文章從理論上梳理了大城市對(duì)外來(lái)人口的吸納實(shí)際存在的兩種原則：精英主義的原則和平權(quán)意識(shí)的原則。結(jié)合戶(hù)籍制度改革背景下的大城市的特殊地位，認(rèn)為需要對(duì)目前大城市普遍推行的單一的精英主義吸納原則加以反思和調(diào)整。調(diào)查顯示，精英主義仍占民意上風(fēng)，但平權(quán)意識(shí)的支持率并不低。如何通過(guò)一定的政策設(shè)計(jì)將這兩者加以結(jié)合使用，將是未來(lái)政府責(zé)任和制度進(jìn)步的關(guān)鍵點(diǎn)所在。

大城市；外來(lái)人口；精英主義；平權(quán)意識(shí)

C912.81A005908

在中國(guó)城市化和戶(hù)籍制度改革的進(jìn)程中，一直存在著一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是：城市公共資源的配置到底應(yīng)該以戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)還是以常住人口為基礎(chǔ)①，兩者的差別將直接影響外來(lái)人口權(quán)益的保障。目前主流的觀點(diǎn)仍是以戶(hù)籍人口來(lái)配置公共資源，所以改革的方向仍是通過(guò)給外來(lái)人口落實(shí)戶(hù)口來(lái)實(shí)現(xiàn)其市民待遇。但這一理念遭遇的現(xiàn)實(shí)困境是，僅在中小城市和小縣城開(kāi)放戶(hù)籍，比如只開(kāi)放50萬(wàn)人口以下的二、三線小城市②，這與目前大量外來(lái)人口涌向大城市的現(xiàn)實(shí)形成了鮮明對(duì)比。而大城市普遍通過(guò)抬高戶(hù)籍門(mén)檻來(lái)緩解公共資源配置的壓力，也就是采取精英主義的外來(lái)人口吸納原則；這導(dǎo)致大量在大城市工作生活的外來(lái)人口中的普通勞動(dòng)者的權(quán)益無(wú)法得到保障，這是一個(gè)必須直面且日益嚴(yán)峻的問(wèn)題。

本文希望結(jié)合戶(hù)籍制度改革背景下大城市的特殊地位，來(lái)探討大城市對(duì)外來(lái)人口的吸納除了抬高戶(hù)籍門(mén)檻這條路之外，是否還存在著其他更為靈活和人性化的原則可以結(jié)合使用，以便能夠在控制城市人口規(guī)模和保障外來(lái)人口權(quán)益之間找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。

一、 戶(hù)籍制度改革背景下的大城市及其外來(lái)人口吸納原則

1. 大城市的特殊地位

以戶(hù)籍人口還是以常住人口來(lái)配置公共資源的爭(zhēng)辯，實(shí)際上反映了政策背后不同的價(jià)值取向，前者體現(xiàn)了地方或城市政府的利益，后者體現(xiàn)了外來(lái)人口的利益。近年來(lái)的情況表明，這兩者的利益之爭(zhēng)主要集中在大城市，戶(hù)籍改革的推進(jìn)甚至使大城市的這種利益之爭(zhēng)愈演愈烈，也使大城市在戶(hù)籍制度改革中的特殊地位日益突顯。十八屆三中全會(huì)形成的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》確定了戶(hù)籍制度改革的路線圖：“加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！币陨媳硎鲈谝欢ǔ潭壬项A(yù)示著，未來(lái)大城市，尤其是特大城市的戶(hù)籍政策不僅不會(huì)放寬，而且還很可能有收緊的趨勢(shì)。

現(xiàn)階段將戶(hù)籍改革的重點(diǎn)放在中小城市，而將大城市區(qū)別對(duì)待甚至在一定程度上對(duì)大城市加以區(qū)隔、保護(hù)，表明城市利益的區(qū)域分割模式張展新等：《城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割與城市外來(lái)人口社會(huì)保障缺失——來(lái)自上海等五城市的證據(jù)》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2007年第6期。的形成和強(qiáng)化。有學(xué)者指出，由于中國(guó)地區(qū)發(fā)展的極不平衡，實(shí)際上已經(jīng)逐漸形成了“特權(quán)城市”的現(xiàn)象，這些城市所具有的稀缺性公共資源（如教育、醫(yī)療資源等）是其他城市所無(wú)法比擬的。有時(shí)，戶(hù)籍的地區(qū)差異甚至要大于城鄉(xiāng)差異，比如一個(gè)上海市的農(nóng)村戶(hù)口的平均福利可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一個(gè)中小城市的普通市民所享有的福利。田飛龍：《還戶(hù)籍以平等：城鄉(xiāng)與地區(qū)的“糾纏”》，載《法制晚報(bào)》，2013年1月20日。而且，隨著改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入，不同于小城市戶(hù)籍價(jià)值有所削弱，大城市尤其是特大城市的戶(hù)口含金量甚至有所增加，這進(jìn)一步使大城市成為戶(hù)籍改革的難點(diǎn)。

