鐘云華　李恒

摘 要：近十年來，針對公安警務(wù)體制機(jī)制存在組織結(jié)構(gòu)不合理、管理體制不順暢、警務(wù)指揮鏈條過長、警務(wù)績效低下等問題，我國多地進(jìn)行了警務(wù)改革探索，形成了壓縮層級型警務(wù)改革、整合功能型警務(wù)改革、創(chuàng)新理念型警務(wù)改革三種警務(wù)改革模式。然而這些警務(wù)改革或多或少都存在對西方警務(wù)理念的誤讀與盲從，導(dǎo)致改革中出現(xiàn)了一定的“水土不服”現(xiàn)象。要使警務(wù)改革取得實(shí)效，必須在找準(zhǔn)我國警務(wù)改革存在問題的基礎(chǔ)上，做好西方“主義”的引入與調(diào)適，才能再造出適應(yīng)我國的優(yōu)質(zhì)高效的警務(wù)模式。

關(guān) 鍵 詞：警務(wù)改革；基本模式；壓縮層級型；整合功能型

中圖分類號：D631.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）08-0032-06

收稿日期：2014-05-09

作者簡介：鐘云華（1972—），男，四川大英人，四川警察學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣矊W(xué)理論、法社會學(xué)；李恒（1986—），男，遼寧海城人，四川警察學(xué)院碩士研究生，四川省資陽市公安局民警。

基金項(xiàng)目：本文系四川省教育廳重點(diǎn)課題“社會管理創(chuàng)新視野中的我國警察權(quán)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：13SA0113。

一、我國公安警務(wù)體制、機(jī)制概況及存在的問題

公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具，是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，肩負(fù)著打擊敵人、保護(hù)人民、懲治犯罪、服務(wù)群眾、維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的重要使命。新中國建立以來，在堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)、走群眾路線、執(zhí)法為民、依法從嚴(yán)治警等警務(wù)核心價值觀指導(dǎo)下，我國公安機(jī)關(guān)和公安工作取得了長足的發(fā)展，建立了完整的公安組織體系，造就了一支政治堅(jiān)定、忠于職守、勇于奉獻(xiàn)的公安隊(duì)伍，形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安警務(wù)管理體制和“領(lǐng)導(dǎo)決策、分散執(zhí)行、事前請示、事后匯報”的“上令下從”式警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，有效地維護(hù)了國家的安全和社會穩(wěn)定。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國社會治安出現(xiàn)了新情況、社會矛盾出現(xiàn)了新動向、民眾需求出現(xiàn)了新期待，現(xiàn)有的指揮鏈條過長的公安警務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制和粗放經(jīng)營的公安警務(wù)運(yùn)行機(jī)制已難以滿足現(xiàn)實(shí)需要，導(dǎo)致以下問題十分突出：

⒈警察組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)。我國的行政機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)是我國行政機(jī)關(guān)的主要組成部分）主要是按照科層制進(jìn)行組織架構(gòu)，但合理的科層制組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是金字塔型，而我國公安組織結(jié)構(gòu)則呈現(xiàn)出橢圓形。①具體表現(xiàn)為：機(jī)構(gòu)臃腫，頭重腳輕，機(jī)關(guān)化嚴(yán)重；警種繁多，分工過細(xì)，多重備勤，各自為政；事權(quán)交叉，忙閑不均，等級嚴(yán)格，信息不暢。

⒉管理體制不順暢。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的公安警務(wù)管理體制下，公安機(jī)關(guān)的人、財、物由當(dāng)?shù)攸h委及政府掌管，公安機(jī)關(guān)尤其是基層公安機(jī)關(guān)在干部任用、警力配備、資金使用等重大問題上沒有絕對的自主權(quán)，導(dǎo)致條塊分割，管理不順，警令不暢，非警務(wù)活動頻多等問題普遍存在。

