陶文靜

我國(guó)歷史文化名城的保護(hù)，起步于改革開放后的上世紀(jì)80年代初。

1980年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家文物局、國(guó)家建委《關(guān)于加強(qiáng)古建筑和文物古跡保護(hù)管理工作的請(qǐng)求報(bào)告》中指出了當(dāng)時(shí)存在的一些主要問(wèn)題，比如，重要古建筑被機(jī)關(guān)、部隊(duì)、工廠、企業(yè)所占用；在文物保護(hù)單位和文物古跡周圍修建很不協(xié)調(diào)的新建筑；對(duì)古建筑“改舊創(chuàng)新”等等。

這份報(bào)告突出了對(duì)歷史文化遺產(chǎn)的關(guān)注。與此同時(shí)，一些熟悉國(guó)外歷史城市保護(hù)情況的專家學(xué)者提出保護(hù)“歷史文化名城”的設(shè)想。

在北京大學(xué)侯仁之、建設(shè)部鄭孝燮、故宮博物院?jiǎn)问吭幌壬奶嶙h下，1981年12月，國(guó)家建委、國(guó)家文物局、國(guó)家城建總局向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于保護(hù)我國(guó)歷史文化名城的請(qǐng)示報(bào)告》。三個(gè)月后，1982年2月，國(guó)務(wù)院公布了北京等24座城市為第一批國(guó)家歷史文化名城，標(biāo)志著我國(guó)歷史文化名城保護(hù)制度的開端。

1986年12月，國(guó)務(wù)院又公布了上海等38座城市為第二批國(guó)家歷史文化名城；1994年1月，再次公布了哈爾濱等37座城市為第三批國(guó)家歷史文化名城。

為了控制數(shù)量與質(zhì)量，此后的名城認(rèn)定采取個(gè)別增補(bǔ)的形式。

據(jù)長(zhǎng)期從事文化遺產(chǎn)保護(hù)研究的同濟(jì)大學(xué)張松教授介紹，就已經(jīng)公布的名城數(shù)量、規(guī)模、分布和類型而言，我國(guó)歷史文化名城堪稱世界之最。

保護(hù)與發(fā)展并無(wú)對(duì)立

據(jù)張松介紹，雖然較一些歷史文化遺產(chǎn)保存較好的歐美、日本等國(guó)而言，我國(guó)起步稍晚，但由于當(dāng)時(shí)許多古城風(fēng)貌猶存，從1982年開始公布國(guó)家歷史文化名城并不算晚。

已故全國(guó)歷史文化名城保護(hù)專家委員會(huì)委員王景慧曾表示，歷史文化名城保護(hù)制度的初衷，就是設(shè)立一項(xiàng)保護(hù)措施——從城市角度保護(hù)文化遺產(chǎn)。

1983年2月，當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部城市規(guī)劃局和文化部文物局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)歷史文化名城規(guī)劃工作的幾點(diǎn)意見》中明確強(qiáng)調(diào)，“歷史文化名城這一基本概念反映了城市的特定性質(zhì)，作為一種總的指導(dǎo)思想和原則，應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃中體現(xiàn)出來(lái)，并對(duì)整個(gè)城市形態(tài)、布局、土地利用、環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面產(chǎn)生重要的影響”。

這一由城市的“歷史文化特質(zhì)”引領(lǐng)城市方向的思想，后來(lái)被融入對(duì)名城審定的“三條原則”中，分別是：

第一，不但要看城市的歷史，還要著重當(dāng)前是否保存較為豐富。完好的文物古跡和具有重大歷史.科學(xué)、藝術(shù)價(jià)值。

第二，歷史文化名城和文物保護(hù)單位是有區(qū)別的。作為歷史文化名城的現(xiàn)狀格局和面貌應(yīng)保存著歷史特色，并具有一定的代表城市傳統(tǒng)風(fēng)貌的街區(qū)。

第三，文物古跡主要分布在城市市區(qū)或郊區(qū)，保護(hù)和合理使用這些歷史文化遺產(chǎn)對(duì)該城市的性質(zhì)、布局、建設(shè)方針有重要影響。

上述三條審定原則顯示，在中央層面的政策初衷上，保護(hù)與發(fā)展并無(wú)對(duì)立。

批準(zhǔn)是為了“加鎖”

相對(duì)于第一、二批全國(guó)歷史文化名城，許多專家指出，第三批的情況較差，“許多城市在當(dāng)時(shí)評(píng)選中就不完全符合‘三條原則?！?/p>