康嵐：精英還是平權(quán)：對(duì)大城市外來(lái)人口吸納原則的討論

大城市特殊地位的表現(xiàn)之一是，在“自由遷徙”成為官方主流聲音的今天，這些城市仍在推行一系列專(zhuān)門(mén)針對(duì)非戶(hù)籍人口的限制措施。比如，北、上、廣在樓市新政中針對(duì)非戶(hù)籍居民都采取了更為嚴(yán)苛的限購(gòu)措施，要求購(gòu)房者必須提交至少2～5年的個(gè)稅證明或社保繳納證明，且限購(gòu)一套住房。再比如，為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的交通壓力，北京于2011年開(kāi)始對(duì)外地車(chē)輛實(shí)行進(jìn)京通行證管理，分為長(zhǎng)期證和臨時(shí)證，這一政策到2013年底得到進(jìn)一步升級(jí)，從2014年起停辦有效期為半年的長(zhǎng)期進(jìn)京證，只保留有效期為7天的臨時(shí)通行證，而類(lèi)似的外牌限行措施在上海也早已實(shí)行。大城市的這些日漸常態(tài)化的限行限購(gòu)措施，無(wú)疑為外地戶(hù)籍人口在當(dāng)?shù)氐纳罟ぷ髟O(shè)置了明顯的障礙，也突顯了這些城市“非同一般”的地位。

彰顯大城市特殊地位的更為重要的方面是，在某些領(lǐng)域，這些城市可能推行與中央戶(hù)籍改革精神不完全一致的地方性政策，其中教育領(lǐng)域最有代表性。這里的原因，一方面是因?yàn)閰^(qū)域發(fā)展不平衡，大城市集中了全國(guó)最多的優(yōu)質(zhì)教育資源，導(dǎo)致大量外來(lái)人口涌入，供求矛盾一時(shí)難以解決；另一方面還有著深刻的體制根源，即財(cái)政的地方分權(quán)，中央高度依賴(lài)地方承擔(dān)公民福利責(zé)任，地方出于自利自保的考慮陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第3期。，選擇有條件地開(kāi)放本地教育資源。這在開(kāi)放“異地高考”的問(wèn)題上得到充分體現(xiàn)，從各地出臺(tái)的“異地高考”辦法看，北、上、廣三地的異地高考準(zhǔn)入門(mén)檻最為“苛刻”，與外來(lái)人口的期待有明顯的差距。北京對(duì)非戶(hù)籍學(xué)生的教育年限和家長(zhǎng)的社保、職業(yè)年限分別做出了3～6年的規(guī)定，且僅限于參加高職考試；上海和廣州將異地高考與居住證制度掛鉤，實(shí)際上能達(dá)到相關(guān)條件的外來(lái)人口數(shù)量并不多。從中可以看到，中央把制定具體政策的責(zé)任交歸地方，“中央指導(dǎo)、地方?jīng)Q斷”的定位給了地方充分的自決權(quán)，也讓人們看到了以北、上、廣為代表的大城市毋庸置疑的特殊地位——對(duì)中央戶(hù)籍改革政策的緩慢、謹(jǐn)慎或選擇性地執(zhí)行。

然而，雖然大城市對(duì)外來(lái)人口的開(kāi)放是緩慢和缺乏實(shí)質(zhì)性的，地方保護(hù)主義的傾向十分明顯，但是城市對(duì)外來(lái)人口的吸納仍在有序推進(jìn)，只是這個(gè)“有序”的標(biāo)準(zhǔn)完全由地方政府來(lái)確定，其背后的邏輯是有助于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2. 大城市的準(zhǔn)入邏輯：精英主義的原則

陳映芳指出，實(shí)際上，中國(guó)現(xiàn)有的戶(hù)籍制度并不構(gòu)成城市對(duì)其居住者支付市民權(quán)的剛性的限制?，F(xiàn)在城市中的很多居住者雖然沒(méi)有戶(hù)口，但是如果這個(gè)城市需要他，仍然可以支付給他市民權(quán)，給他各種市民的保障。陳映芳：《關(guān)注城市新移民》，載《解放日?qǐng)?bào)》，2006年2月27日。換句話說(shuō)，市民權(quán)獲得的基礎(chǔ)是一個(gè)彈性的空間，其主要依據(jù)是城市是否認(rèn)可你對(duì)它的貢獻(xiàn)。

問(wèn)題是城市拿什么作為依據(jù)來(lái)衡量它的居住者的貢獻(xiàn)？我們知道，通常一座城市的發(fā)展需要各種各樣的人才和勞動(dòng)力，需要不同職業(yè)的人，從人口結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)實(shí)際上是需要不同群體、屬性的人來(lái)共同參與城市的建設(shè)和運(yùn)行。但是如果考察實(shí)際情況的話，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)兩個(gè)現(xiàn)象：一方面，各城市尤其是大城市所設(shè)置的準(zhǔn)入條件篩選性明顯，一般都與學(xué)歷、技術(shù)職稱(chēng)、投資額、納稅額、購(gòu)房額等條件掛鉤，并向少部分擁有資金、專(zhuān)業(yè)技術(shù)和高學(xué)歷的人群傾斜，即準(zhǔn)入條件主要被用來(lái)調(diào)整城市人口結(jié)構(gòu)、提升人口質(zhì)量；另一方面，一個(gè)有意思的研究發(fā)現(xiàn)是，城市財(cái)力對(duì)落戶(hù)門(mén)檻影響力最為明顯（占總體貢獻(xiàn)率的35%），而落戶(hù)門(mén)檻與城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的相關(guān)性遠(yuǎn)較財(cái)力的相關(guān)性小，每個(gè)城市都重視依靠廉價(jià)勞動(dòng)力擴(kuò)充經(jīng)濟(jì)總量以掌控更多的資源，但落戶(hù)門(mén)檻高度的降低并不必然與財(cái)經(jīng)總量的增長(zhǎng)“對(duì)接”，財(cái)經(jīng)總量越大的城市其落戶(hù)門(mén)檻傾向反而越高。吳開(kāi)亞等：《戶(hù)籍改革進(jìn)程的障礙：基于城市落戶(hù)門(mén)檻的分析》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2010年第1期。從中可以看到兩個(gè)矛盾：一是，一方面城市發(fā)展依靠大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，另一方面城市愿意接納的外來(lái)人口僅限于“有才”或“有錢(qián)”的社會(huì)精英；二是，城市提供公共服務(wù)能力越強(qiáng)的城市，落戶(hù)門(mén)檻也越高。