⒊警務(wù)指揮鏈條過長。當(dāng)前，我國公安警務(wù)基本采用“上令下從”式的運(yùn)行機(jī)制，由于層級多、環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致指揮鏈條過長，警令警情傳遞過慢。例如，要將縣公安局局長的警令傳遞到民警大體要經(jīng)過局長、副局長、大隊(duì)長、副大隊(duì)長、中隊(duì)長、民警，有的還要從局機(jī)關(guān)科隊(duì)傳到派出所所長、副所長、民警。又如，辦理一件農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，要經(jīng)過派出所管片民警、戶籍內(nèi)勤、所長，縣公安局戶政科內(nèi)勤、科長、分管局長，環(huán)節(jié)相當(dāng)繁瑣。市公安局、省公安廳的警令傳遞鏈條也與縣級公安局基本相似甚至更長。

⒋警務(wù)績效低下。由于監(jiān)督制約機(jī)制不健全、績效考核制度不合理、績效激勵機(jī)制不到位，使一些公安民警的工作能動性差、責(zé)任心弱、積極性不高，消極應(yīng)付、作風(fēng)虛浮、推諉搪塞等現(xiàn)象在公安工作中也較為普遍地存在，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的治安管控能力低下，警務(wù)運(yùn)行的高投入低產(chǎn)出現(xiàn)象十分突出。

二、近十年來公安警務(wù)改革的主要模式及學(xué)理分析

2003年至今，我國各地就公安警務(wù)管理體制及警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革進(jìn)行了積極的探索，其中影響較大和具有典型意義的警務(wù)改革主要有大慶警務(wù)改革、河南警務(wù)改革、遼源警務(wù)改革、福建警務(wù)改革等。部分地方的警務(wù)改革主要表現(xiàn)為創(chuàng)新警務(wù)理念，如蘇州警方提出的創(chuàng)意警務(wù)、浙江警方提出的民意導(dǎo)向警務(wù)、河北警方提出的民生警務(wù)、山東警方提出的模糊警務(wù)、河南永城提出的“六小警務(wù)”等等。通過系統(tǒng)梳理和理論提升，我們可以把這些改革歸納為三種模式：壓縮層級型警務(wù)改革、整合功能型警務(wù)改革、創(chuàng)新理念型警務(wù)改革。各種警務(wù)改革的基本做法見下表：

警務(wù)改革模式對比表

[類型＼&典型代表＼&起始時間＼&基本做法＼&壓 縮

層級型＼&吉 林

遼 源＼&2003年2月＼&城區(qū)撤銷2個公安分局和19個派出所，整合設(shè)立8個警力配置50-80人的警察署（內(nèi)設(shè)刑警隊(duì)、治安隊(duì)、戶籍隊(duì)、綜合保障組）；實(shí)行三警聯(lián)勤機(jī)制。＼&黑龍江

大 慶＼&2005年1月＼&撤銷派出所，整合重設(shè)20個警力配置100-150人的公安分局，分局設(shè)置“三隊(duì)一科”建制（社區(qū)警務(wù)隊(duì)、治安巡防隊(duì)、刑事偵查隊(duì)和法制綜合科）；實(shí)行網(wǎng)格化部警和三警捆綁工作機(jī)制。＼&河 南

新 鄉(xiāng)＼&2010年6月＼&撤銷6個公安分局和23個派出所，整合重設(shè)12個配置100-150人的派出所，派出所設(shè)置“四隊(duì)一室”建制（案件偵查大隊(duì)、治安管理大隊(duì)、社區(qū)警務(wù)大隊(duì)、交通巡防大隊(duì)以及警務(wù)綜合室）＼&整 合

功能型＼&福建龍巖＼&2010年8月＼&交警、巡警、派出所“三警合一”，實(shí)行派出所負(fù)責(zé)的綜合警務(wù)體制；推行網(wǎng)格化部警和團(tuán)隊(duì)警務(wù)工作機(jī)制＼&創(chuàng) 新

理念型＼&河北、山東等多地＼&2005年以來＼&提出、宣傳、強(qiáng)化具有符合象征意義的警務(wù)理念，以新的警務(wù)理念為指導(dǎo)推進(jìn)警務(wù)方式轉(zhuǎn)變。＼&]

說明：壓縮層級型警務(wù)改革往往也會涉及到警種整合，但它是壓縮層級的結(jié)果，而整合功能型警務(wù)改革的警種整合恰恰是警務(wù)改革之動因，這是區(qū)別兩種模式的關(guān)鍵所在。

