何 璇，黃 瑩，廖翠萍?

（1. 中國科學(xué)院廣州能源研究所，廣州 510640；2. 中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100049）

國外CCS政策法規(guī)體系的形成及對(duì)我國的啟示*

何 璇1,2，黃 瑩1，廖翠萍1?

（1. 中國科學(xué)院廣州能源研究所，廣州 510640；2. 中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100049）

碳捕集和封存（Carbon Capture and Storage, CCS）是一種新的二氧化碳減排技術(shù)，是中國未來實(shí)現(xiàn)溫室氣體深度減排的重要戰(zhàn)略選擇。但作為一項(xiàng)新興的減排技術(shù)，中國的CCS政策法規(guī)體系建設(shè)尚處于起步階段。本文系統(tǒng)整理分析了歐盟、英國、美國、澳大利亞等國家和地區(qū)CCS領(lǐng)域的法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，在總結(jié)發(fā)達(dá)國家CCS立法以及政策、標(biāo)準(zhǔn)建立方面成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)CCS不同環(huán)節(jié)提出了對(duì)我國相應(yīng)的政策法規(guī)建議，以期為我國CCS相關(guān)政策、法規(guī)的建立提供參考。

CCS；政策法規(guī)；政策建議

0 引 言

碳捕集與封存技術(shù)（CCS）是從排放源（工業(yè)和能源相關(guān)行業(yè)）捕集廢棄的CO2，運(yùn)輸?shù)絻?chǔ)存地點(diǎn)，并封存到地下儲(chǔ)層中，使其長期與大氣隔絕的過程[1]，其獨(dú)特意義在于可以在繼續(xù)利用化石能源的同時(shí)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模CO2減排。

目前，國際上CCS政策法規(guī)的焦點(diǎn)問題主要集中在三個(gè)方面：在CCS地位方面，即CCS作為一種減排技術(shù)，其經(jīng)濟(jì)性和安全性是否適合將其作為未來的重點(diǎn)減排技術(shù)之一；在技術(shù)規(guī)范方面，由于CO2的危害性，制定何種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以保證項(xiàng)目有效、安全地運(yùn)行；在投融資政策方面，由于實(shí)施成本較高，采取何種投融資和激勵(lì)政策能促進(jìn)CCS項(xiàng)目的實(shí)施。這些焦點(diǎn)問題在世界上還沒有達(dá)成有效共識(shí)。

鑒于此，本文歸納了CCS技術(shù)發(fā)展的政策法規(guī)體系、各環(huán)節(jié)的主要法規(guī)及目前主要的投融資機(jī)制和政策，并對(duì)我國的CCS法律法規(guī)制定提供建議。

1 國外CCS政策法規(guī)體系的形成

1.1 國際法律中CCS及CO2封存的界定

與CCS相關(guān)的國際法主要分為兩類：一是對(duì)CCS作為減排技術(shù)的界定，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》等；二是對(duì)于捕獲的CO2在海洋封存的規(guī)定，如《聯(lián)合國海洋法公約》和《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》[2]等。其中，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》將CCS作為減排技術(shù)，而2010年坎昆會(huì)議上的《將地質(zhì)形式的CCS作為CDM項(xiàng)目活動(dòng)》協(xié)議更進(jìn)一步將CCS納入到清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)（CDM）下[3]?！逗Ｑ蠊s》傾向于將CO2定義為污染物，而《倫敦議定書》附件一卻持有不同觀點(diǎn)，將CO2視為廢棄物。由此可見，對(duì)于CO2的界定依然是國際社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。直到2006年的《倫敦公約》締約國大會(huì)，才第一次確立了CO2在大陸架區(qū)域的海底地質(zhì)結(jié)構(gòu)中封存的合法性。

1.2 主要地區(qū)和國家CCS相關(guān)政策、法規(guī)