導(dǎo)致上述矛盾的原因主要包括城市對(duì)外的吸引力和對(duì)內(nèi)的原動(dòng)力兩方面。一方面，大城市對(duì)外的吸引力很強(qiáng)，廉價(jià)勞動(dòng)力供過(guò)于求，吸引他們來(lái)的原因主要是工作機(jī)會(huì)，而不是福利機(jī)會(huì)，因此即便不提供他們相應(yīng)的社會(huì)福利和保障，他們也會(huì)進(jìn)入城市謀業(yè)。另一方面，城市對(duì)內(nèi)的原動(dòng)力是自身的發(fā)展，這里既有公共資源配置的壓力，國(guó)民待遇的空洞化加大了流入地城市政府向外來(lái)人口兌付市民權(quán)的成本陳映芳：《“農(nóng)民工”：制度安排與身份認(rèn)同》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2005年第3期。；也有城市追逐財(cái)富的動(dòng)力，向外來(lái)人口開(kāi)放市民權(quán)導(dǎo)致的巨額公共支出不利于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展吳開(kāi)亞、張力：《發(fā)展主義政府與城市落戶(hù)門(mén)檻：關(guān)于戶(hù)籍制度改革的反思》，載《社會(huì)學(xué)研究》，2010年第6期。，以及從城市發(fā)展效率考慮，城市對(duì)人才和資本的渴求。上述原因?qū)е?，雖然大城市提供公共服務(wù)的絕對(duì)財(cái)力并不低，但為了減壓逐利，他們通常會(huì)選擇只向外來(lái)的社會(huì)精英開(kāi)放市民權(quán)。

從以上意義上來(lái)說(shuō)，大城市外來(lái)人口市民權(quán)的獲得是一種“特權(quán)”的爭(zhēng)奪，而不是一般權(quán)利的賦予，在城市資源有限的前提下，只有具有特定資格的外來(lái)人口才能享受部分或全部的市民權(quán)。從目前的情況看，這種特定資格的認(rèn)定主要是建立在精英主義的原則之上，但本文認(rèn)為，關(guān)于外來(lái)人口的吸納實(shí)際上存在著兩種不同的原則，以下將做進(jìn)一步的梳理。

二、 關(guān)于外來(lái)人口吸納實(shí)際存在的兩種原則

談到大城市對(duì)外來(lái)人口的吸納，通常有兩點(diǎn)要考慮：一是城市承載力，也就是說(shuō)，可以有一定的地方保護(hù)；二是有序吸納外來(lái)人口的關(guān)鍵是如何對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行區(qū)分。從中央精神來(lái)看，區(qū)分外來(lái)人口的原則是只要“有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所”且達(dá)到一定年限就可以被同等地吸納，這一原則相對(duì)體現(xiàn)出平權(quán)的意識(shí)。但如果看大城市的實(shí)際策略，正如本文前面提到的，受歡迎的主要是“有錢(qián)”或“有才”的社會(huì)精英。因此理論上，實(shí)際存在著外來(lái)人口吸納的兩種原則，一種是“平權(quán)意識(shí)下的地方保護(hù)”，另一種是“精英意識(shí)下的地方保護(hù)”。

1. 平權(quán)意識(shí)下的地方保護(hù)

所謂“平權(quán)意識(shí)下的地方保護(hù)”即在贊同對(duì)城市進(jìn)行一定的地方保護(hù)的前提下，對(duì)于外來(lái)人口進(jìn)行區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是他們?cè)诒镜睾戏ǚ€(wěn)定居住或工作的年限，達(dá)到一定年限即準(zhǔn)許進(jìn)入，不再設(shè)置其他特別的篩選條件。此原則下的地方保護(hù)主要是為了避免涌入過(guò)多人口使城市超負(fù)荷運(yùn)行，但并不針對(duì)具體的人進(jìn)行歧視或排斥，外來(lái)人口只要滿足年限原則，就擁有同等進(jìn)入城市的機(jī)會(huì)，這能使外來(lái)的底層群體看到希望。這種地方保護(hù)可以被稱(chēng)為是“生存型地方保護(hù)”。

實(shí)際上這一原則是將外來(lái)人口能否進(jìn)入城市的決定權(quán)完全交給了市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)形成一座城市所需要的各種各樣的人，而不做過(guò)多的人為干預(yù)。它的好處主要有三點(diǎn)：（1）它體現(xiàn)了機(jī)會(huì)公平的原則，讓有能力在城市生存

下去的外來(lái)底層看到了希望，有助于減少外來(lái)人口行為的短期化，使他們能更安心地為所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，并促進(jìn)他們對(duì)自身人力資本的提升和對(duì)城市工作生活的自我約束；（2）通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有利于形成城市運(yùn)行的良性機(jī)制和自然秩序，不為城市妄設(shè)“天花板”，城市人口的容量由高度競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)決定，那些不能適應(yīng)本地競(jìng)爭(zhēng)的人，最終自然會(huì)流出到其他地方去；（3）它能最大限度地在外來(lái)人口中實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)與回報(bào)、義務(wù)與權(quán)利的平衡，有效降低了城市篩選外來(lái)人口、控制人口規(guī)模的道義風(fēng)險(xiǎn)。