（一）壓縮層級型警務(wù)改革模式的學(xué)理分析

壓縮層級型警務(wù)改革的認(rèn)識論基礎(chǔ)在于警務(wù)信息傳遞速度決定著警務(wù)效能，組織層級越少警務(wù)信息傳遞就會越快。改革要解決的核心問題是實(shí)現(xiàn)組織扁平化（較少的管理層次和較寬的管理幅度）。改革的基本思路是“壓縮組織層級→組織扁平化→指揮扁平化”。改革的具體做法是通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整把城市公安機(jī)關(guān)三級（市局、分局、派出所）變兩級（市局、分局或者派出所或者警署），通過減少層級、調(diào)整規(guī)模、①整合機(jī)構(gòu)②、下放必要的管理和執(zhí)法權(quán)限③，推動警力下沉，推進(jìn)快速反應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)警令統(tǒng)一、順暢，警務(wù)務(wù)實(shí)、集約、高效。

（二）整合功能型警務(wù)改革模式的學(xué)理分析

整合功能型警務(wù)改革是由福建龍巖發(fā)起并在福建全省推行的一種綜合化警務(wù)改革。福建警務(wù)改革的認(rèn)識論基礎(chǔ)在于警務(wù)全能性、執(zhí)法綜合性、治安動態(tài)性。改革要解決的核心問題是警務(wù)運(yùn)行集約化，基本思路是“整合警力→一警多能→綜合用警”。福建警務(wù)改革基本做法是：⑴警力全面下沉。突出派出所綜合警務(wù)改革主體，推行“三警合一”到所，強(qiáng)化總體警力布局的大基層、小機(jī)關(guān)，規(guī)定縣公安局的一線警力（派出所和偵查部門）不少于75%，城市公安分局不少于85%，真正做到了警力往一線傾斜下沉。⑵實(shí)行團(tuán)隊(duì)警務(wù)為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化部警。按照“二人一組、三組一隊(duì)”的最小警務(wù)組合，把派出所除所長、教導(dǎo)員、行政戶籍內(nèi)勤、專職法制員以外的全部警力，根據(jù)轄區(qū)人口構(gòu)成、治安情況將派出所轄區(qū)劃分若干綜合警務(wù)區(qū)，分別由相應(yīng)警隊(duì)以塊為主負(fù)責(zé)，綜合警務(wù)區(qū)之下又按警組細(xì)分為若干基礎(chǔ)工作責(zé)任區(qū)，形成派出所統(tǒng)一調(diào)動、警務(wù)區(qū)綜合執(zhí)法、責(zé)任區(qū)基礎(chǔ)到人的大、中、小綜合用警模式。

（三）創(chuàng)新理念型警務(wù)改革模式的學(xué)理分析

創(chuàng)新理念型警務(wù)改革的認(rèn)識論基礎(chǔ)在于警務(wù)理念在警務(wù)運(yùn)行中具有先導(dǎo)性的決定意義，它可以調(diào)整警務(wù)工作思路，引領(lǐng)警務(wù)操作方式革新。改革要解決的核心問題是警務(wù)方式轉(zhuǎn)變以及警務(wù)效能的提升。改革的基本思路是“創(chuàng)造新理念→強(qiáng)化新理念→實(shí)踐新理念”。一般來說，創(chuàng)新理念型警務(wù)改革主要目的是引起精神形態(tài)的警務(wù)要素調(diào)整，不會導(dǎo)致物質(zhì)形態(tài)（如組織層級、組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)等）的警務(wù)要素調(diào)整。如民意導(dǎo)向警務(wù)、民生警務(wù)、模糊警務(wù)以及“六小警務(wù)”等警務(wù)實(shí)踐，基本做法都是強(qiáng)調(diào)在新理念指導(dǎo)下調(diào)整警務(wù)操作方式。創(chuàng)新理念型警務(wù)改革成本低、風(fēng)險小，但改革效果和能否推廣值得進(jìn)一步考察。