歐盟對(duì)CCS技術(shù)的研發(fā)一直處于世界領(lǐng)先地位。2006年，歐盟發(fā)布《歐洲可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)和安全能源策略》綠皮書，將CCS確定為解決來自能源安全和氣候變化的根本挑戰(zhàn)的三大政策優(yōu)先項(xiàng)目之一[4]。2009年，歐盟在CCS立法方面取得重大突破，制定了世界上第一部CCS詳細(xì)立法《CCS指令（Directive/2009/31）》，對(duì)CO2地質(zhì)封存各環(huán)節(jié)做了詳細(xì)的立法規(guī)定[5]。此外，歐盟還針對(duì)CCS各環(huán)節(jié)制定了一系列詳細(xì)指令，包括：捕集系統(tǒng)安裝要求和環(huán)境評(píng)估指令Directive 85/337/EC，水資源保護(hù)框架指令Directive 2000/60/EC，限制熱電廠排放CO2進(jìn)入大氣的指令Directive 2001/80/EC，環(huán)境損害責(zé)任問題指令Directive 2004/35/CE，廢棄物指令Directive 2006/12/EC等[5]。

英國在歐盟的CCS政策框架下做了進(jìn)一步的延伸。2006年出臺(tái)的《斯特恩報(bào)告》奠定了英國發(fā)展CCS的基礎(chǔ)。2007年的《能源白皮書——迎接能源挑戰(zhàn)》中積極支持低碳技術(shù)，提出要在英國電廠實(shí)施全過程的CCS示范，對(duì)技術(shù)做進(jìn)一步的驗(yàn)證，并了解和掌握其成本，從而幫助國家實(shí)現(xiàn)對(duì)CCS的部署[6]。2008年的《能源法》規(guī)定了許可權(quán)、執(zhí)行和封存地點(diǎn)注冊(cè)的框架。同年11月，英國頒布了世界上第一部《氣候變化法》，也將CCS技術(shù)納入到電力行業(yè)的減排計(jì)劃中。而2010年的《能源法》更進(jìn)一步將示范項(xiàng)目納入到法律條款中。

表1 歐盟、英國、美國CCS政策、法規(guī)Table 1 CCS policies and legislations of EU, UK and US

美國在碳捕集的商業(yè)化應(yīng)用方面走在世界的前列。2008年，世界資源研究所（WRI）發(fā)布了《CO2捕集、運(yùn)輸和封存指南》[7]，主要針對(duì)利用CO2提高石油采收率（EOR）做出了具體的規(guī)定。2009年3月，美國提出《碳捕集與封存技術(shù)及早部署法案》，鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)及早部署CCS技術(shù)，并規(guī)定相關(guān)行業(yè)可以集體投票決定是否成立CCS研究機(jī)構(gòu)。同年7月的《美國清潔能源領(lǐng)導(dǎo)法》進(jìn)一步規(guī)定了CCS的監(jiān)管框架，以及為CCS提供財(cái)政援助等。

澳大利亞于2005年推出一套《CO2捕集與封存的環(huán)境指南》在澳大利亞管轄區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一的CCS框架。并于2008年頒布一項(xiàng)立法草案，稱為“暴露型法案”，允許在近海地區(qū)注入和封存CO2。但是，CCS與澳大利亞國家溫室氣體排放交易機(jī)制如何掛鉤仍是有待解決的問題。

1.3 形成的CCS法規(guī)政策體系

目前，國外CCS政策法規(guī)體系正處于建設(shè)中，建設(shè)內(nèi)容主要包括3部分：封存政策、封存法律法規(guī)和封存規(guī)章條例。封存許可政策在歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)以法律法規(guī)形式出現(xiàn)，并制定了CCS各環(huán)節(jié)的法律，但根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況需出臺(tái)的法規(guī)和條例尚未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

封存政策主要包括相關(guān)國際條約對(duì)CO2地質(zhì)封存可行性意見以及各國國內(nèi)相關(guān)法案、議案和規(guī)劃對(duì)CCS技術(shù)部署、可行性分析、未來地位等相關(guān)領(lǐng)域的設(shè)定。封存法律法規(guī)主要包括CCS立法和相關(guān)法律修訂，CCS立法主要有歐盟、美國和澳大利亞等主要國家制定的CCS技術(shù)實(shí)施各環(huán)節(jié)的法律，主要包括捕集、運(yùn)輸和封存各環(huán)節(jié)政策法規(guī)。而相關(guān)法律修訂只對(duì)能源、水土、管道等相關(guān)領(lǐng)域中涉及CCS技術(shù)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，因此不與CCS相關(guān)法律沖突。封存規(guī)章條例則包括各地區(qū)具體部署CCS技術(shù)過程中涉及的相關(guān)問題的解決方案，而目前各國根據(jù)自身情況出臺(tái)的規(guī)章條例相對(duì)較少，主要是由于CCS技術(shù)和立法尚處于起步階段。

