沈春萍 范 贏

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧530004）

行政生態(tài)學(xué)是借用生態(tài)學(xué)研究生命主體與其環(huán)境的相互關(guān)系和作用的基本理論與方法， 來(lái)研究行政系統(tǒng)與其社會(huì)環(huán)境的相互關(guān)系。中國(guó)改革開放的進(jìn)一步深入帶來(lái)了社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型， 新舊體制的矛盾、社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的變化、價(jià)值和文化觀念的落差，既給中國(guó)帶來(lái)了前所未有的活力，也帶來(lái)了種種全新的挑戰(zhàn)。因此，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的傳統(tǒng)行政管理必須向與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代化行政管理轉(zhuǎn)變。

1 里格斯行政生態(tài)學(xué)理論架構(gòu)

20 世紀(jì)60 年代美國(guó)行政學(xué)家里格斯從東西方比較的角度，運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論和方法，從探討各國(guó)所特有的社會(huì)文化及歷史諸多因素是如何影響和塑造該國(guó)的行政管理與各國(guó)的行政管理又是如何反作用于該國(guó)的行政環(huán)境兩個(gè)方面出發(fā)， 研究發(fā)展中國(guó)家的行政問(wèn)題，創(chuàng)立了新的行政理論體系，使行政生態(tài)學(xué)成為一門系統(tǒng)的學(xué)科，也映證了里格斯認(rèn)為行政生態(tài)學(xué)是“自然與人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響情形”的學(xué)科思想。 里格斯的行政生態(tài)學(xué)理論架構(gòu)主要包括三個(gè)方面。

1.1 三種行政模式

里格斯認(rèn)為人類歷史上存在三種基本社會(huì)形態(tài)， 即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、過(guò)渡社會(huì)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，并且每一個(gè)社會(huì)都有其獨(dú)特的行政生態(tài)環(huán)境。里格斯借用物理學(xué)上一束光線通過(guò)棱鏡的轉(zhuǎn)折現(xiàn)象來(lái)象征性的解釋社會(huì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，構(gòu)建其行政理想模式。 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)對(duì)應(yīng)的是溶合型模式。在這種社會(huì)里，如同折射前的白光，社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有明確細(xì)致的分工，行政、司法、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)爭(zhēng)等行為是混在在一起的，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多功能的擴(kuò)散性，一個(gè)單一的結(jié)構(gòu)執(zhí)行多種功能，行政效率低下。現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)對(duì)應(yīng)的是衍射行模式，如同白光經(jīng)過(guò)折射后分解為赤橙黃綠青藍(lán)紫七種顏色， 在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)里有著明確的細(xì)致的分工，功能具有專一性，行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行著不同的政府行政職能，各司其職，講求行政的效率和科學(xué)性。介于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的過(guò)渡社會(huì)，對(duì)應(yīng)的是棱柱模型。如同光在棱柱中的折射過(guò)程，包含溶合的白光的特性和衍射光的因素。 由于其過(guò)渡性，傳統(tǒng)和現(xiàn)代的各要素并存混雜，行政行為與其他社會(huì)行為之間有分開但未完全分化，專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立但是功能有限，行政效率比較低下。

1.2 五種行政生態(tài)要素

影響一個(gè)國(guó)家行政的生態(tài)要素種類很多，里格斯認(rèn)為其中最主要的有五個(gè)要素：經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)、符號(hào)系統(tǒng)和政治構(gòu)建。一個(gè)國(guó)家的行政模式基本上是由其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定和塑造的。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)是“互惠—重配”結(jié)構(gòu)，過(guò)渡社會(huì)是“集市—有限市場(chǎng)”結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)是“市場(chǎng)—企業(yè)”結(jié)構(gòu)，三種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中不同的市場(chǎng)化程度對(duì)行政管理產(chǎn)生不同的影響，表現(xiàn)為市場(chǎng)化程度越高，行政管理中受傳統(tǒng)事務(wù)影響的程度就越低。 社會(huì)要素主要是指社會(huì)組織，里格斯把社會(huì)組織分為以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團(tuán)體(如家庭、家族)和以利益為紐帶結(jié)成的團(tuán)體(如教會(huì)、政黨、工會(huì))兩大類，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和過(guò)渡社會(huì)中，家庭和家族的力量在行政中起著重要的影響作用，而在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，社團(tuán)對(duì)政府和行政產(chǎn)生更大的影響力。溝通網(wǎng)包括社會(huì)的文化水平，使用語(yǔ)言的狀況，社會(huì)輿論的力量以及通訊和交通的狀況等使整個(gè)社會(huì)相互聯(lián)接的手段。符號(hào)系統(tǒng)就是社會(huì)政治符號(hào)系統(tǒng)，包括政治神話、政治法制和政治章程。 政治與行政存在“功能依存”的緊密聯(lián)系，政治結(jié)構(gòu)直接影響行政管理的運(yùn)行。