三、誤讀與盲從：我國公安警務(wù)改革與國外“主義”的錯位關(guān)聯(lián)分析

我國近十年的警務(wù)改革多屬于領(lǐng)導(dǎo)推動型的改革，個人色彩濃重，因而受個人主觀意識影響較大。改革的主要動力是：為了滿足中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》和實(shí)現(xiàn)“社會管理創(chuàng)新”，使警務(wù)改革異化為領(lǐng)導(dǎo)的形象工程、政績工程。因此長期以來，警務(wù)改革普遍存在著不知道“我在哪里和要去哪里”，在沒有弄清楚我國警務(wù)“問題”的情況下盲目地拿來了國外的“主義”，錯誤地把我國的某些問題與國外的某個“主義”關(guān)聯(lián)起來，對國外“主義”的誤讀與盲從導(dǎo)致我國警務(wù)改革手段與目的不相匹配的問題突出，改革效果差強(qiáng)人意。

（一）體制抑或機(jī)制：我國的公安管理層級與國外的警務(wù)扁平化

我國警務(wù)信息傳遞緩慢是不爭的事實(shí)。壓縮層級型警務(wù)改革的目的是通過減少層級實(shí)現(xiàn)警務(wù)扁平化，顯然是把公安管理體制作為阻礙警務(wù)高效運(yùn)行的主要原因。造成這種結(jié)果的原因是體制問題還是機(jī)制問題（換句話說究竟是組織扁平化問題還是指揮扁平化問題）需要進(jìn)一步討論。指揮扁平化的顯著特征是通過組織內(nèi)部的合理分權(quán)實(shí)現(xiàn)指揮鏈條縮短和通過嚴(yán)格問責(zé)實(shí)現(xiàn)警務(wù)控制。組織扁平化可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)指揮扁平化，但指揮扁平化不等同于組織扁平化。德國城市警察組織與我國一樣也分為市局、分局和派出所三級，美國一些城市警察組織的層級則多達(dá)五級甚至個別大型警察組織有七個層級（呈現(xiàn)出典型的高架式結(jié)構(gòu)），但他們的警務(wù)指揮基本都是扁平的。大量證據(jù)表明，國外所謂的警務(wù)扁平化主要是指警務(wù)指揮扁平化，而警務(wù)指揮扁平化主要依賴于合理的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制建構(gòu)。筆者認(rèn)為，我國警務(wù)信息傳遞緩慢的真正原因不在于公安管理層級過多而在于官僚主義嚴(yán)重。警務(wù)管理中過分強(qiáng)調(diào)權(quán)力的縱向分化（基于組織中權(quán)力等級的組織設(shè)計(jì)）弱化甚至忽視權(quán)力的橫向分化（基于活動而非等級的組織設(shè)計(jì)），導(dǎo)致“過分地遵守秩序，不靈活和非個人的相互影響”、“程序的緩慢、沉悶、常規(guī)性和復(fù)雜性”[1]現(xiàn)象十分突出。

（二）集中抑或集約：我國的基層組織規(guī)模與國外的警務(wù)經(jīng)濟(jì)理念

集約泛指采用現(xiàn)代化管理方法和科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)分工與協(xié)作，提高資金、資源使用效率的經(jīng)營方式。警務(wù)集約是警務(wù)經(jīng)濟(jì)理論的重要范疇，警務(wù)資源的稀缺性要求對有限的相對稀缺的警務(wù)資源進(jìn)行合理配置，以便用最少的資源耗費(fèi)獲取最佳的效益。警務(wù)集約可以理解為“警務(wù)集成”與“警務(wù)節(jié)約”兩個方面?！熬瘎?wù)集成”指警務(wù)人員的能力集成，“警務(wù)節(jié)約”指警務(wù)資源的節(jié)儉、高效利用。警務(wù)集約主要是通過改善警察素質(zhì)、創(chuàng)新用人機(jī)制、縮小警務(wù)工作單元、整合警務(wù)資源等非物質(zhì)形態(tài)投入來實(shí)現(xiàn)的，警務(wù)要素集中并不意味著警務(wù)集約。從我國現(xiàn)有的警務(wù)改革看，許多地方都存在著強(qiáng)調(diào)派出所（或者改革后分局）的警力數(shù)量要達(dá)到一定規(guī)模，企圖通過規(guī)模的集中實(shí)現(xiàn)警務(wù)集約，這是值得反思的。現(xiàn)有研究表明，“對于警察服務(wù)來說，間接服務(wù)的組織規(guī)模大一些好，而直接服務(wù)的組織規(guī)模則小一些好”，“地方警察機(jī)構(gòu)越大，一般情況下機(jī)構(gòu)中分配承擔(dān)巡邏職責(zé)的警察比例就越低?！盵2]因此，在警務(wù)改革中，最基層警察組織的規(guī)模大小問題值得深入研究，以免矯枉過正。