雖然國際上出臺(tái)了大量的CCS法律法規(guī)，但尚未形成完備的法律法規(guī)體系，未來CCS法規(guī)政策體系發(fā)展方向包括兩方面：一是完善現(xiàn)有的CCS法律，尤其是法律中爭(zhēng)議較多的責(zé)任轉(zhuǎn)移、產(chǎn)權(quán)問題；二是根據(jù)各地區(qū)和涉及領(lǐng)域?qū)嶋H情況，加強(qiáng)CCS法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)。

2 CCS各環(huán)節(jié)政策法規(guī)

CCS技術(shù)主要包括捕集、運(yùn)輸、利用和封存三個(gè)環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)所涉及到的選址、監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)、責(zé)任轉(zhuǎn)移等問題，都需要相關(guān)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。圖1總結(jié)了CCS各環(huán)節(jié)主要的已有和暫缺的政策法規(guī)情況以及爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

圖1 CCS政策法規(guī)需求框架圖Fig. 1 Frame diagram of CCS policies and regulations demand

2.1 捕集環(huán)節(jié)

捕集環(huán)節(jié)的政策法規(guī)主要包括技術(shù)規(guī)范、補(bǔ)貼政策和安全規(guī)范三類。

一般而言，CO2捕集可分為燃燒前捕集、燃燒后捕集和富氧燃燒捕集三種形式。目前，各國還沒有針對(duì)捕集流程的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也還沒有形成專門針對(duì)CO2捕集環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策。歐盟出臺(tái)的NER300計(jì)劃是對(duì)CCS項(xiàng)目總成本的補(bǔ)貼；英國的氣候變化稅規(guī)定英國的電力企業(yè)采用CCS技術(shù)只要達(dá)到一定能效或減排目標(biāo)即可獲減免80%的氣候變化稅；而中國國家發(fā)改委2013年4月下發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)碳捕集、利用和封存試驗(yàn)示范的通知》計(jì)劃對(duì)示范電站的上網(wǎng)電價(jià)（針對(duì)捕集環(huán)節(jié)）進(jìn)行補(bǔ)貼。但上述政策均沒有針對(duì)單個(gè)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。

而對(duì)于安全規(guī)范，歐盟制定了85/337/EEC指令來規(guī)定CO2捕集的安全標(biāo)準(zhǔn)，英國用《污染物預(yù)防與控制法》、《有害物質(zhì)規(guī)例》規(guī)定了捕集環(huán)節(jié)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，中國的國家標(biāo)準(zhǔn)GB 16201-1996、標(biāo)準(zhǔn)TJ 36-79也可以移植到捕集環(huán)節(jié)的安全標(biāo)準(zhǔn)中。

2.2 運(yùn)輸環(huán)節(jié)

CO2的運(yùn)輸方式主要分為罐車、管道和船舶運(yùn)輸，各種運(yùn)輸方式在國際上都有可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，其中最為成熟的是管道運(yùn)輸。運(yùn)輸環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)主要可分為：管道運(yùn)行和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和事故處理、管理和責(zé)任三個(gè)部分。目前，專門針對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)主要有美國49號(hào)聯(lián)邦法規(guī)[8]和挪威船級(jí)社2010年發(fā)布的《CO2管道設(shè)計(jì)與運(yùn)行實(shí)踐推薦》[9]，專門針對(duì)CO2運(yùn)輸?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。此外，歐盟的PD8010第1、2部分，EN14161、IP6以及DNV OS-F101等其他管道標(biāo)準(zhǔn)也可以移植到CO2的管道運(yùn)輸。

