耿國彪

林業(yè)是一項國家重要的基礎(chǔ)性行業(yè)，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的主力軍。進入新世紀(jì)以來，我國林業(yè)改革已經(jīng)取得三項重大成果。一是以實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略為標(biāo)志，我國自然生態(tài)系統(tǒng)保護與建設(shè)的體制機制初步建立。二是以集體林權(quán)制度改革為標(biāo)志，賦予了億萬農(nóng)民真正意義上的財產(chǎn)權(quán)利。三是以加入世界貿(mào)易組織為標(biāo)志，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化全球化發(fā)展格局基本形成。目前，發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)，增加生態(tài)資源總量，提升生態(tài)系統(tǒng)功能，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是我國林業(yè)的核心任務(wù)。在全國兩會召開前夕，本刊記者就林業(yè)改革發(fā)展中的一些重點、熱點、難點問題采訪了國家林業(yè)局局長趙樹叢。

科學(xué)把握我國林業(yè)發(fā)展的階段性特征

《綠色中國》：趙局長，感謝您在百忙中接受我們的采訪。我們知道知己知彼才能百戰(zhàn)百勝，請問現(xiàn)在我國林業(yè)發(fā)展的主要階段性特征是怎樣的？

趙樹叢：加快生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)發(fā)展，既要把握中央的新要求，又要把握林業(yè)的新特征。2011年以來，我們完成了第八次全國森林資源清查、第四次全國荒漠化和沙化監(jiān)測、第二次巖溶地區(qū)石漠化監(jiān)測、第二次全國濕地資源調(diào)查和第二次全國野生動植物資源第一批調(diào)查，為科學(xué)判斷我國林業(yè)發(fā)展水平提供了重要依據(jù)。綜合分析調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)可以看出，現(xiàn)階段我國林業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出八個基本

特征。

第一，森林資源增長與木材供應(yīng)不足并存，木材供需矛盾十分突出，對森林資源的壓力日益

加大。

第二，森林資源總量提升與森林粗放經(jīng)營并存，提高森林質(zhì)量潛力巨大，加強森林經(jīng)營勢在

必行。

第三，生態(tài)改善與生態(tài)退化并存，自然生態(tài)系統(tǒng)依然十分脆弱，生態(tài)資源總量依然嚴(yán)重不足。

第四，生態(tài)需求增加與資金投入不足并存，資金短缺依然是林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)重要的瓶頸制約。

第五，林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與林區(qū)民生問題突出并存，發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)、改善林區(qū)民生的任務(wù)仍然十分艱巨。

第六，林業(yè)科技進步與生產(chǎn)技術(shù)落后并存，提升林業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益還有很大空間。

第七，社會高度關(guān)注與生態(tài)破壞嚴(yán)重并存，增強生態(tài)意識、遏制生態(tài)破壞依然任重道遠。

第八，戰(zhàn)略機遇與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)并存，用好機遇、應(yīng)對挑戰(zhàn)已成為各級林業(yè)部門面臨的重大考驗。

這八個“并存”的基本特征表明，我國林業(yè)發(fā)展正處在一個各種矛盾互相交織、正能量與負能量相互博弈的恢復(fù)發(fā)展階段。森林總量不足、質(zhì)量不高、功能不強、分布不均的基本林情沒有根本改變，生態(tài)資源不足與日益增長的生態(tài)民生需求之間的矛盾仍然十分突出。我們要抓住新機遇，迎接新挑戰(zhàn)，切實把落實和嚴(yán)守生態(tài)保護紅線作為基本底線，把轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式作為戰(zhàn)略重點，全面提升生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)發(fā)展水平，充分發(fā)揮林業(yè)在推進生態(tài)文明建設(shè)中的最大正能量。