據(jù)王景慧回顧，1982年公布首批歷史文化名城的文件中并沒有給“歷史文化名城”下定義，也未說(shuō)明條件。而首批24個(gè)城市確實(shí)是有整體的歷史文化價(jià)值，保存也較為完好，在學(xué)術(shù)界和社會(huì)上沒有什么爭(zhēng)議。到1986年的第二批，部分標(biāo)準(zhǔn)才制定出來(lái)，但由于一些概念模糊，選拔認(rèn)定還是采用定性的“比較級(jí)”。

而據(jù)張松教授介紹，第三批名城公布時(shí)，一些問(wèn)題已經(jīng)暴露出來(lái)，許多名城片面追求經(jīng)濟(jì)效益，違反城市規(guī)劃法規(guī)，古城風(fēng)貌和歷史遺存都受到了不同程度的破壞。

古城保護(hù)專家、同濟(jì)大學(xué)國(guó)家歷史文化名城研究中心主任阮儀三教授認(rèn)為，在這種情況下的國(guó)家級(jí)歷史文化名城選拔和審批，一方面是為了肯定，另一方面則是希望能夠?yàn)檫z產(chǎn)“加鎖”——借助名城的“帽子”促進(jìn)保護(hù)，約束地方的破壞行為。

因此，1994年的第三批國(guó)家級(jí)名城審批的請(qǐng)示通知上，特別增加了“加強(qiáng)保護(hù)管理”的表述，明確要求除了重點(diǎn)的文物保護(hù)單位，“在所申報(bào)的歷史文化名城保護(hù)范圍內(nèi)還應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)以上的歷史文化街區(qū)”才有資格參加評(píng)選，并強(qiáng)調(diào)要從嚴(yán)審批，對(duì)不按規(guī)劃法規(guī)保護(hù)、失去名城條件的城市，“要撤銷歷史文化名城的稱號(hào)”。

而名城保護(hù)的立法和制度建設(shè)一直在艱難中前行。雖然在2000年以后陸續(xù)也有十來(lái)個(gè)城市獲批“國(guó)家級(jí)”，但具體的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》直到2008年才正式出臺(tái)，為申報(bào)區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)單位和歷史文化街區(qū)的數(shù)量、等級(jí)、保存狀態(tài)以及配套的管理措施給出了相對(duì)明確的評(píng)分依據(jù)。

名城保護(hù)如同虎口奪食

住建部原副部長(zhǎng)仇保興認(rèn)為，名城保護(hù)目前仍舊存在如片面追求土地價(jià)值導(dǎo)致遍地拆賣、文物保護(hù)代替名城保護(hù)損失整體風(fēng)貌、旅游開發(fā)代替名城保護(hù)致目光短淺、拆真名城建“假古董”行“開發(fā)式破壞”之實(shí)等四大嚴(yán)重問(wèn)題。

出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因，可歸結(jié)為保護(hù)意識(shí)薄弱、維修經(jīng)費(fèi)缺乏、名城保護(hù)與土地開發(fā)的利益沖突、基礎(chǔ)研究薄弱、有針對(duì)性的法律法規(guī)體系尚未健全等“傳統(tǒng)弊病”。

2013年1月，住建部和國(guó)家文物局聯(lián)合下發(fā)通知，除了通報(bào)河北邯鄲等八個(gè)城市，還透露，現(xiàn)有歷史文化名城中約90%保護(hù)不力，相當(dāng)一部分已名存實(shí)亡。

2008年《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》已經(jīng)明確所在地各級(jí)政府為監(jiān)管和責(zé)任主體，而且從90年代開始，中央、地方大大小小的遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)“市長(zhǎng)班”開辦迄今，上述延續(xù)多年的“老原因”、“新問(wèn)題”不由得讓人困惑。表面上看起來(lái)是所謂“發(fā)展”和“保存”、“現(xiàn)代”和“傳統(tǒng)”、“經(jīng)濟(jì)”和“文化”的對(duì)立，掀開蓋子，是否正如也曾管理過(guò)遺產(chǎn)保護(hù)的臺(tái)灣學(xué)者龍應(yīng)臺(tái)所說(shuō)，“不僅僅是文化問(wèn)題”。

2011年開啟、2013年公布的“名城大檢查”，被視為是對(duì)部分保護(hù)不力的地方發(fā)出的第一次“黃牌警告”，也被寄望是我國(guó)名城保護(hù)進(jìn)入“高效、動(dòng)態(tài)管理”的開始。

正如名城保護(hù)領(lǐng)域的前輩、清華大學(xué)朱自煊教授所說(shuō)，30多年建立的這套歷史文化名城制度和保護(hù)工作，總的來(lái)說(shuō)還是值得肯定的，畢竟面對(duì)快速的“發(fā)展”、強(qiáng)大的破壞力量，“歷史文化名城保護(hù)工作好像虎口奪食一樣不容易”。endprint