這一原則給以下人群提供了機(jī)會(huì)。他們可能是在某個(gè)菜市場(chǎng)擁有長(zhǎng)租攤位，可能是某個(gè)面館的小老板，可能是某個(gè)企事業(yè)單位的編外員工，可能是某個(gè)房產(chǎn)中介的經(jīng)驗(yàn)豐富的銷(xiāo)售人員。無(wú)論從事什么職業(yè)，他們的共同特點(diǎn)是：在同一個(gè)城市生活多年，擁有相對(duì)穩(wěn)定的工作和適當(dāng)?shù)氖杖耄赡芤呀?jīng)把配偶子女接來(lái)同住，可能已經(jīng)趕在限購(gòu)之前在這座城市買(mǎi)了住房，至少也是自己獨(dú)自租房。他們大多只是逢年過(guò)節(jié)回老家住幾天，承包地早已出租。最關(guān)鍵的是，他們?yōu)榱魅氲爻鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)貢獻(xiàn)了多年，已經(jīng)完全適應(yīng)了所在城市的生活方式，主觀上不想再回到老家。這群人的數(shù)量到底有多少，有人做過(guò)估算：“按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年末舉家外出農(nóng)民工有3375萬(wàn)人，獨(dú)立租賃住房的有3545萬(wàn)人。另外，數(shù)據(jù)顯示，1997年底農(nóng)民工數(shù)量大約是9600萬(wàn)，假設(shè)其中三分之一目前仍在城市打工，則有3200萬(wàn)農(nóng)民工已經(jīng)在城市工作15年以上。這意味著，符合連續(xù)多年在同一城市務(wù)工生活這個(gè)條件的應(yīng)該在3000萬(wàn)左右?！备侗鴿骸稇?yīng)優(yōu)先解決三類(lèi)人就地落戶(hù)》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2013年12月10日。實(shí)際上，這群人為所在城市很好地集聚了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的人氣，支撐了城市整個(gè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展壯大，他們雖然不一定符合政府設(shè)定的人才標(biāo)準(zhǔn)，但卻是市場(chǎng)不可或缺的部分。而且經(jīng)過(guò)市場(chǎng)自然篩選最終留下來(lái)的人，也必然是這個(gè)城市發(fā)展所需要的。他們的到來(lái)也加劇了競(jìng)爭(zhēng)，從而讓本地人享受到了更質(zhì)優(yōu)廉價(jià)的服務(wù)。他們的貢獻(xiàn)，不僅有就業(yè)，還有消費(fèi)和服務(wù)。更何況他們?cè)谶@座城市貢獻(xiàn)了這么多年，在不少?lài)?guó)家，合法工作連續(xù)10年以上的外國(guó)人都可以自動(dòng)獲得本國(guó)國(guó)籍，我們沒(méi)有理由不給予這些在本地連續(xù)工作多年的外地人以市民待遇。

學(xué)界對(duì)“平權(quán)意識(shí)”的理論概括較有代表性的是蔡禾的“勞動(dòng)賦權(quán)”的理念蔡禾：《行政賦權(quán)與勞動(dòng)賦權(quán)：農(nóng)民工權(quán)利變遷的制度文本分析》，載《開(kāi)放時(shí)代》，2009年第6期。。這一理念認(rèn)為，外來(lái)人口通過(guò)自身的勞動(dòng)和消費(fèi)為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，勞動(dòng)是他們獲取權(quán)利的唯一依據(jù)；在中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)過(guò)程，因此制度設(shè)計(jì)是以是否參加城市勞動(dòng)和勞動(dòng)時(shí)間為依據(jù)。蔡禾強(qiáng)調(diào)，需要制定一個(gè)公平的制度，即所有的公共產(chǎn)品對(duì)每個(gè)階層都有公平的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就建立在勞動(dòng)賦權(quán)的理念上。“勞動(dòng)賦權(quán)”理念與本文中所述的“平權(quán)意識(shí)”的唯一差別是：“勞動(dòng)賦權(quán)”只認(rèn)同勞動(dòng)時(shí)間這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而本文的“平權(quán)意識(shí)”除了認(rèn)同勞動(dòng)時(shí)間外，同時(shí)也認(rèn)同合法穩(wěn)定居住的時(shí)間。兩者的共同點(diǎn)是：都認(rèn)同時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同階層來(lái)說(shuō)是最具公平性的，最能體現(xiàn)平權(quán)的精神。

2. 精英意識(shí)下的地方保護(hù)

所謂“精英意識(shí)下的地方保護(hù)”即在實(shí)行地方保護(hù)的過(guò)程中，對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是外來(lái)人口對(duì)流入地貢獻(xiàn)的大小，只有做出更高貢獻(xiàn)的外來(lái)人口才被準(zhǔn)入，而確定貢獻(xiàn)大小的依據(jù)則由流入地政府根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)制定，制定的標(biāo)準(zhǔn)因地而異、因時(shí)而異。因此可以這樣認(rèn)為，此原則下的地方保護(hù)雖然客觀上也是為了避免涌入過(guò)多人口使城市超負(fù)荷運(yùn)行，但主觀上是希望調(diào)整城市人口結(jié)構(gòu)、提高城市人口質(zhì)量，來(lái)滿足城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，因此這種地方保護(hù)可以被稱(chēng)為是“發(fā)展型地方保護(hù)”。這樣一種地方保護(hù)具有一種明顯的人群選擇效應(yīng)，不可避免地會(huì)造成對(duì)特定屬性群體（比如低學(xué)歷、低專(zhuān)業(yè)技能的人）的歧視或排斥，它遵循人力資本競(jìng)爭(zhēng)的原則，讓外來(lái)的底層看不到希望，是一種將城市發(fā)展效率置于比社會(huì)公平更高價(jià)值目標(biāo)的地方保護(hù)。

