闕澄宇(教授) 馬 斌

黨的十八屆三中全會明確提出“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點(diǎn)口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實(shí)行特殊方式和政策”，凸顯沿邊開放戰(zhàn)略在當(dāng)前的緊迫性和重要性。東北三省有12個邊境城市，包括遼寧省的丹東市，吉林省的通化市、白山市和延邊州，黑龍江省的牡丹江、雞西、雙鴨山、佳木斯、鶴崗、伊春、黑河七市和大興安嶺地區(qū)，與朝鮮、俄羅斯接壤，與日本和韓國隔海相望，是東北亞地區(qū)的中心和樞紐地帶，是我國面向東北亞開放的重要門戶。本文在分析東北三省沿邊對外開放現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討東北沿邊對外開放的主要制約因素，并提出相應(yīng)的對策。

一、加快東北三省沿邊對外開放的戰(zhàn)略意義

在國家沿邊開放和振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略的帶動下，東北三省沿邊對外開放取得了顯著成效：與東北亞國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益密切，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、互市貿(mào)易區(qū)等合作平臺不斷健全，保障和支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對外開放的基礎(chǔ)設(shè)施條件大幅改善，口岸功能不斷完善，國際通道建設(shè)順利進(jìn)展。充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，加快推進(jìn)東北沿邊對外開放進(jìn)程，具有十分重大的戰(zhàn)略意義。

(一)有利于構(gòu)筑全方位開放新格局，提升我國對外開放水平

沿邊對外開放是對外開放戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，加快沿邊開放對完善我國對外開放格局起到至關(guān)重要的作用。近年來，國家相繼實(shí)施了廣西和云南面向東盟和南亞、新疆面向中亞、黑龍江和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)面向俄羅斯和蒙古國、長吉圖地區(qū)面向東北亞的開放規(guī)劃，并取得了良好的效果。然而，我國沿邊對外開放區(qū)域發(fā)展水平并不平衡，與其他沿邊地區(qū)相比，東北三省對外開放程度依然較低。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年新疆對外貿(mào)易依存度為21.10%，而東北三省平均值僅為18.97%；在東北三省內(nèi)部，吉林的開放度最低，僅為12.99%，甚至低于廣西和云南13.57%的平均水平。因此，加快東北三省沿邊對外開放步伐，不僅有助于提高該地區(qū)及全國的對外開放水平，有利于改善我國沿邊對外開放區(qū)域失衡的局面，而且可以促進(jìn)該地區(qū)對外開放向更高層次和更寬領(lǐng)域拓展，有利于構(gòu)筑全方位的對外開放新格局。

(二)有利于培育東北三省形成新的經(jīng)濟(jì)增長極，推動?xùn)|北老工業(yè)基地全面振興

振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃實(shí)施以來，沿海地帶成為東北三省最具活力和發(fā)展最快的區(qū)域，在東北振興中發(fā)揮著重要作用。但也導(dǎo)致了東北地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重失衡。在新的歷史時期，加快東北三省沿邊對外開放，構(gòu)筑以邊境城市為先導(dǎo)帶，以沿海、省會和主要工業(yè)城市為支撐帶，以其他城市為帶動區(qū)的對外開放新格局，通過“引進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，不斷擴(kuò)大對外貿(mào)易規(guī)模，提高利用外資的質(zhì)量和水平，加快對外投資步伐，有利于在邊境地區(qū)形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，引領(lǐng)東北三省經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、健康、均衡發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地的全面振興。

(三)有利于東北三省加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

由于歷史和自然的原因，以資源和能源開發(fā)為主的重工業(yè)一直是拉動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。隨著東北三省的振興和發(fā)展，老工業(yè)基地的體制和結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的資源和環(huán)境約束不斷上升。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式成為東北三省一項(xiàng)刻不容緩的戰(zhàn)略任務(wù)。在這一背景下，加快推動?xùn)|北沿邊對外開放，積極參與全球價值鏈分工，創(chuàng)新加工貿(mào)易模式，對沿邊地區(qū)資金流、物流、商流實(shí)行特殊的政策，推動貿(mào)易、投資和技術(shù)創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展，培育具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群，不僅有利于優(yōu)化外貿(mào)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，也可以帶動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(四)有利于深化東北亞區(qū)域合作，增強(qiáng)我國參與東北亞區(qū)域治理的能力