在運(yùn)行設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面，挪威船級(jí)社的《CO2管道設(shè)計(jì)與運(yùn)行實(shí)踐推薦》，制定了CO2運(yùn)輸管道的安全標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)參數(shù)、材料標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)管道的管理制定了一系列標(biāo)準(zhǔn)。美國的管道建設(shè)首先要經(jīng)過管道管理辦公室（OPS）的批準(zhǔn)，保證管道設(shè)施符合安全標(biāo)準(zhǔn)和不損害公眾利益。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)則要符合美國49號(hào)聯(lián)邦法規(guī)195章（CFR 49 Part 195），并且該法規(guī)除了對(duì)CO2運(yùn)輸管道的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定外，還規(guī)定了管道建設(shè)中的穿越、跨越、焊接和維修等相關(guān)問題的處理方法。

監(jiān)測(cè)和事故處理環(huán)節(jié)上，歐盟的《CCS指令》中第13條和16條專門針對(duì)泄露問題制定了條款。挪威船級(jí)社的《CO2管道設(shè)計(jì)與運(yùn)行實(shí)踐推薦》第七章對(duì)CO2管道的監(jiān)測(cè)手段、監(jiān)測(cè)內(nèi)容及事故處理做了明確規(guī)定。美國49號(hào)聯(lián)邦法規(guī)要求定期進(jìn)行安全狀況報(bào)告、事故報(bào)告、處理情況報(bào)告和年度總結(jié)報(bào)告等一系列的書面報(bào)告，為事故處理保留珍貴的資料，減少事故發(fā)生率。

管道管理方面，不論是挪威的標(biāo)準(zhǔn)還是美國的法規(guī)都做了明確、詳細(xì)的管理框架《CO2管道設(shè)計(jì)與運(yùn)行實(shí)踐推薦》甚至制定了完整的管理體系（IMS），涵蓋了監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、維修等多個(gè)環(huán)節(jié)。此外，公共參與宣傳也是CO2運(yùn)輸管理中必不可少的環(huán)節(jié)，主要的解決方案包括公眾宣傳和公眾培訓(xùn)。國際能源署（IEA）的《CCS技術(shù)發(fā)展路線圖》和澳大利亞的《CO2捕集與封存的環(huán)境指南》[10]都強(qiáng)調(diào)運(yùn)輸和封存過程中的信息必須對(duì)管理者、公眾、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和媒體是開放、透明的，并接受來自社會(huì)的監(jiān)督。

目前，CO2運(yùn)輸?shù)呢?zé)任問題主要包括：選址和準(zhǔn)入、管道施工設(shè)計(jì)、管道運(yùn)行、管道監(jiān)測(cè)及事故處理、跨境運(yùn)輸、公共安全和責(zé)任轉(zhuǎn)移等，涉及國際、國家、州（?。?、地方各級(jí)以及項(xiàng)目運(yùn)行商等利益相關(guān)方，因此運(yùn)輸責(zé)任的承擔(dān)和轉(zhuǎn)移是極其復(fù)雜的問題。美國OPS針對(duì)運(yùn)輸環(huán)節(jié)不同的責(zé)任問題明確了責(zé)任承擔(dān)主體，并規(guī)定了州際和國家之間管道監(jiān)管和事故處理等責(zé)任的轉(zhuǎn)移方式。這是目前國際上出臺(tái)的唯一關(guān)于州際和國家之間CO2管道責(zé)任轉(zhuǎn)移的規(guī)定，非常具有借鑒意義。

2.3 利用和封存環(huán)節(jié)

2.3.1 CO2的利用

CO2的利用方式主要包括地質(zhì)利用、化工合成、食品飲料加工和物理利用四個(gè)方面。其中，后面三類利用技術(shù)目前已非常成熟，相關(guān)的行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范以及政策法規(guī)均已建設(shè)完善，無須重新制定相關(guān)的政策法規(guī)。而CO2地質(zhì)利用包括了CO2強(qiáng)化石油開采（CO2-EOR）、強(qiáng)化煤層氣開采（CO2-ECBM）和強(qiáng)化天然氣開采（CO2-EGR）等，目前與之相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、政策和法規(guī)在世界范圍內(nèi)還沒有正式出臺(tái)，相關(guān)工程的建設(shè)主要依賴于對(duì)地質(zhì)結(jié)構(gòu)信息的充分掌握和豐富的工程經(jīng)驗(yàn)，急需制定完善的政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)管理和控制。