（三）組織建設(shè)抑或理念更新：我國的社區(qū)警務(wù)實(shí)踐與國外的社區(qū)警務(wù)理念

社區(qū)警務(wù)英文翻譯為“community-oriented policing”，字面含義為“社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)”、“社區(qū)主導(dǎo)警務(wù)”。美國休斯敦警察局對社區(qū)警務(wù)的定義：社區(qū)警務(wù)是存在于警方和社區(qū)之間的一種相互作用的過程，意旨在共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)問題。社區(qū)警務(wù)的基本方法是以地區(qū)自治為主導(dǎo)，以社區(qū)為基本單位，建立警察與社會合作伙伴關(guān)系，創(chuàng)造社會和諧。[3]社區(qū)警務(wù)的本質(zhì)是警方對如何維護(hù)社會治安的一種新的認(rèn)識，是一種民主合作式警務(wù)理念，更是一種“寓有形于無形”的警察哲學(xué)。我國自2002年在杭州召開的全國公安派出所會以來，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在全國各地全面開展。從實(shí)踐看，社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)的是警務(wù)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，普遍做法是“租房子，掛牌子，放位置”式的搞形式、走過場的社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，由于在思想認(rèn)識、具體管理、實(shí)際措施、考核獎懲、各種待遇等方面缺乏解決實(shí)際問題的配套措施，社區(qū)警務(wù)室存在“門常鎖、內(nèi)無人、難見警”的現(xiàn)象，真正深入社區(qū)、聽真言、查實(shí)情、看實(shí)況的情況很少，無法形成真正的警民合作。近十年來，我國警務(wù)改革企圖以警力下沉推動社區(qū)警務(wù)的做法，依然沿用了以組織要素變革推動社區(qū)警務(wù)實(shí)踐的舊思路，收效甚微。

四、引入與調(diào)適：國外“主義”與我國公安警務(wù)問題之解決

“當(dāng)前在‘警務(wù)與國際接軌的話語訴求下，由于我們并沒有真正找到維護(hù)穩(wěn)定的有效的合法性資源，各地只好摸著石頭過河，警務(wù)改革設(shè)計(jì)五花八門、層出不窮，……一套又一套的西方警務(wù)話語讓底層民警暈頭轉(zhuǎn)向、云里霧里。由于很難追得上快速變化的話語，底層民警常常出現(xiàn)慵懶的‘原地踏步現(xiàn)象”。[4]因此，我們在引入國外“主義”時必須考慮我國警務(wù)運(yùn)行的時空背景，把底層民警認(rèn)知改革、適應(yīng)改革、認(rèn)同改革和參與改革作為重大關(guān)切，以“小步快跑”式警務(wù)運(yùn)行機(jī)制作為改革優(yōu)選路徑。①

（一）以接處警運(yùn)行機(jī)制改革為抓手實(shí)現(xiàn)警務(wù)扁平化

警務(wù)扁平化的核心要義是指揮扁平化。推進(jìn)警務(wù)扁平化主要有兩個可選路徑：一是通過體制改革以組織結(jié)構(gòu)扁平化推動警務(wù)扁平化；二是通過警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新以警務(wù)信息雙向立體流動為依托推進(jìn)扁平化。就我國警務(wù)實(shí)踐而言，阻礙警務(wù)扁平化的主要因素是警務(wù)信息逐級單向流動模式（我國公安機(jī)關(guān)的信息流通都是通過一定渠道自上往下傳達(dá)或自下往上匯報，基本特點(diǎn)是逐級單向流動），因此，改變警務(wù)信息逐級單向流動模式，建立警務(wù)信息雙向立體流動的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制是實(shí)現(xiàn)指揮扁平化的有效路徑。具體而言，應(yīng)全面推行網(wǎng)格化部警，建立接處警網(wǎng)絡(luò)信息化平臺，建構(gòu)“報警統(tǒng)一分流、責(zé)任到底到人、動態(tài)監(jiān)督、事后評查、綜合考評的警情處置新機(jī)制”。