全面深化林業(yè)改革

《綠色中國》：我們知道十八屆三中全會的主題就是深化改革，請問林業(yè)系統(tǒng)今后將有哪些改革措施？

趙樹叢：我國林業(yè)發(fā)展取得的巨大成就主要靠改革，解決林業(yè)發(fā)展中的困難和問題還要靠改革。目前，全面深化林業(yè)改革的任務(wù)十分繁重，要按照十八屆三中全會精神和習(xí)近平總書記關(guān)于改革的系列重要講話精神，加快推進林業(yè)改革，分類推進林業(yè)改革，有序推進林業(yè)改革，不斷為生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)建設(shè)注入強大動力。

（一）加快完善一批改革措施。一是完善集體林權(quán)制度改革。實現(xiàn)集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造；實行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，是又一重大創(chuàng)新。要在確保不改變林地性質(zhì)的前提下，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民以林地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵林地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向家庭林場、農(nóng)民合作社、林業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，培育多種市場主體，推進林業(yè)規(guī)?；⒓s化和專業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民獲得更多的林業(yè)財產(chǎn)性收入。二是完善林業(yè)補貼制度。提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，擴大補貼規(guī)模，逐步實行普惠制。加大對森林撫育、木本糧油、特色經(jīng)濟林、林下經(jīng)濟、木材戰(zhàn)略儲備的扶持力度。盡快出臺《關(guān)于加快木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》。建立健全林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持政策。三是完善森林生態(tài)效益補償基金制度。建立補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)。探索建立市場化生態(tài)補償機制，多渠道籌集補償資金。對生態(tài)區(qū)位極其重要、非國有的國家級公益林，探索建立由國家出資征收、贖買或置換的機制。四是完善林權(quán)抵押貸款制度。認真落實中國銀監(jiān)會、國家林業(yè)局《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》，健全林權(quán)抵押貸款機制，暢通貸款渠道，擴大貸款規(guī)模。完善林業(yè)貸款貼息政策，推進林業(yè)貸款據(jù)實貼息。探索建立國有林業(yè)融資平臺和機制。五是完善森林保險制度。擴大森林保險覆蓋面，提高保費補貼標(biāo)準(zhǔn)，推動建立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度?？偨Y(jié)國有林保險保費補貼試點經(jīng)驗，逐步建立國有林保險制度。六是堅持誰破壞、誰治理，完善森林植被恢復(fù)費征收制度。提高征占用林地成本，大幅度提高森林植被恢復(fù)費征收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范資金使用和管理。七是完善育林基金征收制度。落實好基層林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算的規(guī)定，健全育林基金全部用于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的政策。八是完善林業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化改革。大幅度減少政府對資源的直接配置，充分發(fā)揮市場在林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的決定性作用，使林業(yè)產(chǎn)業(yè)依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭，實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。九是完善林業(yè)統(tǒng)計制度。加快制定與《林業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》相適應(yīng)的林產(chǎn)品目錄，建立到基層、到企業(yè)的數(shù)據(jù)巡查制度，切實提高林業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。十是完善考核黨政干部的林業(yè)指標(biāo)體系。森林覆蓋率和蓄積量已納入國家“十二五”規(guī)劃綱要考核指標(biāo)體系，防沙治沙目標(biāo)責(zé)任也納入了中組部考核省級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)，要繼續(xù)完善考核辦法，做到科學(xué)、規(guī)范、簡便、及時、有效，并力爭增加權(quán)重。

