張俊偉

應從五方面著手，完善財政、貨幣政策操作：綜合利用多方面經(jīng)濟信息，實施區(qū)間管理；提高貨幣政策獨立性，提高貨幣政策靈活性；建立統(tǒng)一全面的預算制度，消除內在不一致性；加強財政政策、貨幣政策以及其他政策間的協(xié)調；提高政策設計水平，提高政策實施效果。

2003 年以來，在經(jīng)濟運行出現(xiàn)轉折的關鍵時刻，財政、貨幣政策都做出了相應調整。政策調整的取向和政策搭配，基本契合經(jīng)濟周期不同發(fā)展階段穩(wěn)定經(jīng)濟運行的內在要求，體現(xiàn)了財政、貨幣政策各自的特點。今后一段時期，是我國從中等收入國家向高收入國家跨越的關鍵時期，也是全面改革向縱深發(fā)展的關鍵時期，經(jīng)濟運行環(huán)境復雜多變，宏觀調控面臨巨大挑戰(zhàn)。應從五方面著手，完善財政、貨幣政策操作：綜合利用多方面經(jīng)濟信息，實施區(qū)間管理；提高貨幣政策獨立性，提高貨幣政策靈活性；建立統(tǒng)一全面的預算制度，消除內在不一致性；加強財政政策、貨幣政策以及其他政策間的協(xié)調；提高政策設計水平，提高政策實施效果。

一、對 2003 年以來我國財政、貨幣政策操作的簡要評論

（一）總的看，財政、貨幣政策操作的取向和政策搭配格局都是正確的，為保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長發(fā)揮了積極作用

改革開放以來，我國經(jīng)濟運行大體經(jīng)過三個明顯的周期波動。2003年以來宏觀經(jīng)濟運行和第三個經(jīng)濟周期基本吻合。簡要回顧2003年以來的財政、貨幣政策操作，可以清晰地觀察到：在經(jīng)濟運行出現(xiàn)轉折的關鍵時期，政府的宏觀調控政策都做了相應調整。在經(jīng)濟復蘇向高漲階段過渡的轉折時期，政府對財政政策、貨幣政策做了微調，在一定程度上修正了過去的刺激性政策導向。在政策配合上，則以行政、產業(yè)政策為主，以財政、貨幣政策調節(jié)為輔；在經(jīng)濟繁榮的頂點時期，采取收縮性財政政策和貨幣政策，在政策搭配上以貨幣政策為主，財政政策、其他政策為輔；在經(jīng)濟衰退的關鍵時期，實施擴張性調控政策，并且政策搭配以積極財政政策為主，以適度寬松貨幣政策和產業(yè)振興計劃為輔。在經(jīng)濟調整時期，則完善、充實積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在依托積極財政政策，保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行的同時，更加重視通過深化改革、調整結構來管控風險、激發(fā)經(jīng)濟活力。這樣的政策取向和政策搭配，契合了在不同發(fā)展階段穩(wěn)定經(jīng)濟運行的內在要求，體現(xiàn)了不同政策的特點。從總體上判斷，無論是政策搭配或是政策取向的調整，其基本方向都是正確的。

正是在上述政策的引導下，過去十多年來我國經(jīng)濟保持了持續(xù)、快速發(fā)展的局面。從2003年到2012年，我國GDP年均增長10.45%，剔除期間的最高增長年份（2007年）和最低增長年份（2012 年），大部分年份的經(jīng)濟增長都在10%左右。和前兩個經(jīng)濟周期相比，我國經(jīng)濟運行的穩(wěn)定性顯著增強。