2.3.2 CO2的封存

封存環(huán)節(jié)是CCS中最重要的環(huán)節(jié)，其安全性和可行性直接決定了CCS的發(fā)展?jié)摿?。封存環(huán)節(jié)主要分為：選址、項(xiàng)目運(yùn)行、監(jiān)管和事故處理、管理和責(zé)任、產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)等。歐盟的《碳捕集和封存指令》、美國的《CO2捕集、運(yùn)輸和封存指南》和澳大利亞的《CO2捕集與封存管理指南》都著重對(duì)封存做了詳細(xì)規(guī)定。

選址是進(jìn)行封存的第一步。歐盟側(cè)重于選址中的信息收集和選址標(biāo)準(zhǔn)，以法規(guī)的形式強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行選址時(shí)政府需要發(fā)放勘探許可證，如果成員國沒有授予勘探許可證的程序，則至少需要制定相應(yīng)的選址許可標(biāo)準(zhǔn)，在勘探的空間和時(shí)間上，許可證持有人應(yīng)該是唯一的，以保護(hù)和鼓勵(lì)勘探投資，并防止勘探過程中產(chǎn)生沖突。澳大利亞則側(cè)重于選址評(píng)估和審批程序的建立。美國的選址標(biāo)準(zhǔn)和歐盟、澳大利亞的主要內(nèi)容相一致。

項(xiàng)目運(yùn)行主要包括CO2的注入、關(guān)閉和關(guān)閉后的管理。注入和關(guān)閉都必須進(jìn)行準(zhǔn)證申請(qǐng)，各國在在運(yùn)行階段法規(guī)涉及內(nèi)容基本一致，主要包括：準(zhǔn)證申請(qǐng)、注入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估、事故處理、關(guān)閉標(biāo)準(zhǔn)等，但是具體的標(biāo)準(zhǔn)還尚未提出。歐盟更加強(qiáng)調(diào)運(yùn)行階段的標(biāo)準(zhǔn)制定，澳大利亞強(qiáng)調(diào)運(yùn)行過程中的泄露、環(huán)境問題以及注入關(guān)閉后的責(zé)任轉(zhuǎn)移，而美國則強(qiáng)調(diào)注入過程中及關(guān)閉后的信息收集和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，各國都做了詳盡的計(jì)劃，內(nèi)容基本一致，主要包括對(duì)注入設(shè)備、CO2羽狀體、周圍環(huán)境的監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并且時(shí)間必須持續(xù)到封存地點(diǎn)關(guān)閉和責(zé)任轉(zhuǎn)移之后。事故處理方面，雖然各國也都制定了一些標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有明確規(guī)定具體的應(yīng)急處理措施，也沒有涉及到監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、數(shù)據(jù)傳遞和事故處理之間的聯(lián)系問題，還需要未來進(jìn)一步的研究。

地質(zhì)封存中最主要的安全問題是泄露。CO2泄露的途徑主要有蓋層泄露、地質(zhì)斷層和裂縫泄露、注入井和監(jiān)測(cè)井泄露、巖層泄露和滲透、以及其他泄露方式。CO2的泄露會(huì)對(duì)大氣和周邊環(huán)境造成重大影響，因此封存過程中必須進(jìn)行監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并制定相應(yīng)的應(yīng)急處理措施。目前，各國的監(jiān)管和事故處理框架大致相同，均針對(duì)CO2泄露的制定了相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范，但并未涉及監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、數(shù)據(jù)傳遞和事故處理之間的聯(lián)系等問題，這需要未來進(jìn)一步的完善。

管理和責(zé)任問題主要包括公眾參與、泄露管理和責(zé)任轉(zhuǎn)移，其中最重要的是責(zé)任轉(zhuǎn)移。澳大利亞的《CO2捕集與封存的環(huán)境指南》規(guī)定在CCS項(xiàng)目的運(yùn)行階段，公眾、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和媒體必須是開放、透明的，并要求制定相應(yīng)的責(zé)任轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)。美國的《CO2捕集、運(yùn)輸和封存指南》則強(qiáng)調(diào)了財(cái)政責(zé)任，即運(yùn)營商在CCS項(xiàng)目運(yùn)行過程中經(jīng)濟(jì)問題。