（二）扎實抓好一批改革試點。對已經(jīng)看準(zhǔn)并經(jīng)過批準(zhǔn)的改革措施，要精心組織試點，為全面推進改革積累經(jīng)驗。一是抓好國有林場改革試點。明確國有林場生態(tài)公益功能定位和公益事業(yè)單位屬性，建立相應(yīng)的財政預(yù)算、社會保障、勞動人事管理等制度。加強森林培育和生態(tài)保護，強化森林資源監(jiān)管，妥善分離林場辦社會職能，安置富余職工，化解歷史債務(wù)。認真總結(jié)試點經(jīng)驗，盡快完善《國有林場改革方案》。二是抓好林木采伐管理機制改革試點。探索既有利于保護森林又有利于經(jīng)營森林、既有利于木材生產(chǎn)又有利于森林增長的林木采伐管理新機制。改革的方向是，進一步放活對集體林區(qū)商品林的采伐利用管控，尤其要放活對速生豐產(chǎn)用材林、短周期工業(yè)原料林和竹林的管控，減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批程序，方便林農(nóng)自主經(jīng)營。三是抓好沙化土地封禁保護制度試點。在沙區(qū)開展封禁保護是大面積防沙治沙、改善生態(tài)的有效途徑。要按照財政部、國家林業(yè)局的要求，精心組織試點，加強調(diào)查研究，及時解決問題，建立相關(guān)制度，逐步在沙區(qū)推開。四是抓好濕地保護制度試點。今年財政部和國家林業(yè)局將開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補償、退耕還濕、濕地保護獎勵試點。各試點單位要高度重視，盡快調(diào)研，制定試點方案，并認真總結(jié)試點經(jīng)驗，為完善補償標(biāo)準(zhǔn)和管理制度提供依據(jù)。五是抓好森林認證制度試點。森林認證是國際上運用市場機制促進森林可持續(xù)經(jīng)營和綠色消費的一種制度安排，也是林產(chǎn)品進入國際市場的綠色通行證。要通過試點，逐步建立國際上認可的指標(biāo)體系和運行機制，促進森林可持續(xù)經(jīng)營和林產(chǎn)品國際貿(mào)易。

（三）精心謀劃一批改革頂層設(shè)計。對涉及面廣、情況復(fù)雜、需要中央決策的改革措施，要整體謀劃，搞好頂層設(shè)計。一是搞好國有林區(qū)改革頂層設(shè)計。要明確國有林區(qū)功能定位，理順政府管理林區(qū)社會職能和森林資源管理體制，實行森林資源管用分開，完善政策支持體系，逐步停止重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，建立起有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)改善民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力、權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的國有林區(qū)經(jīng)營管理體制。二是搞好森林經(jīng)營制度頂層設(shè)計。對森林實行科學(xué)經(jīng)營，大幅度提高森林質(zhì)量，實現(xiàn)森林資源可持續(xù)利用，是我國林業(yè)發(fā)展的永恒主題，也是轉(zhuǎn)變我國林業(yè)工作重心的基本方向。要深入研究，統(tǒng)籌謀劃機構(gòu)職能設(shè)置、政策支持體系和監(jiān)督考核機制，為推動實現(xiàn)這一重大轉(zhuǎn)變提供制度保障。三是搞好自然生態(tài)系統(tǒng)保護體制機制頂層設(shè)計。保護自然生態(tài)系統(tǒng)，扭轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化的局面，是建設(shè)生態(tài)文明、維護生態(tài)安全的根本基礎(chǔ)。要從有利于自然生態(tài)系統(tǒng)保護、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，研究完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護管理的體制機制。深入研究國際上國家公園體制的模式，力爭早日開展試點。四是搞好森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革頂層設(shè)計。深入研究集體林、國有林、濕地、沙化土地和野生動植物產(chǎn)權(quán)管理制度，為理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系提供依據(jù)。

（四）深入研究儲備一批改革措施。對必須推進、中央尚未作出具體部署的改革，要及早介入，提前研究，掌握主動。一是研究生態(tài)文明制度體系建設(shè)問題。深入研究系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，特別是適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的行政管理體系、目標(biāo)體系、考核辦法等相關(guān)制度設(shè)計。二是研究林業(yè)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展問題。探索林業(yè)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展模式，為做大做強林業(yè)產(chǎn)業(yè)、壯大綠色經(jīng)濟提供更廣闊的空間。三是研究林業(yè)法制問題。圍繞加強生態(tài)文明建設(shè)的新要求，抓緊研究提出修改林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的建議。研究提出《濕地保護條例》、《森林公園條例》等立法草案。四是研究林業(yè)重大戰(zhàn)略問題。抓緊研究如何在林業(yè)上讓市場發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用、如何在保護好生態(tài)的同時加快發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)、如何充分發(fā)揮兩個市場兩種資源的作用等重大問題，提出具體的改革舉措。