一是建立融接警、處警、監(jiān)督和考核等功能于一體的接處警網(wǎng)絡(luò)信息化平臺。全面推行網(wǎng)格化部警后，各級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作轄區(qū)網(wǎng)格化部警的動態(tài)電子地圖，詳盡標(biāo)識各網(wǎng)格的街道主要建筑、當(dāng)班執(zhí)勤民警姓名及電話等，110報警指揮中心接警員在接到報警后，可通過查閱動態(tài)電子地圖一步到位地將處警任務(wù)轉(zhuǎn)交給網(wǎng)格責(zé)任區(qū)民警（接警員通過初步判斷，如是常規(guī)警情轉(zhuǎn)交給網(wǎng)格責(zé)任區(qū)民警，如是重大突發(fā)性警情應(yīng)移交給有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)值班領(lǐng)導(dǎo)處置），接警員在對警情編號后將警情基本內(nèi)容、編號及處警責(zé)任人等信息輸入接處警網(wǎng)絡(luò)平臺。網(wǎng)格責(zé)任區(qū)民警接到指令后應(yīng)無條件前往處置警情。網(wǎng)格責(zé)任區(qū)民警到達(dá)現(xiàn)場初步判斷后，如存在超出其能力或權(quán)限的重大、特殊、復(fù)雜的警情，應(yīng)立即請求指揮中心派員增援或者重新分流。如確系常規(guī)警情，無須報告，但應(yīng)在警情處置后1小時內(nèi)填寫處置報告并將其上傳到接處警網(wǎng)絡(luò)平臺。各級警務(wù)管理人員（系統(tǒng)可以根據(jù)警務(wù)管理人員級別授予其相應(yīng)權(quán)限）可以利用接處警網(wǎng)絡(luò)信息化平臺終端及時掌握轄區(qū)治安動態(tài)，通過抽查、回訪等方式核實(shí)處警報告的真實(shí)性，結(jié)合責(zé)任區(qū)治安狀況、其他處警報告等對該責(zé)任區(qū)民警進(jìn)行工作考評、績效考核。通過接處警網(wǎng)絡(luò)信息化平臺的減速和運(yùn)行，可以實(shí)現(xiàn)警情合理分流，減少大量的不必要的事前請示事后匯報，實(shí)現(xiàn)警務(wù)的動態(tài)監(jiān)督。

二是規(guī)范體系的科層細(xì)化。①為了克服不斷增長的復(fù)雜性所帶來的問題，以制定政策和程序?yàn)榛臼侄螌?shí)現(xiàn)警務(wù)行為規(guī)范的科層細(xì)化已成為現(xiàn)代警務(wù)的基本特征，各國警察部門制定了許多關(guān)于警務(wù)工作的指南、準(zhǔn)則、守則、規(guī)則、流程等，使警務(wù)制度構(gòu)成了以國際警務(wù)規(guī)則、本國警務(wù)政策與警務(wù)法律、規(guī)則、守則、崗位工作標(biāo)準(zhǔn)、警務(wù)工作流程等多類別、多層次、多形式的警務(wù)規(guī)范體系。正是規(guī)范體系的科層細(xì)化，給普通警察提供了明確、具體、可操作的規(guī)范，使他們敢于、能于在現(xiàn)場及時決斷。長期以來，由于我國警務(wù)規(guī)范模糊甚至空白，基層警察在“上令下從”式警務(wù)運(yùn)行機(jī)制下，養(yǎng)成了“不決策、不負(fù)責(zé)”的思維惰性與“不能決策、不能負(fù)責(zé)”的行為慣習(xí)。因此，必須把規(guī)范體系的科層細(xì)化作為推進(jìn)警務(wù)扁平化的重要抓手和必不可少的配套措施，省級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)情，加強(qiáng)調(diào)研，按照刑事案件類、治安違法類、糾紛類、救助類等分門別類地編制常見警務(wù)活動工作預(yù)案，預(yù)案應(yīng)當(dāng)假設(shè)多種情況和可能發(fā)生的變化，并為每種情況設(shè)定處置方案。工作預(yù)案本身就是一種授權(quán)，只要預(yù)案中有規(guī)定的，就不需要再層層請示，從而確保指揮扁平化。