過去十多年也保持了物價水平的基本穩(wěn)定。2003-2004年，我國迎來了新世紀第一輪明顯的通貨膨脹。從2003年9月到2004年7月，CPI漲幅（同比）從1.1%上升到5.3%；PPI 漲幅從1.4%上升到6.4%。但在一系列宏觀調控政策的引導下，我國物價變動逐步趨于平穩(wěn)。CPI在2004年7、8月份達到高點（5.3%）之后，呈現(xiàn)明顯回落態(tài)勢。到12月份，CPI 漲幅已降到2.4%。此后，在2005年和2006年，CPI平均漲幅分別只有1.82%和1.48%。2007年，我國再次面臨通貨膨脹壓力，但在連續(xù)收縮銀根等緊縮性貨幣政策的打壓下，2007年10月，我國股市上漲見頂，此后，經(jīng)過一段時間的確認，終于在2008年初走上大幅回調之路；房地產市場的反應要慢一些，但在奧運會之后也開始回調。在奧運會之后，鐵礦石、煤炭等大宗商品價格大幅滑落，投資增速急劇下降，消費物價漲幅明顯趨緩。反危機、穩(wěn)增長措施的實施，推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)“V 型”反彈，也扭轉了物價水平持續(xù)下降的局面，使消費物價指數(shù)、生產者物價指數(shù)增幅由負變正。隨后，我們又積極調整、充實財政貨幣政策，遏制通貨膨脹發(fā)展。2010-2012年，全國 CPI 分別上漲 3.3%、5.4%、2.6%，通貨膨脹壓力逐步緩解。

（二）從操作角度看，也存在一些不足之處

一是政策力度不夠恰當。在經(jīng)濟由復蘇向高漲階段轉換期間，財政、貨幣政策應由擴張性的政策導向轉向中性的，乃至相對偏緊的政策導向。但當時卻采取了以產業(yè)政策和行政干預為主導的政策組合，從財政支出角度看，只是把財政赤字規(guī)模削減約200億元。從貨幣政策看，僅僅把基準利率提高 0.27個百分點。如果考慮到物價水平的變化，實際利率水平甚至是下降的。這樣的政策調整力度明顯是不足的。其結果，只會是延遲通脹壓力，并使其以更加猛烈的形式表現(xiàn)出來。不僅如此，不到位的經(jīng)濟調節(jié)還為行政干預、審批制的回歸打開了大門。為了抑制投資過熱，有關部門不得不求助于產業(yè)政策和市場準入政策，甚至把事后知會性質的備案制異化成了審批制。同樣，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，對于應對危機、穩(wěn)定經(jīng)濟增長是完全必要的。但最終財政支出的增長和貨幣投放的增加，都遠遠超出預料。防止經(jīng)濟過度下滑的政策最終導致經(jīng)濟過熱和通貨膨脹壓力，究其原因，就在于刺激力度太大。

二是政策設計不夠科學。不同于上世紀90年代著力重構政企關系和銀企關系、著力厘清不同社會主體的責任和義務，進入新世紀以來，要求企業(yè)履行社會責任的壓力不斷增加。國有企業(yè)不僅要增強市場競爭力，提高盈利水平，還要帶頭履行社會責任；商業(yè)銀行不僅要堅持商業(yè)經(jīng)營原則，還要積極協(xié)助實施產業(yè)政策，從而導致政企關系更加密切。與此同時，由于政府是大政府、強政府，在稅收減免、資源配置、土地供應等方面擁有很強的調控能力，企業(yè)、銀行也有很強的動力與政府保持密切的關系。它們愿意聽政府的“招呼”，愿意為政府“分憂解難”以獲取額外的經(jīng)濟利益。獨特的經(jīng)濟結構，決定了中國與成熟市場經(jīng)濟國家不同的政策作用機理。這就決定了我國的宏觀調控政策設計必須考慮中國特色。在普遍開展“招商引資”競爭、基本價格嚴重扭曲的背景下，僅靠中央政府的緊縮政策不足以改變激勵投資增長的基本利益格局；同樣，在刺激經(jīng)濟增長時，中央政府、地方政府、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行目標一致、行動一致，最終不僅地方財政擴張超出預期，實體投資增長超出預期，銀行信貸擴張也超出了預期，最終導致出現(xiàn)政策刺激過度。政策實施結果與政策設定目標的偏差，反映出政策設計水平有待進一步提高。

