文/和靜鈞 西南政法大學政治與公共管理學院副教授

司法改革更應重視“內生驅動型改革”

文/和靜鈞 西南政法大學政治與公共管理學院副教授

關于司法改革的“頂層設計”，目前有三套文件：一是中央“全深改”小組會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，二是中央“全深改”小組審議通過的《上海司法改革試點工作方案》，三是最高院制訂的《人民法院第四個五年改革綱要（2014－2018）》。

這三套文件，都緊密地體現(xiàn)了十八屆三中全會的深化改革精神，屬于自上而下的“事權與財權重新配置”的改革，改革目的就是進一步減少對司法權的權力干擾，以促進司法公正?！笆〗y(tǒng)管”之下的司法官員任命、財政經費等體制問題，將進一步形成“去地方化”，地方權力違法干預司法的現(xiàn)象，會受到一定的限制。

然而，司法體制改革固然是非常重要，但考慮到自上而下的體制改革，很難碰觸到司法系統(tǒng)內部的權力配置，內部性形成的干擾司法公正與司法效率的痼疾，并不會因外在的體制改革而消除。隨著事權下放、財權和人事權進一步集中于省級之后，基層法院“斷炊”的可能性反而會增大，除非與之配套的體制中有一項是省級財權行使不當的救濟制度。

這使改革問題的討論，又回到原點：是以“頂層設計”的外在推動型改革為主導，還是以“內生驅動型”的改革為基礎。在筆者看來，二者都不可偏廢，應相輔相成。

近年來，法院通過自身的努力，不斷進行一些“內在型”的改革，并取得了相當大的實效。如司法廉政方面的改革，最高人民法院印發(fā)《關于落實黨風廉政建設主體責任的實施意見（試行）》，明確由院黨組來擔負法院廉政建設的主體責任，院紀檢組長不兼任其他職務，把工作重心轉換到監(jiān)督、執(zhí)紀、問責上來。

這份《意見》（試行），可以看作解決了法院系統(tǒng)內的司法違紀與腐敗問題“誰來管”的問題。按照我們現(xiàn)行法律制度，除了地方人大執(zhí)行對法院工作、人事任命等方面的監(jiān)督之外，并沒有其他職能性地對法院內部統(tǒng)一進行監(jiān)督、執(zhí)紀和問責的部門。法院系統(tǒng)內部有眾多次級部門也在發(fā)揮部分監(jiān)督職能，但權責不明，權力平行或不對等，要么“都管事”，要么“都不管事”，監(jiān)督難見很好的持久效果。對于法院這一特殊機構而言，司法獨立與司法紀律都不可偏廢，在保障法院依法獨立審案的情況下，必須有一內部性機關對司法紀律作出日常性的監(jiān)督。以美國為例，美國各州都建立有內部性的司法行為與紀律委員會，專門監(jiān)督法官不當行為與司法腐敗，對失責失范的法官進行問責。

這份《意見》（試行）不只是宣明“誰來管事”，也把配套性的“管哪些事”作了較為詳盡的分類規(guī)定。《意見》（試行）把法院的被監(jiān)督主體分為三大模塊，分別為院領導干部、審判執(zhí)行人員、院干警，主要查處院領導干部的貪污受賄、權錢交易、失職瀆職案件，審判執(zhí)行人員的徇私舞弊、枉法裁判、以案謀私案件，以及法院干警違紀違法案件。三個模塊建立起了責任追究的交叉網絡，如“一案雙查”，既涉及審判執(zhí)行人員的錯案，也涉及領導干部模塊中的“失職瀆職案”，追究領導干部用人不當或放縱錯案發(fā)生的失職責任。

內部自我強化的反腐防腐措施，有力地支持了外在的改革，如司法體制改革中將強化法官的終身責任制，沒有內在機制的支撐，很難落實下去。

另一方面，法院“內生驅動型”改革來源于法院自我推動的法務公開。最高人民法院決定從2014年1月1日起在全國法院范圍內實施量刑規(guī)范化以及裁判文書網絡公布等多項工作，其中《關于人民法院在互聯(lián)網公布裁判文書的規(guī)定》的正式實施，被賦予了相當重要的意義。

裁判文書公開事關司法公開，司法公開是令“公平正義以看得見的方式實現(xiàn)”的唯一方式，除其無他。司法改革的推進，首先應從司法公開上推進。盡管司法公開的內涵還包括司法程序公開、執(zhí)法信息公開等多項內容，但裁判文書所具有的質證、認證、事實認定、法律適用等多項重要訴訟信息的載體功能，使裁判文書公開成為司法公開的核心?？梢赃@么說，讓司法“看得見”，首先就得讓裁判文書“看得見”于藍天下。

理論上看，裁判文書公開可以通過多種傳播渠道完成。新媒體傳播時代下，通過法院官方注冊的網絡或社交賬號發(fā)布裁判文書，更具有閱覽便捷性，通過公眾的“二次傳播”效果更好。必須承認，傳統(tǒng)方式的公開過去即使有，也只不過是“選擇性公開”“擇優(yōu)后公開”“宣傳性公開”和“定向性公開”，尚不能構成實體和程序意義上的“全面公開”。基于這樣的歷史因素，此番最高法院推動的各級法院互聯(lián)網上全面公布裁判文書，才具有了改革分水嶺之意義。

公開性之所以是司法改革的邏輯起點，首先在于司法公開是憲法所規(guī)定的司法裁決機構的一項義務，其次它又契合于政府信息公開中所保障的公眾知情權與監(jiān)督權，改革之終極目的，就在于確保司法的公信力達到它所能及的最高水平。還有一點就是，在司法公開推動下，所有與司法活動有關的程序都會達到一定的有序化，如為配合這次裁判文書公開，最高法院推出了另一項司法改革重點即量刑規(guī)范化，在公開性的要求下，量刑與裁判一體化，是自然的配套要求。

受法院系統(tǒng)推動的“法務公開”的激勵，檢察系統(tǒng)也在主動探索“檢務公開”的改革。據正義網報道，全國檢察機關案件信息公開系統(tǒng)將全面部署使用，屆時各級人民檢察院將通過該平臺，向社會發(fā)布重要案件信息，公開法律文書，向相關人員提供案件程序性信息查詢服務等事項。最高檢也通過“兩微一端”（微博、微信和客戶端），在過去一段時間里加強了“鍵對鍵”的溝通。

司法公開關乎民眾的知情權，關乎社會正義，也直接決定著民眾和輿論監(jiān)督權的落實水平。全方位鋪開司法信息公開，讓每一角落都充滿陽光，這是我們的防腐反腐的重要制度基礎工程。從這些意義上講，司法系統(tǒng)內部探索并逐步形成制度的廉政建設及信息公開等方面的“內部改革”，更有意義，更有生命力。