目前大城市普遍實(shí)行的正是精英意識(shí)下的地方保護(hù)。

以《上海市居住證積分管理試行辦法》（2013年7月1日起施行）為例，該辦法規(guī)定《居住證》總積分標(biāo)準(zhǔn)分值為120分，達(dá)到120分的持證外來(lái)人口可以享受準(zhǔn)市民待遇，主要在子女受教育和社會(huì)保險(xiǎn)方面可以享受到更多的權(quán)利。表1梳理了積分指標(biāo)體系中的得分指標(biāo)及具體的分值計(jì)算方法?？梢钥吹?，在基礎(chǔ)指標(biāo)中，分值貢獻(xiàn)最高的兩項(xiàng)內(nèi)容是“教育背景”和“專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)和技能等級(jí)”（二選一計(jì)分），如果是本科以上學(xué)歷學(xué)位或中高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格的外來(lái)人口，加上年齡指標(biāo)的分值，都能輕易達(dá)到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值；在加分指標(biāo)中，分值貢獻(xiàn)最高的三項(xiàng)內(nèi)容是“投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)”、“繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)”和“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”。而對(duì)于外來(lái)人口中的大多數(shù)從事體力勞動(dòng)的藍(lán)領(lǐng)工人來(lái)說(shuō)，他們可以得分的內(nèi)容非常有限，比如對(duì)他們來(lái)說(shuō)最有價(jià)值的“在本市工作及繳納職工社會(huì)保險(xiǎn)年限”、“就業(yè)于特定的公共服務(wù)領(lǐng)域”和“工作并居住在遠(yuǎn)郊重點(diǎn)區(qū)域”這三項(xiàng)以年限計(jì)分的指標(biāo)，分值的獲得都極為有限，幾乎沒(méi)有可能達(dá)到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值。

精英主義的地方保護(hù)的另一表現(xiàn)是對(duì)所謂的“低端外地人”進(jìn)行清理、管制或迫使他們離開(kāi)，比如北京近年來(lái)執(zhí)行的“清理群租房”或“以業(yè)控人”等措施。北京市人大常委會(huì)在一項(xiàng)關(guān)于“合理調(diào)控城市人口規(guī)?！钡膶?zhuān)題調(diào)研報(bào)告中曾建議，政府應(yīng)出臺(tái)措施，“減少對(duì)低端勞動(dòng)力的需求”，“對(duì)吸附大量流動(dòng)人口的餐飲、洗浴、美容美發(fā)等企業(yè)和小百貨店、小食品店等各類(lèi)場(chǎng)所實(shí)行強(qiáng)制退出機(jī)制”。北京市人大于2013年底召開(kāi)的一次座談會(huì)上，有代表更是明確表示，北京應(yīng)提高低端產(chǎn)業(yè)的門(mén)檻，圍繞服務(wù)、職能定位制定產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，嚴(yán)格控制人口。實(shí)際上，從2011年開(kāi)始，北京就開(kāi)始對(duì)小百貨、小食雜店等17類(lèi)業(yè)態(tài)提升審批準(zhǔn)入，約涉及30萬(wàn)戶(hù)商業(yè)主體、100萬(wàn)名流動(dòng)人口；實(shí)施“以業(yè)控人”的第二年，北京個(gè)體戶(hù)驟降了14萬(wàn)戶(hù)。《北京上海該趕走“低端外地人”嗎》，騰訊網(wǎng)，2014年1月8日。更為引起爭(zhēng)議和聲討的方案還有前不久清華大學(xué)城市規(guī)劃專(zhuān)家文國(guó)瑋教授提出的“外來(lái)人口想要取得北京戶(hù)口，可以考慮進(jìn)行考試審核?？荚嚪譃閹醉?xiàng)，包括文化程度的考試、法律知識(shí)的考試、工作能力的考核等。來(lái)北京工作，也可以參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，要有‘工作許可制度，沒(méi)有工作許可就是‘非法打工，就要處理”《人口進(jìn)京先考試》，載《北京晚報(bào)》，2013年10月15日。。文教授稱(chēng)，這些措施主要是為了避免出現(xiàn)“城市農(nóng)村化”現(xiàn)象，避免人口無(wú)序流動(dòng)和城市缺乏管理，實(shí)現(xiàn)提高城市居民素質(zhì)的目的。

