張可遠, 沈正平, 歐向軍

(1.徐州市規(guī)劃局,江蘇 徐州 221018; 2.江蘇師范大學 淮海發(fā)展研究院,江蘇 徐州 221009; 3.江蘇師范大學 城市與環(huán)境學院,江蘇 徐州 221116)

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程,是工業(yè)化進程中的必然階段,是現代化的必由之路,是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑,是推動區(qū)域協調發(fā)展的有力支撐．蘇北發(fā)展事關江蘇大局.其土地面積占全省50%以上，戶籍人口占全省45%以上，但城鎮(zhèn)化水平低于全省近9個百分點、蘇南18個百分點，是全省城鎮(zhèn)化的薄弱地區(qū)和難點所在，同時也是潛力地區(qū)和重點所在。因此，研究蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程、問題和對策,對于探索和走出一條符合蘇北實際、具有蘇北特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，推進蘇北跨越發(fā)展、全面建成小康社會和促進江蘇區(qū)域協調發(fā)展等,均具有重要現實意義和深遠歷史意義．

1 改革開放以來蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要歷程

自1978年改革開放以來,伴隨著社會經濟的快速發(fā)展和工業(yè)化、非農化的不斷推進,蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,總體上經歷了城鎮(zhèn)數量不斷增加、城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴大、城鎮(zhèn)人口比重不斷上升的發(fā)展過程,城鎮(zhèn)化水平由1978年的9.23%提高到2012年的54.70%(圖1)．但在不同時期內,蘇北城鎮(zhèn)化的動力機制及其變化幅度各不相同,大體上呈現“波動徘徊—緩慢發(fā)展—快速發(fā)展—穩(wěn)步發(fā)展”的變化趨勢．

1.1 計劃經濟體制和平均分配模式下的波動徘徊階段(1978～1982)

改革開放初期,受計劃經濟體制影響,城鄉(xiāng)本來相互聯系的兩部分被人為的戶籍制度隔開[1],致使蘇北城鎮(zhèn)人口的增長主要來源于自然增長,人口流動基本處于停滯狀態(tài).與此同時,平均主義的分配體制又掩蓋了蘇北經濟的滯后發(fā)展,其人均GDP僅從1978年的287.6元增加到1982年的445.5元,遠落后于同期的全國平均水平,從而導致城鎮(zhèn)化進程十分緩慢;非農業(yè)人口由206萬增長到250萬,年均僅增長4.4萬,占總人口的比重由9.23%上升到9.97%,其中1980～1981年曾由9.95%倒退為9.85%．此階段城鎮(zhèn)化率均維持在10%以下,總體上呈波動徘徊趨勢．

1.2 鄉(xiāng)村工業(yè)化和外向型經濟共同推動的城鎮(zhèn)化緩慢發(fā)展階段(1983～1999)

1983年,以家庭聯產承包責任制為重點的農村改革在江蘇全面展開,增強了農民的生產積極性,解放了農業(yè)生產力,促進了農村經濟發(fā)展,同時也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供了重要動力;同年,江蘇在全國率先實行“市帶縣”體制,加快了經濟協調發(fā)展步伐．1984年,連云港市被國家確定為首批14個沿海港口開放城市之一,并建立國家級經濟技術開發(fā)區(qū),成為全省對外開放最早的兩個“窗口”之一．1988年,國家決定擴大沿海經濟開放區(qū),連云港、鹽城2個市及其所轄沿?？h(市)被列入沿海經濟開放區(qū)．1992年省委省政府批準了徐州和淮陰(包括現今的淮安市、宿遷市等)兩市自費對外開放;同年,新亞歐大陸橋正式開通,實現了真正意義上的亞歐大陸鐵路運輸貫通運營,從而在蘇北形成了“沿海開放城市—沿海經濟開放區(qū)—經濟技術開發(fā)區(qū)—重點工業(yè)衛(wèi)星鎮(zhèn)—自費開放地區(qū)”和沿橋開放的多層次開放格局[2],有力推動了蘇北外向型經濟的快速發(fā)展．與此同時,江蘇省委省政府先后提出“積極提高蘇南,加快發(fā)展蘇北”和“推進區(qū)域共同發(fā)展”等戰(zhàn)略,并對蘇北實施“徐連經濟帶”建設、“淮北脫貧致富”和“海上蘇東開發(fā)”等一系列舉措,加快了蘇北經濟發(fā)展和工業(yè)化進程,并在1993年實現了以農業(yè)為主體的“一、二、三”產業(yè)結構向以工業(yè)為主導的“二、一、三”產業(yè)結構的歷史性轉變,三次產業(yè)比例達到35∶41∶24,又在1999年實現了以工業(yè)為主導和工業(yè)服務業(yè)為主體的“二、三、一”產業(yè)結構轉化升級,三次產業(yè)比例達到28∶41∶31．伴隨著對外開放的不斷深入和經濟的快速發(fā)展,蘇北城鎮(zhèn)化開始進入穩(wěn)步發(fā)展階段,1999年蘇北非農業(yè)人口約為660萬,占總人口比重26.26%．