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化進(jìn)程的不斷加快，東北亞各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，并成為世界經(jīng)濟(jì)中最具發(fā)展?jié)摿突盍Φ牡貐^(qū)之一。但與此同時，經(jīng)濟(jì)失衡、環(huán)境惡化、生態(tài)破壞、能源危機(jī)、恐怖主義、朝核問題等地區(qū)公共問題日益成為影響該地區(qū)穩(wěn)定、約束其發(fā)展的重要因素。這些問題的解決，亟需東北亞各國通力合作。然而，東北亞區(qū)域合作進(jìn)程卻進(jìn)展緩慢。加快東北三省沿邊對外開放，加強(qiáng)國際通道和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在東北亞地區(qū)的跨境流動和優(yōu)化組合，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)各國的優(yōu)勢互補(bǔ)關(guān)系，降低邊界的屏蔽效應(yīng)，增強(qiáng)區(qū)域合作和治理的動力；另一方面，通過主動開放，充分發(fā)揮在東北亞地區(qū)的紐帶作用，變資本、技術(shù)和管理輸入為輸入與輸出并重，有助于我國深度參與東北亞區(qū)域合作，增強(qiáng)參與東北亞區(qū)域貿(mào)易、投資、金融、能源、環(huán)境、安全治理的能力。

(五)有利于鞏固我國邊疆安全和維護(hù)東北亞地區(qū)穩(wěn)定，為中國發(fā)展創(chuàng)造和平的環(huán)境

東北亞各國在政治、文化、經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)出巨大的差異性和多樣性。從政治制度上看，既有社會主義國家，也有資本主義國家；從民族文化上看，既有東方文明，也有歐洲文明；從發(fā)展程度上看，既有經(jīng)濟(jì)增速最快、最大的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中國，以及經(jīng)濟(jì)增速較快且處于轉(zhuǎn)型時期的俄羅斯，也有主要發(fā)達(dá)國家日本和韓國，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的蒙古和朝鮮。再加上歷史因素和領(lǐng)土爭端，使東北亞地區(qū)集中了各種復(fù)雜的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，并時刻影響著地區(qū)安全和穩(wěn)定。通過沿邊對外開放，不僅可以促進(jìn)東北邊疆地區(qū)充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進(jìn)沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“興邊富民”，構(gòu)建和諧邊疆，而且可以促進(jìn)我國與東北亞其他國家的深入合作，密切東北亞各國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，有利于營造求同存異、共同發(fā)展、互利共惠的地區(qū)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)東北亞地區(qū)的安全和穩(wěn)定，從而拓展中國的發(fā)展空間。

二、東北三省沿邊對外開放的現(xiàn)狀

(一)對外貿(mào)易發(fā)展?fàn)顩r

首先，從貨物貿(mào)易規(guī)模來看，東北三省進(jìn)口、出口和進(jìn)出口貿(mào)易總額不斷上升，但進(jìn)出口總額和出口額在全國進(jìn)出口總額和出口總額中的比重有所下降。圖1顯示，1990年三省進(jìn)口額、出口額和進(jìn)出口總額分別僅為13.17億美元、74.48億美元和87.65億美元，2012年則分別增至880.19億美元、783.73億美元和1663.92億美元。但與全國相比，東北沿邊三省的出口額和進(jìn)出口額的增速卻相對緩慢，出口和進(jìn)出口規(guī)模在全國中的比重呈現(xiàn)持續(xù)下降之勢，分別由1990年的12.00%和7.59%降至2012年的3.83%和4.30%。就進(jìn)口比重而言，2012年東北三省進(jìn)口額在全國進(jìn)口總額中的比重為4.84%，較1990年提高了2.37個百分點(diǎn)。