當(dāng)前林業(yè)的重點工作

《綠色中國》：那么，當(dāng)前我國林業(yè)一些亟待解決的問題有哪些？

趙樹叢：加快發(fā)展生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)，增加生態(tài)資源總量，提升生態(tài)系統(tǒng)功能，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是我國林業(yè)的核心任務(wù)。當(dāng)前，林業(yè)改革發(fā)展中有一些重點、熱點、難點問題和薄弱環(huán)節(jié)，需要我們高度重視。

（一）關(guān)于嚴(yán)守生態(tài)保護紅線問題。去年，我們根據(jù)國務(wù)院賦予的職責(zé)在自然生態(tài)系統(tǒng)中率先劃定了森林、濕地、沙區(qū)植被、物種保護4條生態(tài)紅線。下一步，要把劃定的紅線落實到省、市、縣，落實到地圖上、地塊上，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。同時，要制定最嚴(yán)格的生態(tài)保護紅線管制原則和管理辦法。

（二）關(guān)于干旱半干旱地區(qū)造林問題。全國近6億畝宜林地中，67%分布在干旱、半干旱地區(qū)，這是今后我國造林綠化的重點難點地區(qū)，增加森林面積仍然是這些地方的主要任務(wù)。要認真總結(jié)推廣干旱、半干旱地區(qū)造林綠化的成功經(jīng)驗，確保造一片活一片成林一片。

（三）關(guān)于森林經(jīng)營問題?？茖W(xué)合理的森林經(jīng)營措施是加快培育健康穩(wěn)定森林生態(tài)系統(tǒng)的必由之路。德國通過100多年的近自然森林經(jīng)營，平均每公頃森林蓄積量高達320立方米，用僅占我國6%的森林面積，實現(xiàn)了相當(dāng)于我國60%的林業(yè)產(chǎn)值。我國有16億畝中幼林，是提高森林質(zhì)量的潛力所在，只要長期堅持科學(xué)經(jīng)營，完全能夠達到林業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)營水平。各地特別是南方地區(qū)要科學(xué)制定長期森林經(jīng)營規(guī)劃和具體經(jīng)營方案，確定森林經(jīng)營目標(biāo)，逐步推行以森林培育為目的的采伐方式。

（四）關(guān)于實施生態(tài)修復(fù)工程問題。改革開放以來，特別是1998年以來，我國實施了一系列重大生態(tài)修復(fù)工程，對改善生態(tài)改善民生發(fā)揮了重大作用。今年，國家將啟動新一輪退耕還林，開展退耕還濕、重金屬污染耕地治理及退化防護林改造試點。在實施生態(tài)修復(fù)工程中，要把發(fā)展生態(tài)林業(yè)與民生林業(yè)有機結(jié)合起來，以改善生態(tài)推動民生改善，以改善民生促進生態(tài)改善。

（五）關(guān)于發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)問題。我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已由2002年的4634億元增加到2013年的4.46萬億元，十年增長近9倍，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重大貢獻。林業(yè)產(chǎn)業(yè)既是綠色產(chǎn)業(yè)，又是富民產(chǎn)業(yè)。加快綠色富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，仍然是我國增加綠色資產(chǎn)、創(chuàng)造綠色就業(yè)、推動綠色增長的優(yōu)勢和潛力所在。要編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃體系，科學(xué)合理布局。要完善產(chǎn)業(yè)政策，加大扶持力度。要發(fā)揮特色優(yōu)勢，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。要加強改組改造，推動產(chǎn)業(yè)升級。要健全林產(chǎn)品流通體系，建立林產(chǎn)品市場預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)和信息發(fā)布平臺。