1.3 過(guò)渡社會(huì)行政特征

里格斯集中了詳細(xì)地說(shuō)明棱柱模型這是他的模型大焦點(diǎn)之所在。里格斯選擇菲律賓為例，作為棱柱社會(huì)概念的代表。 按照里格斯的看法，發(fā)展中國(guó)家即過(guò)渡型社會(huì)具有三個(gè)重要的特征：異質(zhì)性、形式主義和重疊性。 高度異質(zhì)性的存在是過(guò)渡性社會(huì)的獨(dú)特特征。 所謂異質(zhì)性就是指極為不同的體制，習(xí)俗和觀點(diǎn)的同時(shí)存在。 由于一個(gè)正好相反的觀點(diǎn)和習(xí)俗共同平行相處，因而棱柱型社會(huì)的變革是不協(xié)調(diào)、不完善的，也是無(wú)反應(yīng)的。形式主義是指規(guī)定與描述之間，正式的權(quán)力與生效的權(quán)力之間，憲法、法律、條例所產(chǎn)生的效果之間，組織、統(tǒng)計(jì)資料與政府和社會(huì)的實(shí)際、事實(shí)之間存在的差異的程度。在過(guò)渡社會(huì)形態(tài)中，雖然法律、法則和條例規(guī)定了政府官員行使職權(quán)的類型,但是在他們的實(shí)際行動(dòng)中,卻存在著廣泛的偏差，傳統(tǒng)的東西在實(shí)際上仍有巨大的影響力。重疊性是指衍射社會(huì)形式上分化的結(jié)構(gòu)與溶合社會(huì)未分化的結(jié)構(gòu)和平共處的程度。 在組織和結(jié)構(gòu)上,由于功能的分工不明,呈現(xiàn)出傳統(tǒng)與現(xiàn)代的重疊。 行政機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，舊的或未分化的結(jié)構(gòu)繼續(xù)控制著社會(huì)系統(tǒng)，從而造就了機(jī)構(gòu)的嚴(yán)重重疊，形成行政行為的多元化。

2 轉(zhuǎn)型期中國(guó)行政管理環(huán)境探究

中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家， 自1978 年改革開放以來(lái)正經(jīng)歷著極其深刻的轉(zhuǎn)變，一是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，二是以集權(quán)政治體制向社會(huì)主義民主政治轉(zhuǎn)型的政治轉(zhuǎn)型，三是以農(nóng)村人口為主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向以城市人口為主的現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變。 特別是全球化背景下，我國(guó)加入WTO 后面臨深刻的國(guó)內(nèi)、國(guó)際環(huán)境變化。整體而言，我國(guó)仍處于過(guò)渡性社會(huì)，行政行為帶有棱柱型行政模式特征。

2.1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)集權(quán)政治的不容

改革開放以前，中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)的集權(quán)體制下政府和社會(huì)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的分離，政府集中了幾乎所有的社會(huì)權(quán)力，表現(xiàn)為政企不分，政社不分。 在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，政府和社會(huì)的分化也是緩慢而痛苦的。 市場(chǎng)配置資源是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中政府行政權(quán)力同樣也在以參與商品買賣，形成商品價(jià)格，參與收入分配等形式配置資源，這種權(quán)力市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府權(quán)力集中和權(quán)力過(guò)剩的表現(xiàn)，不符合民主對(duì)權(quán)力多元化的要求，其直接后果是權(quán)錢交易和權(quán)力腐敗。集權(quán)政治不能促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化基礎(chǔ)上的集權(quán)型全能政府已不適應(yīng)社會(huì)公共行政管理的要求。

2.2 民主政治對(duì)行政機(jī)制發(fā)展的要求

社會(huì)主義民主政治的基本要求是實(shí)行民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理，實(shí)現(xiàn)民主制度化、制度民主化。 選舉制度是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)， 而專制政治與民主政治主要區(qū)別就在于公民有沒(méi)有平等的選舉權(quán)。 而在現(xiàn)實(shí)選舉活動(dòng)中，不少選舉流于形式甚至出現(xiàn)不同程度的扭曲。 群眾參與決策的渠道狹窄，而專制決策造成的損失問(wèn)題并沒(méi)有配套相應(yīng)的決策失誤追究機(jī)制予以解決。 行政執(zhí)行中的濫用自由裁量權(quán)、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象加劇了社會(huì)不公平。 隨著民主政治的發(fā)展，人民群眾民主意識(shí)、參政議政意識(shí)逐漸增強(qiáng)，要求政府尊重人民群眾對(duì)行政行為的知情權(quán)和參與權(quán)， 增強(qiáng)行政行為和行政過(guò)程的透明度，并借助公開化的社會(huì)監(jiān)督和制約機(jī)制，保證決策的科學(xué)及執(zhí)行的公平。然而現(xiàn)行的行政機(jī)制已明顯不適應(yīng)社會(huì)主義民主政治的表達(dá)訴求。