1.3 城鎮(zhèn)軸和都市圈建設為重大載體的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段(2000～2009)

隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域協調發(fā)展成為我國區(qū)域發(fā)展的時代主題．2000年,江蘇省委省政府從全省區(qū)域發(fā)展的實際情況出發(fā),提出了“蘇北大發(fā)展”戰(zhàn)略,并確定蘇南5市與蘇北5市開展掛鉤合作,引導蘇南有計劃、有步驟地向蘇北進行產業(yè)轉移,并先后實施沿東隴海線產業(yè)帶建設、沿海開發(fā)戰(zhàn)略、加快振興連云港和徐州老工業(yè)基地等重要舉措,極大地加速了蘇北的經濟發(fā)展．在城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鎮(zhèn)建設方面,江蘇省委省政府于2000年將城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略確立為國民經濟和社會發(fā)展的“五大戰(zhàn)略”之一,開始實施“徐州都市圈”、“徐連城鎮(zhèn)聚合軸”和“連通城鎮(zhèn)聚合軸”的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設以及“三淮一體”城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略[3],有力推動了蘇北大、中、小城市與小城鎮(zhèn)的協同發(fā)展,促進了城鎮(zhèn)化水平的快速提升．2000年蘇北城鎮(zhèn)化水平達到了31.20%,跨入了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段;至2009年,蘇北城鎮(zhèn)人口達1 351.12萬,比2000年增加295.28萬,城鎮(zhèn)人口比重達到44.81%,2000～2009年間蘇北城鎮(zhèn)化率年均增長約1.5個百分點．

1.4 城鄉(xiāng)一體化與新農村建設相結合的城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展階段(2010至今)

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是江蘇省“十二五”時期實施的六大戰(zhàn)略之一．把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略拓展為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略,提出要堅持加快新型工業(yè)化與發(fā)展現代農業(yè)相結合、推進城鎮(zhèn)化與建設新農村相結合來統籌城鄉(xiāng)發(fā)展;以大中城市為依托,以縣域經濟為陣地,走上以工促農、以城帶鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化之路;加快破除城鄉(xiāng)二元結構,形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局．其中,沿海城鎮(zhèn)軸和沿東隴海城鎮(zhèn)軸、徐州都市圈和淮安增長極分別列入江蘇省“一帶兩軸、三圈一極”的城鎮(zhèn)體系空間結構,正式進行規(guī)劃建設,進一步加快了蘇北城鎮(zhèn)化健康發(fā)展步伐．尤其是2010年徐州市銅山縣改區(qū),使蘇北城鎮(zhèn)人口首次過半,比重達51.85%.按照諾瑟姆城鎮(zhèn)化進程的“S”型曲線規(guī)律模型,蘇北已進入城鎮(zhèn)化中期的后階段,處于城鎮(zhèn)化的快速擴展階段．2012年蘇北城鎮(zhèn)人口總量達1 629.37萬,比2010年增加85.93萬人,城鎮(zhèn)人口比重達54.70%,年均增長1.4個百分點．