其次，從貿(mào)易方式來看，東北沿邊地區(qū)一般貿(mào)易發(fā)展較快，加工貿(mào)易和邊境小額貿(mào)易發(fā)展速度有所下降。從表1可以看出，2006年以來，東北三省一般貿(mào)易進(jìn)出口額在對外貿(mào)易總額中的比重不斷上升，且一直高于全國平均水平；加工貿(mào)易進(jìn)出口額所占比重則呈現(xiàn)下降之勢，且遠(yuǎn)低于全國平均水平。2012年，東北三省一般貿(mào)易和加工貿(mào)易份額分別為62.51%和23.13%，一般貿(mào)易占比較全國平均水平高10.53個百分點(diǎn)，而加工貿(mào)易占比則比全國平均水平低11.64%。就邊境小額貿(mào)易而言，盡管近年來三省邊境小額貿(mào)易在其對外貿(mào)易中的比重不斷下降，但仍高于全國平均水平，2012年兩者的差額達(dá)4.56%?？疾鞏|北三省不同貿(mào)易方式進(jìn)出口額在全國的地位可以發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)的邊境小額貿(mào)易在全國邊境小額貿(mào)易的比重有所下降，但一直高于20%，意味著一方面東北沿邊地區(qū)的邊境小額貿(mào)易在全國邊境小額貿(mào)易中占據(jù)重要地位，另一方面東北三省邊境小額貿(mào)易發(fā)展速度低于全國平均水平。此外，東北三省加工貿(mào)易額在全國加工貿(mào)易總額中的比重一直低于3.5%，加工貿(mào)易發(fā)展相對落后。

最后，從對外貿(mào)易的國家(地區(qū))分布來看，東北亞地區(qū)是東北三省重要的貿(mào)易伙伴。2012年遼寧省與日本、韓國、朝鮮和俄羅斯進(jìn)出口額分別占該省進(jìn)出口總額的14.99%、8.67%、2.37%、2.36%，而全國與上述四國貿(mào)易額在全國外貿(mào)總額中的比重僅分別為8.52%、6.63%、0.16%和2.28%。日本和韓國分別位列遼寧省第一和第三大貿(mào)易伙伴；朝鮮和俄羅斯則是遼寧省的第十和第十一大貿(mào)易伙伴，2012年遼寧與朝鮮進(jìn)出口總額占全國對朝貿(mào)易總額的40.86%。2012年吉林省與日本、俄羅斯和韓國貿(mào)易額在吉林外貿(mào)總額中的比重分別為11.47%、3.35%和2.48%，日本和俄羅斯是吉林省第二和第五大貿(mào)易伙伴國。黑龍江省2012年與俄羅斯貿(mào)易額占該省外貿(mào)總額的56.34%，俄羅斯是黑龍江第一大貿(mào)易伙伴，黑龍江對俄進(jìn)出口貿(mào)易總額在中俄雙邊貿(mào)易總額中的比重高達(dá)24.16%；韓國、日本分別是黑龍江第六、第九大貿(mào)易伙伴。2012年東北三省對日、韓、俄三國進(jìn)出口貿(mào)易額占三省貿(mào)易總額的32.43%，遠(yuǎn)高于全國對上述三國17.43%的貿(mào)易比重。以上分析表明，東北沿邊三省與東北亞各國貿(mào)易關(guān)系密切，是我國參與東北亞區(qū)域貿(mào)易合作的重要前沿和樞紐地帶。

圖1 1990—2012年東北三省對外貿(mào)易情況

表1 按貿(mào)易方式分東北地區(qū)對外貿(mào)易發(fā)展情況 單位：%

(二)利用外國投資和對外直接投資發(fā)展?fàn)顩r

近年來，東北地區(qū)利用外資和對外直接投資規(guī)模均呈現(xiàn)不斷上升之勢(圖2)。東北三省實(shí)際利用外商直接投資額由2003年的69.30億美元，增至2012年的323.42億美元，在全國實(shí)際利用外商直接投資總額中的比重也相應(yīng)地由12.95%升至28.95%；在對外直接投資方面，2003年東北沿邊三省非金融類對外直接投資額僅為0.18億美元，2011年則增至15.87億美元，在全國非金融類對外直接投資總額中的比重也相應(yīng)地由0.61%提高至2.31%。2012年，遼寧省躍居全國第四大對外直接投資省份。比較東北三省實(shí)際利用外商直接投資和對外直接投資的變化趨勢發(fā)現(xiàn)，實(shí)際利用外資在規(guī)模和增速方面均遠(yuǎn)高于對外直接投資。