從實(shí)踐中我們可以看出，這一原則實(shí)際上是以一種人為干預(yù)主要是政府行政干預(yù)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)控人口規(guī)模、提高人口素質(zhì)以服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。由于所謂“低端勞動(dòng)力”所涉及的人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所謂“精英”人士的人口數(shù)量，所以倡導(dǎo)這一原則的主要理由有二：一是城市承載力；二是城市居民素質(zhì)。但本文進(jìn)一步要追問(wèn)的問(wèn)題同樣有兩個(gè)：（1）城市的人口極限到底該是多少？（2）提升城市人口素質(zhì)到底應(yīng)該用什么方式來(lái)實(shí)現(xiàn)？已有不少專(zhuān)家指出，廣受詬病的大城市的擁擠和污染等問(wèn)題在很大程度上通過(guò)技術(shù)和管理是可以得到控制的，配合良好的城市規(guī)劃，許多城市當(dāng)下面臨的問(wèn)題并非全然無(wú)解，急于設(shè)定人口上限并不可取。1990年初，上海的一位人口學(xué)教授曾為上海市政府做出預(yù)測(cè)，稱(chēng)上海能夠承受的人口極限是1600萬(wàn)，但事實(shí)是僅過(guò)了不到十年，在2000年時(shí)上海人口就已突破1600萬(wàn)；到2007年，這位教授改寫(xiě)了他的觀點(diǎn)，認(rèn)為上海能夠承載2400萬(wàn)人口，而5年后，上海再次到達(dá)這個(gè)“極限”?！侗本┥虾Ｔ撢s走“低端外地人”嗎》，騰訊網(wǎng)，2014年1月8日。截至2012年底，上海市常住人口規(guī)模已經(jīng)超過(guò)2400萬(wàn)?！皹O限”到底該是多少，隨著技術(shù)的發(fā)展和城市綜合管理水平的提高，我們不能妄下結(jié)論。有學(xué)者指出，實(shí)際上，這樣一種人口調(diào)控模式所表現(xiàn)出來(lái)的既有城市對(duì)自身承載力的無(wú)奈，也有對(duì)城市品位的“自愛(ài)”；更大程度上，還因?yàn)檫@種管理模式既簡(jiǎn)單省力，又較少地觸及既得利益群體的利益。⑤涂克明等：《大城市該不該搞“人口準(zhǔn)入制”》，載《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》，2005年2月24日。這或許才是問(wèn)題的關(guān)鍵，用一種非市場(chǎng)化的資源配置方式來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂“有序”的管理，其背后更多的是城市政府及相關(guān)利益群體的利益體現(xiàn)。

這一原則的社會(huì)后果已經(jīng)引起了很多討論，歸納起來(lái)主要有三個(gè)方面。

首先，從移民權(quán)益的角度看，精英主義的原則使底層被制度排斥。但實(shí)際上這并沒(méi)有真正阻止底層外來(lái)人口進(jìn)入這個(gè)城市，該來(lái)的依然會(huì)來(lái)，制度外的吸納仍然蓬勃。陳映芳：《關(guān)注城市新移民》，載《解放日?qǐng)?bào)》，2006年2月27日。比如，一些企業(yè)以不簽合同、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)的方式仍然雇傭著廉價(jià)勞動(dòng)力并從中獲利，這事實(shí)上導(dǎo)致了底層外來(lái)人口權(quán)益普遍被忽視和受損的局面。而且這一群體人數(shù)眾多，日益形成群體權(quán)力[美]拉塞爾·哈?。骸度后w沖突的邏輯》，劉春榮等譯，上海：上海人民出版社，2013年。，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)管理構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

其次，從政策風(fēng)險(xiǎn)的角度看，吸納精英是一種國(guó)際的移民規(guī)則，類(lèi)似于國(guó)外的技術(shù)移民、投資移民等，在一國(guó)之內(nèi)移用國(guó)際的移民規(guī)則，涉及公平原則和公民權(quán)的問(wèn)題。站在社會(huì)公平的角度，不管是社會(huì)精英，還是一般人群，他們的利益訴求都有同樣的意義。因此，精英主義的外來(lái)人口吸納原則，必然要經(jīng)受合法性的追問(wèn)，政策執(zhí)行的道義和社會(huì)公正的成本很高。

再次，從發(fā)展的角度看，這種非市場(chǎng)化的資源配置方式導(dǎo)致人口與人才流動(dòng)的極度不均衡，造成人力資源和其他社會(huì)資源進(jìn)一步向大城市聚集，進(jìn)一步加劇了城鎮(zhèn)化的不均衡發(fā)展，擴(kuò)大了區(qū)域間的發(fā)展差距，導(dǎo)致了人口流動(dòng)問(wèn)題上的惡性循環(huán)，這又反過(guò)來(lái)阻礙了未來(lái)城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展和人口的自由流動(dòng)。而且，這可能使我們的社會(huì)在整體上陷入某種畸形狀態(tài)，進(jìn)而影響到社會(huì)更深層次的變革。⑤

3. 兩種原則的比較

表2對(duì)上面論述的兩種原則進(jìn)行了梳理和比較。一方面，不可否認(rèn)，大城市普遍要面對(duì)不斷增長(zhǎng)的人口規(guī)模和有限的城市承載力之間的矛盾，因此采取一定的地方保護(hù)也實(shí)屬無(wú)奈之舉。但在如何有序地吸納外來(lái)人口的問(wèn)題上，卻存在著目標(biāo)和手段完全不同的兩種地方保護(hù)。

精英主義的原則強(qiáng)調(diào)提高城市人口素質(zhì)，但本文認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制下的自由流動(dòng)本身具備倒逼外來(lái)人口提升素質(zhì)的能力，而精英主義的原則通過(guò)人為方式打破了人口流動(dòng)的自然平衡，以城市人口極限為名，實(shí)際上更可能是為了捍衛(wèi)城市既得利益群體的利益。從社會(huì)后果看，它強(qiáng)化了區(qū)域間和人群間的區(qū)隔，與社會(huì)公平的理念相背離，未來(lái)可能潛藏著較高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要進(jìn)行更深入的反思和調(diào)整。

三、 關(guān)于精英主義與平權(quán)意識(shí)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)

以下將通過(guò)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)看目前這兩種原則的民意支持度情況如何。數(shù)據(jù)來(lái)源于上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所于2014年初完成的“上海市民社會(huì)心態(tài)調(diào)查”，抽樣方式為隨機(jī)入戶(hù)抽樣，調(diào)查總樣本量為1501份，其中戶(hù)籍居民占78.5%，非戶(hù)籍居民占21.5%。