與CO2封存項(xiàng)目有關(guān)的物權(quán)問題主要涉及地表土地及地下儲(chǔ)層的所有權(quán)和使用權(quán)、廠設(shè)備的所有權(quán)、封存地點(diǎn)周邊土地的使用權(quán)和通過權(quán)等。此外，CO2封存項(xiàng)目結(jié)束后的儲(chǔ)層和CO2的所有權(quán)及使用權(quán)也需要明確。

3 投融資機(jī)制和政策

3.1 投融資渠道

國內(nèi)外針對(duì)CCS的投融資政策發(fā)展很快，目前主要的投資方式有：政府補(bǔ)貼和投資、碳基金、銀行投資、雙邊政府補(bǔ)助、私人資本投資以及其他一些投融資方法。

目前，美國、歐盟、澳大利亞和加拿大等都為CCS設(shè)立了專門的資金，資金總額已達(dá)93億美元[11]；全球環(huán)境基金（GEF）、綠色氣候基金（GCF）和世界銀行建立了CCS信托基金等來為CCS的推廣籌集資金；亞洲開發(fā)銀行（ADB）擬籌集50億美元資金用于CCS的專項(xiàng)示范。中國CCS研發(fā)及示范項(xiàng)目的資金主要來源于政府資助及國際合作。英國提供了10億英鎊對(duì)中國的CCS全流程示范項(xiàng)目進(jìn)行資助；中歐、中英、中澳和中美等雙邊合作項(xiàng)目如煤炭利用近零排放項(xiàng)目（NZEC）、中澳二氧化碳地質(zhì)封存項(xiàng)目（CAGS）、中歐碳捕集與封存監(jiān)管活動(dòng)支持項(xiàng)目（STRACO2）、中美合作成立的中美清潔能源聯(lián)合研究中心（CERC）等示范項(xiàng)目也已經(jīng)開始進(jìn)行CCS可行性研究[12]。同時(shí)，國外也有一些企業(yè)投資開始關(guān)注CCS項(xiàng)目，主要將捕集的CO2用于EOR項(xiàng)目。

3.2 CCS融資機(jī)制和激勵(lì)政策

針對(duì)CCS投資難的問題，各國積極推進(jìn)了相關(guān)的融資機(jī)制和激勵(lì)政策的研究，不斷拓寬資金渠道，加快形成政府鼓勵(lì)引導(dǎo)、企業(yè)投入、多方面參與的碳捕集、利用和封存試驗(yàn)示范資金保障體系，著力帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。主要的激勵(lì)措施有如下四項(xiàng)。

（1）碳排放權(quán)交易機(jī)制。碳排放權(quán)交易是京都議定書提出的，即把CO2排放權(quán)作為一種商品，從而形成了CO2排放權(quán)的交易。歐洲的CCS旗艦項(xiàng)目將從歐盟排放交易體系中獲得3億噸的排放配額，用于支持10 ~ 12個(gè)商業(yè)化CCS項(xiàng)目，并計(jì)劃在2013 ~ 2020年共發(fā)放140億噸的排放配額用于拍賣。

（2）清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）。CDM的核心內(nèi)容是允許發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家進(jìn)行項(xiàng)目級(jí)的減排量抵消額的轉(zhuǎn)讓與獲得。2010年的坎昆會(huì)議上，CCS正式納入清潔發(fā)展機(jī)制，CDM被認(rèn)為是解決CCS融資問題的有效方法。

（3）稅收政策。稅收政策主要包括對(duì)不安裝CCS設(shè)備的企業(yè)征收額外碳稅以及安裝CCS設(shè)備的企業(yè)進(jìn)行稅收抵免等。英國的氣候變化稅政策規(guī)定實(shí)施CCS項(xiàng)目的企業(yè)可獲得80%的稅收抵免；美國的國內(nèi)稅收法典45Q（Section 45Q of the USA Internal Revenue Code），規(guī)定捕集并安全封存每噸規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的CO2將獲得政府20美元的稅收抵免，而捕集每噸規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的CO2并用于EOR項(xiàng)目進(jìn)行安全封存將獲得10美元的稅收抵免。

