，不斷增長的海量的節(jié)目，給有限的監(jiān)管力量造成壓力。網(wǎng)絡視聽節(jié)目數(shù)量龐大，種類多樣，增長速度快。海量的視頻數(shù)量為監(jiān)管帶來了壓力。無論是總局還是各省局，監(jiān)管隊伍的數(shù)量都是十分有限的。以北京市為例，投入監(jiān)管的人員編制也不過十來人，單獨靠人來盯和看，很難全面了解情況。

最后，層出不窮的新媒體形態(tài)對監(jiān)管的挑戰(zhàn)。當前突出的挑戰(zhàn)是來自于移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展帶來的影響。網(wǎng)絡視聽的流量正在快速向移動端轉移，來自移動端的流量幾乎占比達到一半。不僅移動互聯(lián)網(wǎng)視聽的影響力正在逐漸提高，而且移動端的網(wǎng)絡視聽服務及節(jié)目形態(tài)相較于PC端已呈現(xiàn)出新的變化與特征。產(chǎn)品形態(tài)從網(wǎng)站頁面到APP，數(shù)量大大增加，種類更加繁雜。新技術的不斷出現(xiàn)，產(chǎn)品的更迭和商業(yè)模式的創(chuàng)新，使得網(wǎng)絡視聽的新形態(tài)不斷涌現(xiàn)，給監(jiān)管思路和管理方式帶來沖擊。

應對這三方面的挑戰(zhàn)，筆者認為可以從以下三方面入手。

首先，面對多頭監(jiān)管的復雜局面，的確需要一套精簡、高效、職責明確的管理機構體系，進一步簡化行政審批流程、放寬市場準入門檻、統(tǒng)一內容監(jiān)管標準、激活行業(yè)協(xié)會功能，真正實現(xiàn)以管理促規(guī)范、以管理謀發(fā)展。同時也要清楚地認識到，互聯(lián)網(wǎng)一向是意識形態(tài)的敏感神經(jīng)，同時也是重要的經(jīng)濟增長點。網(wǎng)絡視聽行業(yè)的監(jiān)管體系改革牽扯到的是整個宣傳文化系統(tǒng)的體制改革，甚至是整個國家上層建筑體系和經(jīng)濟結構的頂層設計，必須放在更大改革環(huán)境中去考慮，積極謹慎穩(wěn)妥地推進。

其次，面對海量視聽節(jié)目與有限監(jiān)管能力的矛盾，需要堅持“以人為主”，有限力量不應消耗在節(jié)目盤查中，而應放在經(jīng)營主體上。解決節(jié)目的問題，本質是解決經(jīng)營主體的問題?！笆晃濉逼陂g，北京網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務單位由2005年12家發(fā)展到124家，增加了十倍多。北京市廣電局對違規(guī)網(wǎng)站進行誡勉談話，同時向上級部門爭取資金，鼓勵網(wǎng)站優(yōu)秀節(jié)目的創(chuàng)作。這些措施都取得了很好的效果，使得很多網(wǎng)站經(jīng)營思路得到了轉變，節(jié)目質量有了較大的改觀，基本不再傳播情色、暴力、低俗的節(jié)目，從而大大減輕了監(jiān)管的壓力。對于網(wǎng)站來說，也把被動應付主管部門監(jiān)管變成了主動提升品牌價值的自我監(jiān)督，形成了雙方受益的良性循環(huán)。

最后，面對層出不窮的新媒體形態(tài)帶來的監(jiān)管壓力，一方面要重視技術力量，以高新技術的支撐來做到自動化和智能化，提升大規(guī)模的數(shù)據(jù)搜集及分析的能力，提高發(fā)現(xiàn)問題的能力。另一方面應當從傳播效果和影響力的角度，采取“力保頭部、兼顧長尾”的思路。不管產(chǎn)品形態(tài)如何創(chuàng)新，從傳播效果來看，仍然會出現(xiàn)少數(shù)媒體傳播影響力大，同時呈現(xiàn)出長尾效應的情況。頭部的節(jié)目具有影響力強、及時性強、擴散力強的特點，有限的監(jiān)管力量更應該投入到頭部的節(jié)目內容中，如網(wǎng)站首頁、微博大號、熱點節(jié)目、新增節(jié)目都應該是監(jiān)管的重點；長尾部分的節(jié)目雖然也在一定人群、一定時間內傳播，但由于其熱度不大、位置隱蔽，因此應該分類型梳理，總結出其傳播的規(guī)律，有針對性地偵測這類節(jié)目，同時廣泛接受社會舉報，保持對長尾部分違規(guī)節(jié)目的壓力。

從以上幾個方面，不斷改善和提升應對挑戰(zhàn)的能力，將持續(xù)促進北京市網(wǎng)絡視聽行業(yè)監(jiān)管的水平和效果的提升，為網(wǎng)絡視聽行業(yè)營造公平競爭、和諧共存、適宜有序的行業(yè)環(huán)境，促進網(wǎng)絡視聽行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。（本文系北京哲學社會科學規(guī)劃基地青年項目《北京視聽新媒體產(chǎn)業(yè)政策研究》（項目編號13GDGJC059）的研究成果）

（作者單位：中國傳媒大學 北京市新聞出版廣電局）