從外資來源地來看，日本、韓國、俄羅斯是該三省外資的主要來源地。2012年，日本、韓國對遼寧省直接投資額分別為21.45億美元和14.67億美元，在遼寧省實(shí)際利用外資總額中的比重分別為8.00%和5.47%，并成為遼寧省第二、三大外資來源地。2012年，黑龍江利用韓國、日本和俄羅斯的外資額分別為2.27億美元、1739萬美元和1663萬美元，分別占該省利用外資總額的5.82%、0.45%和0.43%。日、韓兩國對以上兩省直接投資額分別占其對華直接投資總額的29.41%和55.75%；俄羅斯對黑龍江直接投資額占其對華直接投資總額的55.58%。東北三省與東北亞國家投資合作密切且潛力巨大。

(三)對外經(jīng)濟(jì)合作與國際旅游發(fā)展?fàn)顩r

2012年，東北三省對外承包工程和勞務(wù)合作完成營業(yè)額37.66億美元，其中遼寧省為19.54億美元、吉林省為8.42億美元、黑龍江省為9.70億美元；三省對外承包工程和勞務(wù)合作業(yè)務(wù)派出人數(shù)46477人，其中遼寧25495人、吉林13935人、黑龍江7047人，在全國各省(市、區(qū))中分別排第六、十一、十九位。就對外承包工程而言，2012年遼寧、吉林、黑龍江完成營業(yè)額分別為18.47億美元、4.67億美元和9.50億美元，分別位列全國第十三、二十三、十九名，三省對外承包工程完成營業(yè)額之和僅占全國的2.80%?？傮w而言，東北三省對外經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展水平相對較低。

接下來考察該地區(qū)的國際旅游發(fā)展情況。就國際旅游收入而言，2012年三省國際旅游收入之和為45.94億美元，在全國中的比重為6.91%。其中，遼寧為32.64億美元，在東北三省和全國中的占比分別為71.05%和4.91%;吉林為4.95億美元，在東北三省和全國中的占比分別是10.77%和0.74%;黑龍江為8.35億美元，占東北三省的18.18%、全國的1.26%。與其他省份相比，東北三省國際旅游收入相對較低。但若從境外入境旅游人數(shù)來看，東北地區(qū)則表現(xiàn)較佳。2012年三省境外入境旅游781.654萬人次，在全國中的比重高達(dá)28.75%。分國別來看，遼寧和吉林兩省接待日本游客109.0514萬人次，占全國接待日本游客總?cè)舜蔚募s31%，接待俄羅斯游客59.6612萬人次，在全國俄羅斯游客入境總?cè)舜沃械谋戎貫?4.59%；吉林省的韓國入境游客在全國接待韓國游客入境總?cè)舜沃械恼急纫哺哌_(dá)10.90%。東北亞主要國家是東北三省境外游客的主要來源地，雙邊旅游合作前景廣闊。