2 蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展中的突出問題

2.1 城鎮(zhèn)化內涵發(fā)展態(tài)勢明顯,但總體質量不高

蘇北城鎮(zhèn)化在本世紀初就已進入快速發(fā)展階段,并在此后10多年始終保持較高增速．2010年以來,蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展由快速增長的數量型向功能提升的質量型轉變,人口城鎮(zhèn)化率增長速度逐步趨緩,2011年城鎮(zhèn)化率為53.29%,比2010年提高1.44個百分點;2012年城鎮(zhèn)化速度進一步放慢．與增速逐漸減緩的城鎮(zhèn)化率相對應的是,蘇北城鎮(zhèn)建設開始注重城鎮(zhèn)品牌的營造和城鎮(zhèn)綜合競爭力的提升,注重提高城鎮(zhèn)的宜居性.反映城鎮(zhèn)化質量內涵的人口市民化、經濟城鎮(zhèn)化、服務均等化、生活現代化和環(huán)境舒適化均保持健康快速發(fā)展(表1),內涵式城鎮(zhèn)化發(fā)展加快．但蘇北城鎮(zhèn)化發(fā)展質量總體上還不高,突出表現在3個方面.一是區(qū)域性中心城市輻射帶動能力較弱．例如,徐連城鎮(zhèn)軸是蘇北主要的城鎮(zhèn)密集區(qū),但該地區(qū)的城鎮(zhèn)集聚度并不高,對沿線的輻射帶動能力不足,除徐州和連云港兩大中心城市以外,缺乏具有較強輻射帶動力的中心城市和節(jié)點城市．二是城市間相互聯系較弱．目前的蘇北城鎮(zhèn)化處于加速發(fā)展階段,但除徐州都市圈外,各城市間的聯系較為松散,尚未進入一體化發(fā)展階段,影響了蘇北區(qū)域整體競爭力的提升．三是半城鎮(zhèn)化問題依然比較突出．從蘇北城鎮(zhèn)化的實際狀況看,盡管農村人口向城鎮(zhèn)流動相對自由,但城鎮(zhèn)本身的就業(yè)承載力不強,導致部分城鎮(zhèn)出現“產業(yè)空心化”現象,加之城鎮(zhèn)公共服務供給能力不足,大量進入城鎮(zhèn)人口無法享受其公共服務,難以真正融入城鎮(zhèn),這加劇了人口的流動,也不利于企業(yè)積累人力資本,更不利于縮小城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)一體化的統籌發(fā)展．

表1 蘇北城鎮(zhèn)化質量評價指標

2.2 大中城市為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要承載空間,但其蔓延和低密度擴散趨勢加劇

2012年蘇北城區(qū)人口超過50萬的大城市(城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市)有5個(表2),全部為地級市市區(qū),占蘇北城鎮(zhèn)人口的32.8%;城區(qū)人口在20～50萬人之間的縣城共有18個,占蘇北城鎮(zhèn)人口的31.6%．可見,地級市市區(qū)和縣城為蘇北人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要空間載體．但在蘇北城鎮(zhèn)體系中,普遍存在大城市數量偏少、中等城市綜合實力和城市功能不強、對小城鎮(zhèn)輻射帶動作用不夠等問題,突出表現在蘇北地區(qū)的一些縣城,特別是淮安和宿遷兩市的縣城,由于工業(yè)化發(fā)展相對滯后,產業(yè)支撐能力較弱,缺乏城鎮(zhèn)化增長動力,其城市建設進程較慢,發(fā)展水平不高．另外,蘇北部分縣市急于求成,盲目建設開發(fā)區(qū)、摩天大樓、大廣場、大立交橋,或片面追求與生產生活相脫節(jié)的城鎮(zhèn)功能建設,導致土地資源利用效率低下,出現了過度郊區(qū)化和空間失控現象．

表2 蘇北各地區(qū)城區(qū)人口和城鎮(zhèn)人口(2012年)

2.3 多元驅動的城鎮(zhèn)化機制正在形成,但與工業(yè)化存在較大脫節(jié)

城鎮(zhèn)化是社會生產力發(fā)展到一定階段的客觀過程,城鎮(zhèn)化進程的推動因素也隨著生產力的發(fā)展而變化,不同時代有不同的動力結構[4]．如:改革開放初期,蘇北城鎮(zhèn)化的動力模式主要為政府主導的“自上而下”型;1980年代中后期,鄉(xiāng)村工業(yè)化和外向型經濟成為推動城鎮(zhèn)化的新動力;本世紀初,社會主義市場經濟體制趨向完善,市場化成為推動城鎮(zhèn)化的新動力;近年來,隨著蘇北工業(yè)化進程加快,現代服務業(yè)逐步成為城鎮(zhèn)化的又一新動力.同時,快速交通網絡的完善與新科技和管理經驗的日益普及,進一步加強了城市間、區(qū)域間人才、資金、信息等要素的流動,提高了勞動力素質,蘇北城鎮(zhèn)化動力也發(fā)生了巨大變化,發(fā)展機制正逐步轉變?yōu)槎嘣寗有停斍捌毡槊媾R城鎮(zhèn)化與工業(yè)化脫節(jié)的風險,主要由于近年來工業(yè)化的高速增長．長期制約經濟發(fā)展的基礎設施瓶頸特別是交通瓶頸的打破,使得蘇北開始成為承接國內外產業(yè)轉移的重要目的地,推進了蘇北工業(yè)化的快速發(fā)展;而其主要承擔的是產業(yè)承接功能而非城市功能,并不能同比例提高城鎮(zhèn)化水平．蘇北5市城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率的比值(表3)遠低于國際公認的1.4～2.5這一“合理區(qū)間”下限．在省內,蘇北與蘇南等發(fā)達地區(qū)的差距還十分明顯,蘇南開發(fā)區(qū)建設已進入“產城融合”和“產城互動”的高級階段,而蘇北提升開發(fā)區(qū)品質、提高城鎮(zhèn)化水平和質量的任務則相當繁重,使得工業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設往往互擾互限,抑制了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動拓展．