2.3 知識(shí)經(jīng)濟(jì)對(duì)當(dāng)代行政管理的挑戰(zhàn)

進(jìn)入21 世紀(jì)的中國(guó)， 面臨著向以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為特征的信息化社會(huì)轉(zhuǎn)變的壓力和挑戰(zhàn)。 知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代必將對(duì)整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)和管理管理方式包括人的思維、社會(huì)結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生極為廣泛的影響。 從行政組織來(lái)說(shuō)，雖然我們已經(jīng)建立了完整的官僚制政府，但政府人員在精神實(shí)質(zhì)上并未達(dá)到韋伯所論述的職能分工、程序明確、規(guī)章約束、崇尚法制等水平。隨著政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政治民主化、法制化的增強(qiáng)，政府曾經(jīng)所擁有傳統(tǒng)政治權(quán)威、經(jīng)濟(jì)權(quán)威和組織權(quán)威必將被信息權(quán)威和知識(shí)權(quán)威所替代。

2.4 依法治國(guó)對(duì)傳統(tǒng)集團(tuán)權(quán)威的觸動(dòng)

傳統(tǒng)權(quán)威的突出特點(diǎn)是“人治”，“權(quán)大于法”仍是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的頑疾，有當(dāng)權(quán)者為黑惡勢(shì)力充當(dāng)保護(hù)傘，有借改革之機(jī)官商勾結(jié)撈取好處，他們?yōu)榱俗陨愍M隘的利益，行成具有分利性質(zhì)的集團(tuán)，利用自身所掌握的社會(huì)和政治資源阻礙技術(shù)和資源的合理配置，通過(guò)權(quán)錢交易來(lái)降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成本，出現(xiàn)“軟政權(quán)”。 依法治國(guó)就是要明確界定政府職能，利用法律法規(guī)規(guī)避擁有傳統(tǒng)資源勢(shì)力截留國(guó)家下放的權(quán)利而獲取經(jīng)濟(jì)資源和其他利益行為的出現(xiàn)。

2.5 政治行政分離對(duì)黨政關(guān)系的審視

政治是制定政策的過(guò)程，行政是執(zhí)行政策的過(guò)程，官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是政治系統(tǒng)運(yùn)行的工具。在我國(guó)，共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，人大機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)力，政府負(fù)責(zé)各項(xiàng)政策決議的執(zhí)行，黨政不分的情況最終會(huì)阻礙社會(huì)主義的發(fā)展。

當(dāng)代中國(guó)行政管理的困境也可以用里格斯關(guān)于過(guò)渡社會(huì)的三個(gè)特征加以描述。 第一，中國(guó)行政管理的異質(zhì)性。 中國(guó)經(jīng)歷了幾千年的封建社會(huì)，而現(xiàn)代化進(jìn)程只有短短幾十年，封建思想的殘余短期內(nèi)無(wú)法得到根除。 整體而言，我國(guó)處于典型的過(guò)渡性社會(huì)，既有傳統(tǒng)因素的存在，又有現(xiàn)代因素的凸顯。 經(jīng)濟(jì)上中西部與東部地區(qū)發(fā)展存在明顯差距，市場(chǎng)化程度不一，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整。 加入世貿(mào)組織后，如何應(yīng)對(duì)全球化背景下的行政模式挑戰(zhàn)， 對(duì)政府行政能力也是極大考驗(yàn)。 中國(guó)行政生態(tài)的異質(zhì)性就是外部全球化壓力和內(nèi)部參差不齊的社會(huì)發(fā)展程度之間的矛盾。 第二，中國(guó)行政管理的形式主義。 幾千年封建思想的統(tǒng)治使得“人治”思想和“官本位”思想根深蒂固，由于地方保護(hù)主義和個(gè)人主義的影響，權(quán)錢交易、政府尋租等無(wú)視法律的現(xiàn)象屢見不鮮，“形象工程”大有存在，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，嚴(yán)重?fù)p害了黨風(fēng)政風(fēng)，阻礙了內(nèi)部現(xiàn)代化和外部全球化的進(jìn)程。 第三，中國(guó)行政管理的重疊性。 政府由于需要承擔(dān)大量的社會(huì)職能，因此需要設(shè)立眾多機(jī)構(gòu)，但目前狀況是政府機(jī)構(gòu)臃腫，盡管歷經(jīng)幾次機(jī)構(gòu)改革，但沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，職能交叉，重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，行政效率的低下。

3 中國(guó)行政管理的時(shí)代價(jià)值回應(yīng)