圖2 2003—2012年東北地區(qū)實(shí)際利用外商直接投資及對外直接投資情況

三、加快東北三省沿邊對外開放面臨的主要制約因素

(一)區(qū)域合作尚處于起步階段，合作機(jī)制不健全

第一，東北三省之間合作亟待加強(qiáng)。為加快老工業(yè)基地振興和對外開放步伐，國家在東北地區(qū)相繼實(shí)施了振興東北、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開放開發(fā)、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)、圖們江區(qū)域合作開發(fā)、東北地區(qū)同俄羅斯遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)合作、東北地區(qū)面向東北亞區(qū)域開放、黑龍江和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)沿邊開發(fā)開放等一系列規(guī)劃和諸多優(yōu)惠政策，但這些政策的疊加，使得該區(qū)域省際合作容易出現(xiàn)類似“意大利面條碗效應(yīng)”，加之區(qū)域合作機(jī)制的缺乏，降低了政策效率。另一方面，以上國家規(guī)劃大都分屬東北地區(qū)的某一個或兩個省份，導(dǎo)致各省之間在開放開發(fā)過程中相對獨(dú)立，各自為政。雖然近年來各省之間加強(qiáng)合作的意識不斷增強(qiáng)，但大都限于部分城市之間的合作，缺乏統(tǒng)一的省際協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二，東北亞區(qū)域合作機(jī)制不健全。東北亞六國之間資源豐富、優(yōu)勢互補(bǔ)，區(qū)域合作潛力巨大。然而，這一地區(qū)卻是世界上區(qū)域合作進(jìn)展最慢的區(qū)域。盡管六國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的密切程度不斷提升，但受政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制、歷史因素、領(lǐng)土爭端等一系列因素的影響，東北亞六國之間至今尚未建立有效的區(qū)域合作機(jī)制。這使得區(qū)域間經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不僅降低了通關(guān)效率，甚至可能導(dǎo)致貿(mào)易摩擦。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，互通互聯(lián)能力有待加強(qiáng)

良好的基礎(chǔ)設(shè)施是推動沿邊開放的重要基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展水平?jīng)Q定了沿邊開放的水平。近年來，東北三省的交通、口岸建設(shè)狀況雖得到較大改善，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的局面依然未得到徹底改觀。首先，硬件建設(shè)方面，東北三省內(nèi)河航道、公路發(fā)展水平均相對較低。就公路營業(yè)里程而言，截至2012年年底，遼寧、吉林公路營業(yè)里程都低于全國平均水平，尤其吉林的公路建設(shè)水平更為落后，其高速、一級、二級以及等外公路營業(yè)里程不僅低于遼寧和黑龍江，而且遠(yuǎn)低于全國平均水平；盡管黑龍江公路營業(yè)總里程及高速公路營業(yè)里程高于全國平均水平，但其一級、二級公路發(fā)展卻滯后于全國平均水平，甚至低于遼寧；具體到邊境地區(qū)，東北三省的公路建設(shè)更為滯后，絕大多數(shù)口岸都不通高等級公路。就內(nèi)河航道建設(shè)而言，除黑龍江外，遼寧和吉林的里程均低于全國平均水平，尤其遼寧僅413公里。就口岸建設(shè)而言，東北三省邊境陸地口岸普遍存在貨檢、旅檢場地狹小，與日益增加的貨物吞吐量及人員流動量嚴(yán)重不匹配。其次，在軟件建設(shè)方面，大多數(shù)地區(qū)邊貿(mào)信息化水平較為滯后，報關(guān)、報檢、核銷效率以及金融服務(wù)水平較低，嚴(yán)重制約了通關(guān)效率的提升。東北三省沿邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，使得該區(qū)域東北亞樞紐的區(qū)位優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮。此外，周邊國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，也在很大程度上制約了東北三省沿邊開放水平的提升和雙邊經(jīng)貿(mào)合作的深入發(fā)展。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足

長期以來，東北三省經(jīng)濟(jì)發(fā)展以工業(yè)尤其重工業(yè)為主，且在工業(yè)化進(jìn)程中忽略了第三產(chǎn)業(yè)尤其現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展以及對第一產(chǎn)業(yè)的升級改造，大大限制了第二產(chǎn)業(yè)之間以及第二產(chǎn)業(yè)對第一、第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同帶動效應(yīng)，從而導(dǎo)致該地區(qū)加工能力較弱，并多集中于原材料和粗產(chǎn)品的加工與出口。同質(zhì)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也使得三省之間不能形成有效的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機(jī)制，不僅制約了該地區(qū)承接國內(nèi)其他省份和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及對區(qū)外鄰國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力，也制約了其資源優(yōu)勢的發(fā)揮和形成支柱產(chǎn)業(yè)的能力，甚至導(dǎo)致三省之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)品出口重復(fù)與惡性競爭。這些都使得東北地區(qū)難以形成系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，并導(dǎo)致對外開放中的產(chǎn)業(yè)支撐能力不足。此外，東北三省與俄、蒙、朝之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同性，也限制了其通過與這些國家進(jìn)行資源要素共享和優(yōu)勢互補(bǔ)形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的能力。