三是制定和落實(shí)嚴(yán)格的警察問責(zé)制度。指揮扁平化使普通民警有了更大的決策權(quán)和自由裁量權(quán)，同時，也給監(jiān)督者帶來了壓力。為了保障警務(wù)權(quán)力不被濫用，一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育，使其在合法性原則、合理性原則以及比例性原則指引下負(fù)責(zé)地行使自由裁量權(quán)；另一方面必須對警察不斷施加制度控制以確保對警務(wù)活動的問責(zé)。問責(zé)警察是投訴機(jī)制的一種重要手段，“主要針對投訴和警察的違法行為，規(guī)定由投訴警方獨(dú)立監(jiān)察委員會取代警察投訴管理局。受害人代表或獨(dú)立集團(tuán)可以代替受害人提出申訴，以拓寬民眾對投訴機(jī)制的利用?！盵5]各級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立由5至9人組成的警務(wù)投訴委員會（委員會由1名警察主導(dǎo)，其余人員應(yīng)由社會各界代表組成），賦予其獨(dú)立調(diào)查核實(shí)警察不法、違紀(jì)、不當(dāng)行為并提出具有相當(dāng)決定意義的處理建議的權(quán)力，以滿足新警務(wù)運(yùn)行機(jī)制對警察監(jiān)督的需要。

（二）以能力培養(yǎng)與工作機(jī)制創(chuàng)新為導(dǎo)向推進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作

各國社區(qū)警務(wù)實(shí)踐呈現(xiàn)出指揮鏈分權(quán)、給警察授權(quán)、警力下沉、解決社區(qū)問題等共同特征。社區(qū)警務(wù)要求把原先由管理者承擔(dān)的許多決策責(zé)任轉(zhuǎn)移到普通警察身上，這意味著社區(qū)民警應(yīng)當(dāng)具備高水平的概念技能②和較強(qiáng)的管理決策水平。因此，能力培養(yǎng)才是有效推進(jìn)社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)。我國的各地級市公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃和強(qiáng)化實(shí)施民警社區(qū)警務(wù)能力培訓(xùn)與考核，把社區(qū)警務(wù)基本理念、管理決策能力、領(lǐng)導(dǎo)指揮藝術(shù)、溝通協(xié)調(diào)方略、群眾工作方法等內(nèi)容作為培訓(xùn)的重點(diǎn)，每年至少組織一次集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以提升基層民警分析研判社區(qū)問題能力、領(lǐng)導(dǎo)管理社區(qū)警務(wù)能力、溝通協(xié)調(diào)解決能力和組織發(fā)動群防群治工作能力，確保民警的工作能力與社區(qū)警務(wù)需求相適應(yīng)。

各級公安機(jī)關(guān)必須把社區(qū)警務(wù)作為公安機(jī)關(guān)的整體戰(zhàn)略而不僅僅是社區(qū)民警的具體工作看待，在警力部署、權(quán)責(zé)分擔(dān)、績效考核、獎懲晉升等方面采取措施，以形成社區(qū)警務(wù)工作新機(jī)制。就警力部署而言，必須打破現(xiàn)有的社區(qū)警務(wù)室式的社區(qū)民警部署模式，實(shí)施福建推行的“三警合一”、“兩人一組、三人一隊(duì)”的網(wǎng)格化部警和綜合用警，[6]把先期處警和街面巡邏作為網(wǎng)格責(zé)任區(qū)民警的主要勤務(wù)方式，以崗?fù)さ男问桨丫W(wǎng)格責(zé)任區(qū)民警的“辦公場所”放在街面；在權(quán)責(zé)承擔(dān)上，網(wǎng)格責(zé)任區(qū)民警處置常見警情時應(yīng)有現(xiàn)場決策權(quán)，解決社區(qū)治安問題時有獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對網(wǎng)格內(nèi)的治安秩序、交通秩序、無需專門手段偵辦的一般案件、群防群治等承擔(dān)“捆綁兜底”責(zé)任；在績效考核上，應(yīng)堅(jiān)持以主觀考核為主，把群眾滿意度、安全感、警民和諧度、見警率等作為考核的主要指標(biāo)，設(shè)置較高權(quán)重，堅(jiān)持考核社會化原則；在獎懲晉升上應(yīng)優(yōu)先解決責(zé)任區(qū)民警的政治待遇、經(jīng)濟(jì)待遇和經(jīng)費(fèi)準(zhǔn)備，讓他們真正下得去，干得好，能好好干。