我國(guó)政府現(xiàn)在所面臨的行政生態(tài)環(huán)境，一個(gè)最大的實(shí)際是“入世”后對(duì)中國(guó)政府傳統(tǒng)權(quán)力的挑戰(zhàn)，政府是競(jìng)爭(zhēng)的主體，政府競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱是一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的表現(xiàn)，因此應(yīng)用行政生態(tài)分析的觀點(diǎn)，中國(guó)政府應(yīng)在行政理念、組織結(jié)構(gòu)、政府職能等方面進(jìn)行創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。

3.1 行政理念創(chuàng)新

中國(guó)要做到真正結(jié)束“人治”邁向“法治”，最根本的是要從傳統(tǒng)的憑經(jīng)驗(yàn)辦事、把上級(jí)指示絕對(duì)化、依關(guān)系親疏辦事轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓瑖?yán)格按規(guī)則辦事，公正公平，互惠互利，通過(guò)協(xié)商和談判途徑解決糾紛和難題。依法行政不是停留在文件上、宣傳上的形式主義，而應(yīng)該通過(guò)建立完善的決策執(zhí)行、監(jiān)督、約束機(jī)制進(jìn)入操作層面，深入公務(wù)員的內(nèi)心，使其牢固樹立公正觀念、規(guī)則觀念、互惠觀念、效率觀念。 適應(yīng)WTO 迫切需要的另一方面， 就是要在行政管理中積極推行合乎科學(xué)管理的國(guó)際慣例和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，有助于實(shí)現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化和國(guó)際公共行政的標(biāo)準(zhǔn)化，在行政理念上盡快與國(guó)際接軌。

3.2 組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

要改變集權(quán)政治，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就要順應(yīng)歷史潮流，簡(jiǎn)政放權(quán)。 一是中央要還權(quán)于地方。 對(duì)于問(wèn)題決策的認(rèn)識(shí)，要遵循宏觀決策在中央，實(shí)行過(guò)程中和根據(jù)事實(shí)求是和具體問(wèn)題具體分析的原則，由地方自主微觀決策。 中央在加強(qiáng)宏觀調(diào)控的同時(shí),還微觀管理權(quán)于地方。二是政黨要還權(quán)于政府。黨政不分開，集權(quán)體制就難以打破，民主政治難于健康發(fā)展， 要實(shí)現(xiàn)政治與行政分離， 官僚機(jī)構(gòu)為政治服務(wù)。 三是政府要還權(quán)于企業(yè)。 政企不分開，企業(yè)依附于政府存在而不能真正成為市場(chǎng)的主體，不利于中國(guó)企業(yè)的發(fā)展。 加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)政企分開促進(jìn)政府結(jié)構(gòu)的良性分化。 四是政府要還權(quán)于社會(huì)。 非政府組織的存在代表了不同利益階層的利益訴求， 政府要培育、扶植社會(huì)中介組織力量,，讓社會(huì)團(tuán)體和公民擁有更多的選擇權(quán)表達(dá)自身的愿望。

3.3 政府職能創(chuàng)新

政府職能就是政府職責(zé)和功能。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。 政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角色不是全能的，而是有限的，政府職能主要就是在宏觀上進(jìn)行調(diào)控，在計(jì)劃上提供指導(dǎo)，在行為上進(jìn)行監(jiān)督。十八大三中全會(huì)關(guān)于改革的方案中提出了全面市場(chǎng)化，市場(chǎng)機(jī)制的地位從基礎(chǔ)性變?yōu)闆Q定性，政府走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的第一步，就是要“有所不為”，以后凡是市場(chǎng)可以決定的，政府便不應(yīng)再干預(yù)，取消違反市場(chǎng)規(guī)律的政府行為。 政府職能越位、錯(cuò)位、缺位三者并存是我國(guó)當(dāng)前政府職能改革的所應(yīng)關(guān)注的重要現(xiàn)象。政府應(yīng)從無(wú)限政府轉(zhuǎn)向有限政府，實(shí)現(xiàn)直接管理向間接管理、微觀控制向宏觀調(diào)控、單一的行政手段向經(jīng)濟(jì)、法制、行政手段的綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變，才能促進(jìn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。

當(dāng)代中國(guó)行政管理面臨深刻的國(guó)內(nèi)、國(guó)外變化環(huán)境，改革必須一直進(jìn)行下去，直至最終建立起與社會(huì)主義民主政治體制相配套、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的， 有中國(guó)社會(huì)主義特色的行政管理體制，借助里格斯行政生態(tài)學(xué)研究我國(guó)行政管理的基本態(tài)勢(shì)，回應(yīng)現(xiàn)代行政管理困境，根除社會(huì)異質(zhì)性、形式主義和重疊性，促進(jìn)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展。

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