三是政策調整靈活度不夠。從過去10年調控的經(jīng)驗看，物價（CPI）漲幅超過3%，是啟動緊縮性貨幣政策的門檻。其暗含的假設，就是物價漲跌與經(jīng)濟總量失衡密切相關。事實上，由于規(guī)模經(jīng)濟、技術進步乃至政策因素的影響，物價變動和總量經(jīng)濟失衡未必同步。在19世紀末期，由于第二次技術革命的影響，美、英、德等國都曾出現(xiàn)過物價水平持續(xù)下降的局面。而過去10年，由于處在工業(yè)化中期發(fā)展階段，拉動經(jīng)濟增長的主導產業(yè)都具有典型的規(guī)模經(jīng)濟特征，再加上信息技術顯著提高生產效率，我國出現(xiàn)了有利于物價穩(wěn)定的經(jīng)濟運行環(huán)境。在此背景下，繼續(xù)沿用技術水平固定的假設，堅守物價上漲3%的干預門檻，只會導致宏觀經(jīng)濟政策偏松、過度刺激經(jīng)濟的效果。不僅如此，在物價出現(xiàn)明顯上漲態(tài)勢之后才采取緊縮性政策，也使貨幣政策具有典型的“被動反應”特點。這樣的政策操作，忽略了宏觀調控政策的滯后效應，也是無助于保持經(jīng)濟穩(wěn)定運行的。

二、改善財政、貨幣政策操作的建議

今后一段時期，是我國從中等收入國家向高收入國家跨越的關鍵時期，是改革開放向縱深全面發(fā)展的關鍵時期，也是由高速增長向中速增長轉換的關鍵時期，宏觀調控環(huán)境復雜多變，保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長面臨巨大壓力。借鑒2003年以來我國財政、貨幣政策操作的經(jīng)驗，可從如下方面著手，完善宏觀調控（財政、貨幣政策）操作。

（一）綜合利用多方面經(jīng)濟信息，實施區(qū)間管理

當前，我國正處在潛在經(jīng)濟增長率出現(xiàn)階段性下降的關鍵轉折點上。有關潛在經(jīng)濟增長率的傳統(tǒng)經(jīng)驗相應失效。由于高房價帶來成本調整壓力，也由于勞動力市場供求格局發(fā)生變化，有關物價水平變動與經(jīng)濟總量平衡狀態(tài)的傳統(tǒng)經(jīng)驗有效性顯著下降；由于對外開放走向深入，跨國資本流動更加頻繁，中國經(jīng)濟與國際市場的互動性顯著增強；由于改革走向深入，政企關系、銀企關系發(fā)生改變，政策傳導機制也將發(fā)生變化，這些都會對宏觀調控的決策、政策選擇及搭配、政策實施以及政策效果帶來深刻的影響。在此背景下，有關部門只有深入分析不同側面經(jīng)濟數(shù)據(jù)的真實含義，去偽存真，綜合判斷，才能不斷提高宏觀調控決策的科學化水平，使政策設計精細化、政策搭配合理化，確保宏觀 經(jīng)濟穩(wěn)定健康運行。

目前，對宏觀經(jīng)濟實施“區(qū)間管理”是極端必要的。把通貨膨脹作為經(jīng)濟過熱的預警指標，把失業(yè)率上升作為經(jīng)濟偏冷的指標，分別為其設置警戒值。只要經(jīng)濟在目標區(qū)間內運行，就保持政策大體穩(wěn)定，有助于減少政府調控政策的多變性，穩(wěn)定社會預期，有助于為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產業(yè)升級和深化改革創(chuàng)造穩(wěn)定外部環(huán)境。這對于把全社會的著眼點轉到優(yōu)化結構、提高效率上，對于加快經(jīng)濟社會結構轉型具有重要的意義。

（二）要著力提高貨幣政策操作的獨立性，提高貨幣政策靈活性

在過去10年里，有關部門出臺大量規(guī)章制度，要求國有商業(yè)銀行配合實施產業(yè)政策。結果，商業(yè)銀行在大量履行社會責任的同時，不可避免地削弱了商業(yè)經(jīng)營原則。在經(jīng)濟擴張時期，其弊端尚未充分顯露出來。但當經(jīng)濟陷入衰退時，國有商業(yè)銀行犧牲商業(yè)經(jīng)營原則，積極服從政府指令的行為則帶來了信貸質量顯著下降和銀行經(jīng)營風險的顯著增加。實踐證明，（國有）商業(yè)銀行、銀監(jiān)會、人民銀行各司其職，獨立開展業(yè)務，對于確保經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展具有關鍵性意義。