（六）關(guān)于加強城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)問題。2012年全國城鎮(zhèn)人口已達7.1億，預(yù)計到2030年將超過10億。加強城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)，已成為十分重要和緊迫的民生問題。要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，把森林、濕地、綠地、各類公園等作為有生命的重要基礎(chǔ)設(shè)施列入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，構(gòu)建以森林為主體、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)，讓居民看得見青山綠水，享受到生態(tài)產(chǎn)品，生活在綠色美麗的城鎮(zhèn)中。

（七）關(guān)于林業(yè)科技創(chuàng)新問題。我國優(yōu)良種苗選育、困難立地造林、林產(chǎn)品精深開發(fā)等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)工作仍很薄弱，科技推廣嚴(yán)重滯后。要全面深化林業(yè)科技體制改革，加快建設(shè)林業(yè)科技創(chuàng)新體系，建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機制，推進林業(yè)應(yīng)用型技術(shù)研發(fā)市場化、企業(yè)化，促進林業(yè)科技成果資本化、產(chǎn)業(yè)化。要構(gòu)建公開透明的國家林業(yè)科研管理和項目評價機制，建立由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項目和經(jīng)費分配、評價成果的新機制，不斷完善科技人才培養(yǎng)、評價、選拔、使用機制，為林業(yè)建設(shè)提供堅強的人才保障和技術(shù)支撐。要特別重視林業(yè)科技推廣服務(wù)體系建設(shè)，推動研發(fā)與推廣緊密結(jié)合，使科技成果盡快轉(zhuǎn)化，真正發(fā)揮效益。

（八）關(guān)于發(fā)揮市場的決定性作用問題。隨著以生態(tài)建設(shè)為主林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國已初步建立林業(yè)公共財政政策體系，中央林業(yè)投入由改革開放初期的每年5億多元增加到2013年的1450億元，政府在推動林業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重大作用。但是，市場在林業(yè)資源配置中的決定性作用還沒有得到充分發(fā)揮。各級林業(yè)部門要充分認識林業(yè)發(fā)展的巨大市場空間，充分認識市場在林業(yè)資源配置中的決定性作用，正確處理好政府與市場的關(guān)系。在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用推動生態(tài)建設(shè)的同時，要更加注重發(fā)揮市場在推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的決定性作用，既用好“有形的手”，又用好“無形的手”，堅持用政府力量推動生態(tài)建設(shè)，用市場力量推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（九）關(guān)于林業(yè)對外開放問題。近年來，我國林業(yè)對外開放程度不斷加深，林業(yè)問題國際化、政治化趨勢日益明顯。我們既要看到對外開放給我國林業(yè)帶來的巨大紅利，充分利用兩種資源、兩個市場，更要看到林業(yè)全球化帶來的巨大挑戰(zhàn)。各級林業(yè)部門要從維護國家戰(zhàn)略大局、國家形象和利益的高度出發(fā)，認真履行國際公約，樹立負責(zé)任大國形象，增強我國林業(yè)的國際影響力和話語權(quán)。要妥善應(yīng)對氣候變化、野生動植物保護、木材非法采伐等林業(yè)熱點問題，加強林業(yè)對外宣傳，營造互利互信、合作共贏的國際環(huán)境。要加快實施林業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，鼓勵和支持林業(yè)企業(yè)開展境外投資，積極應(yīng)對林產(chǎn)品對外貿(mào)易摩擦。要繼續(xù)引進先進管理經(jīng)驗和技術(shù)，優(yōu)化林業(yè)利用外資結(jié)構(gòu)。

（十）關(guān)于擴大林業(yè)影響力問題。與過去相比，我國林業(yè)影響力顯著增強。但是，林業(yè)眾多的特殊功能以及對經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大綜合效益遠未被社會所認識。林業(yè)是一項社會性很強的公益事業(yè)，需要全社會的大力支持和廣泛參與。這就要求我們既要會做又要會說，既要當(dāng)實干家又要當(dāng)宣傳家。特別是林業(yè)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部要把宣傳作為擴大林業(yè)影響、提升林業(yè)地位的重要措施，抓在手上，抓出成效，讓全社會真正了解林業(yè)，高度關(guān)注林業(yè)，自覺支持林業(yè)。