1. 地方保護(hù)得到普遍認(rèn)同

戶(hù)籍人口中有81.1%的人贊同地方保護(hù)，其中26.2%的人表示“非常同意”。在非戶(hù)籍人口中，也有69.4%的人贊同地方保護(hù)，表示“非常同意”的比例是17.1%。兩者雖有一些差距，但考慮到兩個(gè)群體間存在著現(xiàn)實(shí)的利益差別，這種差距并不顯著。

2. 精英主義仍占民意上風(fēng)

調(diào)查中有一道題詢(xún)問(wèn)受訪者，在資源有限的前提下，城市公共資源應(yīng)該向長(zhǎng)期做貢獻(xiàn)的普通勞動(dòng)者開(kāi)放，還是向剛來(lái)上海的高學(xué)歷、高技術(shù)人才開(kāi)放？這道題可以用來(lái)測(cè)量人們的精英意識(shí)。數(shù)據(jù)顯示，戶(hù)籍人口中有近一半（478%）的人認(rèn)為應(yīng)該向剛來(lái)上海的高學(xué)歷、高技術(shù)人才開(kāi)放，而贊同向長(zhǎng)期做貢獻(xiàn)的普通勞動(dòng)者開(kāi)放的人數(shù)比例是357%，兩者的差別是121%，存在一定的差距，另有165%的人表示“說(shuō)不清”。

對(duì)精英意識(shí)的測(cè)量分值從1～4分，1分代表“只向長(zhǎng)期做貢獻(xiàn)的普通勞動(dòng)者開(kāi)放”，2分代表“優(yōu)先向長(zhǎng)期做貢獻(xiàn)的普通勞動(dòng)者開(kāi)放”，3分代表“優(yōu)先向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開(kāi)放”，4分代表“只向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開(kāi)放”，分?jǐn)?shù)越高表示越贊同精英意識(shí)。戶(hù)籍人口樣本的平均值為2.793，從賦值看，略微偏向于“優(yōu)先向高學(xué)歷、高技術(shù)的人才開(kāi)放”這一項(xiàng)。

但是，需要特別注意的是，近3成（27.4%）的人認(rèn)為應(yīng)該“只向高學(xué)歷、高技術(shù)人才開(kāi)放”，而不到1成（9%）的人認(rèn)為應(yīng)該“只向長(zhǎng)期做貢獻(xiàn)的普通勞動(dòng)者開(kāi)放”，或許這里的數(shù)據(jù)對(duì)比更能說(shuō)明，“精英意識(shí)”仍占上風(fēng)。

3. 平權(quán)意識(shí)的支持率并不低，折射戶(hù)籍人口對(duì)常住人口權(quán)利的重視

調(diào)查中有一道題詢(xún)問(wèn)人們是否贊同“如果外地人已經(jīng)在上海生活居住了很多年，就算沒(méi)有在上海繳金納稅，只要是守法公民，也應(yīng)該給予市民待遇”，這道題可以用來(lái)測(cè)量人們的平權(quán)意識(shí)。測(cè)量分值從1～4分，1分代表非常不同意，4分代表非常同意，分?jǐn)?shù)越高表示越贊同平權(quán)意識(shí)，戶(hù)籍人口樣本的平均值為2.523分，正好介于中間的位置。數(shù)據(jù)顯示，表示“非常同意”的比例是99%，“同意”的比例是377%，兩者之和為476%，接近一半；而表示“非常不同意”或“不同意”的兩者比例之和是41.1%，另有11.3%的人為“說(shuō)不清”。從這組數(shù)據(jù)看，人們對(duì)平權(quán)意識(shí)的認(rèn)同率并不低，認(rèn)同者與不認(rèn)同者基本上平分秋色，認(rèn)同者還略多一些。但這似乎與前面精英意識(shí)略占上風(fēng)的發(fā)現(xiàn)有矛盾，本文的推測(cè)是，從人口限流的角度看，人們更贊同限制“非精英”，但當(dāng)“非精英”進(jìn)入城市并生存下來(lái)已經(jīng)事實(shí)上成為常住人口后，人們傾向于認(rèn)為不能無(wú)視他們獲得市民待遇的權(quán)利，當(dāng)然這需要進(jìn)一步研究來(lái)印證。

從標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)看，戶(hù)籍人口對(duì)平權(quán)意識(shí)認(rèn)同的態(tài)度差異（S.D.=0.852）不如人們對(duì)精英主義認(rèn)同的態(tài)度差異（S.D.=1.018）顯著。這表明從社會(huì)公平的角度來(lái)說(shuō)，平權(quán)意識(shí)是有相當(dāng)?shù)拿褚饣A(chǔ)的，這方面的意見(jiàn)分歧并不大。

四、 結(jié)語(yǔ)

本文結(jié)合戶(hù)籍制度改革背景下的大城市的特殊地位，從理論上梳理了大城市外來(lái)人口吸納原則的兩種模式：平權(quán)意識(shí)下的地方保護(hù)和精英意識(shí)下的地方保護(hù)。本文認(rèn)為，目前大城市普遍推行的精英主義的外來(lái)人口吸納原則強(qiáng)化了人群間和區(qū)域間的區(qū)隔，打破了人口流動(dòng)的自然平衡，讓底層移民看不到希望，未來(lái)可能潛藏著較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，亟須加以反思和調(diào)整。