表3 蘇北5市城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率

2.4 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐加快,但生態(tài)環(huán)境亟待改善

江蘇省“十二五”規(guī)劃強調:以加快轉變經濟發(fā)展方式為主線,加快實現城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化轉變,走上以工促農、以城帶鄉(xiāng)的新型城鎮(zhèn)化之路,形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局．隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略全面實施、長三角一體化和江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃全面推進,蘇北的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步入快車道,民生得到顯著改善,城鄉(xiāng)居民收入大幅提高,城鄉(xiāng)低保、新型農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農村社會養(yǎng)老保險實現全覆蓋,社會和諧穩(wěn)定,蘇北不少地方新型城鄉(xiāng)形態(tài)清新呈現,都市景觀與田園風光交相輝映．然而,隨著城市規(guī)模的急劇擴大,道路、橋梁、水利等基礎設施建設急于跟進而全面開工,環(huán)境污染十分明顯,特別是近幾年,蘇北大部分城市都沒有達到環(huán)境空氣質量新標準,有些城市的藍天計劃難以推進.在城市所有環(huán)境問題中,城市居民對城市空氣質量的滿意度最低.另外,農村秸稈焚燒、道路揚塵、工業(yè)廢氣污水、固體廢物污染等相當普遍[5],既有農民生活污染、農業(yè)面源污染和工業(yè)污染,又有城市工業(yè)污染和生活污染向農村的蔓延,生態(tài)環(huán)境問題亟待解決．

3 加快蘇北新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

3.1 加強科學規(guī)劃研究與制定,充分發(fā)揮規(guī)劃的先導作用

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的藍圖,是依法建設和管理城鎮(zhèn)的重要依據.推進城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展,必須堅持以科學規(guī)劃為依據．近年來,蘇北相關政府部門十分注重區(qū)域與城鄉(xiāng)規(guī)劃的研究與制定,并強調規(guī)劃的先導作用,先后編制了《沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《鹽城市沿海開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》等一批重大區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃,基本形成了從區(qū)域到城市、從城鎮(zhèn)到農村、從總體到專項的層次分明、互相銜接的規(guī)劃體系．今后應當繼續(xù)著力發(fā)揮規(guī)劃的先導作用,高起點、高標準、全覆蓋地抓好各類規(guī)劃的編制工作,逐步構建多規(guī)合一的規(guī)劃銜接機制．在此基礎上,蘇北各市要盡快與省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃對接,編制本市規(guī)劃,構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系,優(yōu)化村莊布局;按照“緊湊型城鎮(zhèn)、開敞型區(qū)域”的規(guī)劃要求,確定各城鎮(zhèn)發(fā)展的增長邊界,構建科學合理的城鎮(zhèn)、農業(yè)和生態(tài)安全格局;綜合高效利用城市空間,促進城市空間從地上到地下、從平面到立體的轉型發(fā)展．

3.2 堅持農業(yè)產業(yè)化為基礎、工業(yè)化為先導的產業(yè)支撐型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念