(四)國家沿邊開放政策體系尚不完善，政策支持力度不足

我國的沿邊開放政策主要以邊境貿(mào)易政策為主，缺乏支持沿邊地區(qū)企業(yè)“走出去”和“引進(jìn)來”的有力政策及配套服務(wù)，即使執(zhí)行多年的邊境貿(mào)易政策亦尚未形成體系。國家沿邊開放政策體系的不完善主要體現(xiàn)在：首先，口岸支持政策不統(tǒng)一、管理辦法不同。在一類口岸建設(shè)方面，國家每年給予專項(xiàng)補(bǔ)助，這雖大大促進(jìn)了一類口岸的發(fā)展，但也拉大了一類、二類口岸之間的差距，加之兩類口岸管理辦法的差異，使得一方面部分二類口岸因缺乏資金而變相收費(fèi)。另一方面部分進(jìn)出口商“舍近求遠(yuǎn)”，增加了企業(yè)成本。其次，盡管提高了邊民互市貿(mào)易進(jìn)口免稅的額度，但對邊境小額貿(mào)易的進(jìn)口稅仍執(zhí)行照章征稅的形式，阻礙了邊境小額貿(mào)易的快速發(fā)展。再次，對邊境地區(qū)企業(yè)對外投資、境外企業(yè)對邊境地區(qū)投資及設(shè)立地區(qū)總部和辦事機(jī)構(gòu)缺乏有力的政策支持；邊境地區(qū)對外投資保障機(jī)制不健全。最后，金融支持不足，商業(yè)銀行對邊境企業(yè)“懼貸”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，邊境企業(yè)融資難問題依然嚴(yán)峻，限制了邊境經(jīng)濟(jì)的活力；邊境外匯管理制度過嚴(yán)，雙邊本幣結(jié)算進(jìn)程受限。

四、進(jìn)一步提升東北三省沿邊對外開放水平的策略

(一)加快區(qū)域合作步伐，健全合作機(jī)制

第一，加強(qiáng)東北三省間的互動。東北三省資源要素互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施互通，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度較大，具有良好的互動基礎(chǔ)，應(yīng)加強(qiáng)三省之間的協(xié)調(diào)，避免各省以自身利益為主導(dǎo)各自為政、惡性競爭。加快推動遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶與東北腹地之間在產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)空間布局之間的互動，推動遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的勞動和資源密集型產(chǎn)業(yè)向吉林和黑龍江轉(zhuǎn)移；加大沿海地區(qū)在資金、技術(shù)、人才等方面對腹地尤其邊境地區(qū)的支持。在協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)方面，可以由國務(wù)院東北振興辦牽頭，建立三省協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對三省的開放開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

第二，深化東北亞區(qū)域合作。鑒于當(dāng)前東北亞的政治形勢，推動?xùn)|北亞六國共同建立合作平臺的條件尚不具備，但開展次區(qū)域合作的時機(jī)和條件已基本成熟。在國家層面，加快推進(jìn)中日韓自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，研究與俄、蒙之間建設(shè)上海合作組織自由貿(mào)易區(qū)的可行性。地區(qū)層面，一方面加強(qiáng)建設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，在丹東、琿春、綏芬河和黑河等邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)增加綜合保稅功能；另一方面推動建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，盡快啟動中俄“琿春—哈桑跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”，研究在綏芬河、黑河設(shè)立中俄跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。