本文認(rèn)為，對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，在戶(hù)籍維度暫時(shí)不動(dòng)的前提下，在階層的維度上要體現(xiàn)出對(duì)人權(quán)的尊重。調(diào)查表明，雖然精英意識(shí)仍占民意的上風(fēng)，但平權(quán)意識(shí)的認(rèn)同率并不低；本文推測(cè)，其背后折射的民意邏輯是，戶(hù)籍人口希望政府不要盲目打開(kāi)大門(mén)，在市場(chǎng)容納度不足的情況下，人口限流的重點(diǎn)仍是“非精英”，但對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入城市、已經(jīng)生存下來(lái)、能夠生存下去的事實(shí)上的常住外來(lái)人口，無(wú)論他們是否“精英”，保障他們更多的權(quán)利也是得到民意較高認(rèn)可的。

因此，如何通過(guò)一定的政策設(shè)計(jì)將以上兩種原則加以結(jié)合使用并具有一定的可操作性，將是未來(lái)政府責(zé)任和制度進(jìn)步的關(guān)鍵點(diǎn)所在。比如，對(duì)權(quán)利的類(lèi)別加以一定的區(qū)分，在某些類(lèi)別上率先使用平權(quán)的原則，在另一些類(lèi)別上暫時(shí)繼續(xù)延用精英主義的原則，隨著城市自身實(shí)力的擴(kuò)充，最終逐步過(guò)渡到所有的權(quán)利類(lèi)別都使用平權(quán)的原則。

In theory there are two rules of metropolis migrants entry-elitism and equal right. In the context of the special status of metropolis in the Hukou reform， this paper claims that nowadays we should review and adjust the single rule of elitism which the metropolis is currently carrying out in migrants entry. A survey shows that the rule of elitism still prevails over the rule of equal right， but it cannot be neglected that the latter is widely supported. Hence， it is proposed that the government should try to combine these two rules， which is the point of policy improvement in the future.

metropolis；migrants；elitism；equal rights

本文認(rèn)為，對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，在戶(hù)籍維度暫時(shí)不動(dòng)的前提下，在階層的維度上要體現(xiàn)出對(duì)人權(quán)的尊重。調(diào)查表明，雖然精英意識(shí)仍占民意的上風(fēng)，但平權(quán)意識(shí)的認(rèn)同率并不低；本文推測(cè)，其背后折射的民意邏輯是，戶(hù)籍人口希望政府不要盲目打開(kāi)大門(mén)，在市場(chǎng)容納度不足的情況下，人口限流的重點(diǎn)仍是“非精英”，但對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入城市、已經(jīng)生存下來(lái)、能夠生存下去的事實(shí)上的常住外來(lái)人口，無(wú)論他們是否“精英”，保障他們更多的權(quán)利也是得到民意較高認(rèn)可的。

因此，如何通過(guò)一定的政策設(shè)計(jì)將以上兩種原則加以結(jié)合使用并具有一定的可操作性，將是未來(lái)政府責(zé)任和制度進(jìn)步的關(guān)鍵點(diǎn)所在。比如，對(duì)權(quán)利的類(lèi)別加以一定的區(qū)分，在某些類(lèi)別上率先使用平權(quán)的原則，在另一些類(lèi)別上暫時(shí)繼續(xù)延用精英主義的原則，隨著城市自身實(shí)力的擴(kuò)充，最終逐步過(guò)渡到所有的權(quán)利類(lèi)別都使用平權(quán)的原則。

In theory there are two rules of metropolis migrants entry-elitism and equal right. In the context of the special status of metropolis in the Hukou reform， this paper claims that nowadays we should review and adjust the single rule of elitism which the metropolis is currently carrying out in migrants entry. A survey shows that the rule of elitism still prevails over the rule of equal right， but it cannot be neglected that the latter is widely supported. Hence， it is proposed that the government should try to combine these two rules， which is the point of policy improvement in the future.

metropolis；migrants；elitism；equal rights

本文認(rèn)為，對(duì)于大城市來(lái)說(shuō)，在戶(hù)籍維度暫時(shí)不動(dòng)的前提下，在階層的維度上要體現(xiàn)出對(duì)人權(quán)的尊重。調(diào)查表明，雖然精英意識(shí)仍占民意的上風(fēng)，但平權(quán)意識(shí)的認(rèn)同率并不低；本文推測(cè)，其背后折射的民意邏輯是，戶(hù)籍人口希望政府不要盲目打開(kāi)大門(mén)，在市場(chǎng)容納度不足的情況下，人口限流的重點(diǎn)仍是“非精英”，但對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入城市、已經(jīng)生存下來(lái)、能夠生存下去的事實(shí)上的常住外來(lái)人口，無(wú)論他們是否“精英”，保障他們更多的權(quán)利也是得到民意較高認(rèn)可的。

因此，如何通過(guò)一定的政策設(shè)計(jì)將以上兩種原則加以結(jié)合使用并具有一定的可操作性，將是未來(lái)政府責(zé)任和制度進(jìn)步的關(guān)鍵點(diǎn)所在。比如，對(duì)權(quán)利的類(lèi)別加以一定的區(qū)分，在某些類(lèi)別上率先使用平權(quán)的原則，在另一些類(lèi)別上暫時(shí)繼續(xù)延用精英主義的原則，隨著城市自身實(shí)力的擴(kuò)充，最終逐步過(guò)渡到所有的權(quán)利類(lèi)別都使用平權(quán)的原則。

In theory there are two rules of metropolis migrants entry-elitism and equal right. In the context of the special status of metropolis in the Hukou reform， this paper claims that nowadays we should review and adjust the single rule of elitism which the metropolis is currently carrying out in migrants entry. A survey shows that the rule of elitism still prevails over the rule of equal right， but it cannot be neglected that the latter is widely supported. Hence， it is proposed that the government should try to combine these two rules， which is the point of policy improvement in the future.

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