（三）以專業(yè)化與社會化為目標(biāo)，共同推進(jìn)警事治理，實(shí)現(xiàn)警務(wù)集約高效

“警務(wù)是指帶有特定社會功能的一系列過程，是基于社會安全的需要，在任何社會中都存在，它由大量不同的機(jī)構(gòu)（包括國家警務(wù)機(jī)構(gòu)和私人警務(wù)機(jī)構(gòu)）采用不同程序來執(zhí)行?！盵7]警務(wù)是一種由警察主導(dǎo)的特定社會控制，警務(wù)集約意味著：一是國家警察資源的整合利用，實(shí)現(xiàn)資源共享，高效運(yùn)轉(zhuǎn)。二是充分利用社會資源，簡政放權(quán)，平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)國家警事社會化。傳統(tǒng)的警務(wù)管理理論強(qiáng)調(diào)警察居高臨下地管理治安、“形塑”社會，導(dǎo)致民眾治安積極性不高甚至警民關(guān)系緊張。警事社會化是以治理理論為基礎(chǔ)，治理則是通過協(xié)商和伙伴關(guān)系，確立、認(rèn)同共同的目標(biāo)及行動等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理，它是政府、社會組織和公眾三者上下互動的管理過程。[8]

近代警察產(chǎn)生以來，西方警務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了憲政原則下的“限權(quán)型范式”、19世紀(jì)末的“相對集權(quán)型范式”和20世紀(jì)70年代后的“民主型范式”。民主型警務(wù)范式的核心是通過警民良性互動、共同協(xié)作，以警事社會化實(shí)現(xiàn)警務(wù)的經(jīng)濟(jì)原則和警事的有效治理。警事社會化尋求的是警方與社會組織及公眾的互動，從其他國家的實(shí)踐看，警事社會化的諸種模式（治保組織、警事志愿者、私人偵探、輔警制度等）都使警方在社會的支持和配合中獲得了警務(wù)能力的提升。目前，我國警察在維護(hù)治安中常?！肮萝娮鲬?zhàn)”，警務(wù)實(shí)踐的付出和投入都是非常大的。因此，在社會治理創(chuàng)新背景下，形成和確定民主型警務(wù)運(yùn)行思維是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)當(dāng)在政策引導(dǎo)、資源配置、機(jī)制創(chuàng)新等方面加大改革力度，進(jìn)一步加強(qiáng)輔警隊(duì)伍建設(shè)，健全群防群治組織，強(qiáng)化群防群治力量，完善群防群治機(jī)制，切實(shí)推行警事治理社會化。

當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)警事社會化的同時也不能丟棄或忽視警事專業(yè)化。刑偵、國保、計(jì)算機(jī)安全監(jiān)察等很多專業(yè)化警務(wù)因其特殊性和專業(yè)性是社會組織和公眾無法完成和無法替代的，警察機(jī)關(guān)在主導(dǎo)警事社會化時不能輕視自己的專業(yè)化警務(wù)工作。在警務(wù)專業(yè)化與警務(wù)社會化共進(jìn)中，縣級公安機(jī)關(guān)尤其是公安派出所應(yīng)當(dāng)以警務(wù)社會化為引領(lǐng)，堅(jiān)持走警務(wù)綜合化之路。市級以上公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)新警察專業(yè)化革命[9]潮流，做精機(jī)關(guān)，做專警種，針對恐怖主義犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪等新的犯罪類型，加大專業(yè)人才引進(jìn)和培養(yǎng)工作力度，以更加專業(yè)化的警隊(duì)實(shí)現(xiàn)對犯罪的有效打擊。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）