農業(yè)產業(yè)化是農村城鎮(zhèn)化的直接導因和動力,是農村小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要支撐[6];工業(yè)化是農業(yè)產業(yè)化、現代化的核心[7],是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本動力．蘇北是江蘇乃至全國主要商品糧、優(yōu)質棉基地和農副產品重點生產基地,各級政府要從這一實際出發(fā),不斷改善農業(yè)生產條件,大力發(fā)展多種經營、高效農業(yè)和現代農業(yè),不斷提高蘇北的農業(yè)產業(yè)化水平,加快把農業(yè)剩余勞動力從小塊耕地上解放出來,打開農民辦工業(yè)為主的創(chuàng)業(yè)門路,進一步打破城鄉(xiāng)地理分割,促進人口和其他生產要素進一步向城鎮(zhèn)集聚,逐步形成一批特色鮮明專業(yè)鎮(zhèn)、專業(yè)村和工業(yè)園區(qū),實現產城互動、城鄉(xiāng)一體．蘇北產業(yè)支撐型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,不僅能夠有力地促進蘇北工業(yè)化轉型、市場化完善和國際化提升,而且能夠成為推動蘇北經濟社會發(fā)展的重要動力源．

3.3 強化基礎設施建設,增強中心城市輻射帶動能力

加快交通、通訊等基礎設施建設步伐,是改善蘇北地區(qū)投資環(huán)境、完善城鎮(zhèn)功能和提高土地級差效益的關鍵途徑,也是縮小其與蘇南差距的重要舉措．今后,各級地方政府應繼續(xù)加大對基礎設施建設的投入和支持力度,重點推進鄭徐客運專線、蘇北城際鐵路、徐明高速公路江蘇段、普通國省道和農村公路提檔升級工程、湖西航道和連申線航道整治工程,以及觀音機場、淮安漣水機場和鹽城南洋機場改擴建工程建設等,不斷完善蘇北交通網絡體系．同時,要把做強做大、做優(yōu)做美中心城市放到突出位置,將連云港、淮安、鹽城和宿遷作為區(qū)域發(fā)展的增長極來促進其向大城市發(fā)展,高度重視徐州在淮海城市群內的核心功能和輻射帶動作用,通過加強城市基礎設施和大交通、大市場建設,進一步拉開各級中心城市建設框架,同步進行新區(qū)發(fā)展和老城改造,拓展城市空間,擴大城市規(guī)模,優(yōu)化城市布局,增強中心城市的輻射帶動能力,推動蘇北城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展．

3.4 堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、城鎮(zhèn)軸和都市圈建設相結合的城鎮(zhèn)化格局

本世紀初,在全省統一決策、統籌規(guī)劃下,在做強大城市和特大城市以及促進大中小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的基礎上,蘇北啟動實施了徐州都市圈、徐連城鎮(zhèn)聚合軸、新宜城鎮(zhèn)聚合軸和連通城鎮(zhèn)聚合軸的規(guī)劃建設．2010年,為走新型城鎮(zhèn)化道路,實現區(qū)域協調和城鄉(xiāng)統籌發(fā)展,提高城鎮(zhèn)化質量,江蘇又將城鎮(zhèn)空間結構調整為“一帶兩軸,三圈一極”,以強化城鎮(zhèn)空間集聚效應．加快建設沿海城鎮(zhèn)軸、沿東隴海城鎮(zhèn)軸、徐州都市圈和淮安增長極,可有效促進蘇北區(qū)域間和城市間在功能建設、基礎設施、環(huán)境保護等方面的協調和協作,使蘇北的大城市發(fā)展良好,新興的中小城市成長迅速,而大量具有相應功能作用的小城鎮(zhèn)也始終有著各自的成長空間和發(fā)展機遇,城市規(guī)模等級穩(wěn)步提升,結構布局日趨完善,逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、城鎮(zhèn)軸和都市圈建設相結合的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局．

3.5 注重“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的特色城鎮(zhèn)化道路建設

在做大蘇北中心城市的同時,進一步加快發(fā)展各類重點中心鎮(zhèn),使之成為聚集產業(yè)的“結”、吸引農民的“點”、區(qū)域發(fā)展的“極”．通過推進中心鎮(zhèn)提檔升級,加快培育小城市建設,創(chuàng)建一批工業(yè)強鎮(zhèn)、區(qū)域重鎮(zhèn)、商貿旅游名鎮(zhèn),走出具有蘇北特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展新路,逐步形成一批布局合理、特色鮮明、經濟繁榮、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、輻射能力強、帶動效應好、集聚水平高的現代化新型中心鎮(zhèn),并以這些新型中心鎮(zhèn)建設為重點,以統籌城鄉(xiāng)協調發(fā)展、推進社會主義新農村建設為目標,以規(guī)劃布局為龍頭,以基礎設施建設為內容,以產業(yè)發(fā)展為依托,以改革創(chuàng)新為動力,通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新和市場運作,推進人口集中、土地集約和產業(yè)集聚．

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