(二)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)互聯(lián)互通的能力

首先，推動區(qū)內(nèi)外鐵路通道建設(shè)。在進(jìn)一步完善東北三省東、中、西縱向鐵路大動脈的基礎(chǔ)上，修建連接三大縱向鐵路的橫向鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加快推動長吉圖、集二線等鐵路擴(kuò)能改造。推動滿洲里、綏芬河、同江等鐵路口岸建設(shè)，研究琿春跨境鐵路建設(shè)的可行性。其次，加快公路建設(shè)與航道整治。在提升現(xiàn)有公路等級的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步“加密加粗”東北地區(qū)公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，推動建設(shè)黑河至漠河、撫遠(yuǎn)至同江、集安—琿春—綏芬河公路建設(shè)。實(shí)施松花江、撫遠(yuǎn)航道整治；推動遼河全面復(fù)航，加強(qiáng)遼寧內(nèi)河航道建設(shè)。最后，加大口岸軟硬件建設(shè)和支持力度。推動各邊境口岸的改造與擴(kuò)建，加快電子口岸建設(shè)，建立和完善口岸信息共享機(jī)制及金融服務(wù)水平，提升通關(guān)效率。

(三)積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對境外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工呈現(xiàn)顯著的梯度差異，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、長吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)、哈大齊工業(yè)走廊產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟，可以通過承接日、韓等發(fā)達(dá)國家以及國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以此推動產(chǎn)業(yè)改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；與此同時，上述四個經(jīng)濟(jì)區(qū)之間采用水平型產(chǎn)業(yè)分工合作模式，實(shí)行產(chǎn)品差異化生產(chǎn)；以裝備制造業(yè)為例，沿海經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和船舶制造，長吉圖重點(diǎn)發(fā)展汽車制造，沈陽和哈爾濱重點(diǎn)發(fā)展飛機(jī)制造，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)其他城市、大慶和齊齊哈爾則重點(diǎn)發(fā)展裝備制造業(yè)的上游行業(yè)，如鋼鐵、石油、煤炭等。邊境12個城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，但資源豐富，可重點(diǎn)承接區(qū)內(nèi)和國內(nèi)其他省份的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并利用與周邊國家毗鄰的優(yōu)勢積極開展對外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這樣不僅可以有效推動邊境城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，延伸產(chǎn)品價值鏈條，而且緩解與境外地區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的矛盾，增強(qiáng)出口產(chǎn)品的競爭力和對外投資能力。

(四)健全沿邊開放政策體系，加大政策支持力度

首先，加大財(cái)稅政策支持和優(yōu)惠力度。財(cái)政支持方面，適當(dāng)向二類口岸建設(shè)傾斜；稅收政策方面，對于邊境小額貿(mào)易中的消費(fèi)品進(jìn)口，給予適當(dāng)?shù)倪M(jìn)口關(guān)稅減免；采取適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，支持高科技產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的相關(guān)企業(yè)到邊境地區(qū)投資，支持國內(nèi)外企業(yè)在邊境城市設(shè)立地區(qū)總部和辦事機(jī)構(gòu)；提高邊境城市財(cái)政收入留成比例，中央財(cái)政按一定比例承擔(dān)邊境地區(qū)政府對外貿(mào)企業(yè)的出口退稅，適當(dāng)返還邊境城市上交進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。其次，建立邊境地區(qū)企業(yè)對外投資保障機(jī)制。盡快制定并出臺《海外投資法》；完善企業(yè)對外投資保險制度，將戰(zhàn)爭險、違約險、外匯險等納入保險范圍；各省應(yīng)建立對外投資風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，為本省企業(yè)對外投資服務(wù)，并根據(jù)企業(yè)要求對其對外投資面臨的風(fēng)險進(jìn)行合理評估，降低對外投資風(fēng)險。再次，加大金融政策支持力度。鼓勵國內(nèi)商業(yè)銀行、政策性金融機(jī)構(gòu)和外資銀行到邊境地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；適當(dāng)降低邊境企業(yè)的融資門檻，加大對邊境企業(yè)的融資支持；鼓勵和支持民間資本參與符合國家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目建設(shè)。最后，完善和擴(kuò)大本幣結(jié)算。支持境外機(jī)構(gòu)尤其東北亞國家機(jī)構(gòu)在東北地區(qū)銀行開立境外人民幣賬戶；鼓勵跨境交易人民幣結(jié)算；在總結(jié)綏芬河自由使用盧布經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大地域范圍和增加其他東北亞國家貨幣自由使用的試點(diǎn)；與對方國家合作，開展境外毗鄰城市人民幣自由使用試點(diǎn)。