當前，我國金融市場深入發(fā)展，金融產品不斷豐富，利率市場化、人民幣國際化步伐明顯加快，國內金融市場與國際金融市場聯(lián)動性顯著增強。利率、匯率偏離均衡水平，對資源配置、經(jīng)濟穩(wěn)定運行的負面影響越來越大，相應的，對貨幣政策靈活性的要求也越來越高。只有提高貨幣政策獨立性，才能真正夯實制度基礎，不斷提高貨幣政策操作的靈活性，避免出現(xiàn)持續(xù)價格扭曲導致資源配置嚴重扭曲的現(xiàn)象。

（三）建立統(tǒng)一全面的預算制度，消除財政政策內在不一致性

變相補貼盛行、“招商引資”競爭愈演愈烈，在扭曲價格信號的同時，也抵消了政府遏制經(jīng)濟過熱，維持經(jīng)濟健康運行的努力；4萬億投資計劃保障了中央財政投入的資金來源，卻讓地方政府自行解決配套資金問題，結果導致政府支出增加遠超必要程度、地方債務風險急劇增加。出現(xiàn)上述局面，制度性根源就是我國現(xiàn)行預算管理制度不完整、不透明，缺乏嚴格的外部監(jiān)督。財政性資金大量游離于公共預算收支之外的局面，賦予了各級政府極大的自由裁量權。地方政府致力于追求加快發(fā)展，而中央政府致力于保持經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展，兩者在決策目標和行為導向上的差異，為政府間政策沖突和相互抵消埋下了伏筆。只有把全部的政府收支活動納入預算管理，統(tǒng)籌使用公共資金，才能提高財政資金的使用效益，提高財政政策的實施效果。也只有打破公共資金分散運營和管理的局面，才能有效防范財政風險，把財政運行真正納入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

（四）加強財政政策、貨幣政策以及其他政策間的協(xié)調

我國已成為世界經(jīng)濟的重要一員，今后還將更深入地融入世界經(jīng)濟體系。在開放條件下實施宏觀調控，必然面對“不可能三角”，即在資本流動、匯率穩(wěn)定與貨幣政策獨立性之間不可“魚與熊掌”兼得。在此背景下，如何對傳統(tǒng)政策搭配方式推陳出新，把利率、匯率政策與財政政策更有效地搭配在一起，以實現(xiàn)最優(yōu)政策效果，將成為今后一段時期宏觀調控面臨的重要現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

在財政、貨幣政策之外，宏觀調控工具還有產業(yè)政策、貿易政策、投資政策等。合理搭配、使用各種政策，對于提高政策設計水平、保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長具有重要的意義。特別是，今后一段時間也是改革全面深化的關鍵時期。圍繞完善社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，我國將加快關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革。改革會打破既有的社會結構和利益分配格局，也會帶來政府施政理念、施政方式的重大變革。反映到宏觀調控領域，則是各項政策的設計理念、工具選擇、作用機制都將發(fā)生重大變化。在新的條件下，搞好政策搭配，以提高宏觀調控政策效果，也是宏觀調控面臨的一項重要任務。

（五）著力提高政策設計水平，提高政策實施效果

實施宏觀調控，備選政策工具很多。不同的政策工具，其作用機制、適用條件、政策靈活性、起效快慢程度以及政策效果確定性等均存在明顯區(qū)別。決策者面臨的任務，就是準確判斷經(jīng)濟運行態(tài)勢變化，靈活選擇政策搭配，科學設計政策，不斷提高宏觀調控的針對性和有效性，確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。無論是從過去10年的調控經(jīng)驗看，還是從我國經(jīng)濟運行機制將發(fā)生深刻變化的角度看，我們在提高財政、貨幣政策設計科學化水平方面都還有很大的改進空間。

責任編輯：楊再梅