（4）電力市場(chǎng)改革。英國能源與氣候變化部（DECC） 將“電差價(jià)合同”（Contracts For Difference）納入安裝CCS項(xiàng)目的發(fā)電廠中，此類發(fā)電廠可以獲得一部分碳稅抵免；美國則把擁有CCS系統(tǒng)的發(fā)電廠納入清潔能源中，并給予一定額度的電價(jià)補(bǔ)貼。

4 中國CCS相關(guān)政策法規(guī)發(fā)展及建議

4.1 中國CCS政策法規(guī)現(xiàn)狀

近年來，中國雖然在CCS示范項(xiàng)目上取得了巨大的進(jìn)展，但在立法方面尚未取得突破，還未形成專門的CCS立法和政策。2007年6月4日，國家發(fā)改委發(fā)布《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》，提出“大力開發(fā)二氧化碳捕獲及利用、封存技術(shù)”；2007年6月14日，科技部、發(fā)改委等部委聯(lián)合發(fā)布《中國應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》，將“二氧化碳捕集、利用與封存技術(shù)”納入重點(diǎn)任務(wù)；2008年10月29日，國務(wù)院新聞辦發(fā)布《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書，指出“中國已確定將重點(diǎn)研究的減緩溫室氣體排放技術(shù)包括二氧化碳捕集、利用與封存技術(shù)”；2011年7月，《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》[13]發(fā)布，提出將碳捕獲、利用與封存（Carbon Capture, Utilization and Storage, CCUS）技術(shù)作為培育和發(fā)展節(jié)能環(huán)保戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要技術(shù)之一，以及作為支撐可持續(xù)發(fā)展、有效應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)措施。2013年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《“關(guān)于推動(dòng)碳捕集、利用和封存試驗(yàn)示范”的通知》，貫徹落實(shí)CCS試點(diǎn)項(xiàng)目工作。

4.2 中國CCS發(fā)展政策需求及建議

中國的CCS技術(shù)相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)目前仍然處于初級(jí)階段，相關(guān)法律法規(guī)完善勢(shì)在必行。目前，中國發(fā)展CCS技術(shù)的主要政策需求包括：

（1）明確溫室氣體減排的法律依據(jù)，確定CCS技術(shù)在節(jié)能減排、氣候變化中的地位；

（2）具有可操作性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；

（3）各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任歸屬、責(zé)任轉(zhuǎn)移、所有權(quán)和使用權(quán)的明確規(guī)范；

（4）行之有效的補(bǔ)貼措施和激勵(lì)機(jī)制；

（5）完善的公眾參與體系；

（6）促進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律框架。

與其它交叉法律法規(guī)的互補(bǔ)需求有：

（1）與節(jié)能減排相關(guān)法律相容；

（2）與清潔能源相關(guān)法律相容；

（3）與可再生能源相關(guān)法律相容；

（4）與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染相關(guān)法律相容；

（5）與產(chǎn)權(quán)和資源相關(guān)法律相容；

（6）與安全生產(chǎn)相關(guān)法律相容。

制定CCS政策法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)必須要包括8方面的內(nèi)容：項(xiàng)目申請(qǐng)和核準(zhǔn)制度、封存許可證制度、監(jiān)管與報(bào)告制度、責(zé)任承擔(dān)制度、事故應(yīng)急響應(yīng)制度、公眾健康安全保護(hù)制度、投融資機(jī)制和公共宣傳政策體系。針對(duì)這些必須建立一套有針對(duì)性的法規(guī)和制度，以規(guī)范CCUS項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)行。

借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國CCS政策法規(guī)制定的主要建議如下：

（1）借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，確立CCS技術(shù)在節(jié)能減排、氣候變化中的地位；

（2）參考國外發(fā)達(dá)國家的立法，建立適用的國家法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，奠定推行CCS技術(shù)的基礎(chǔ)框架；

（3）參考發(fā)達(dá)國家CCS指令的制定，結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況，針對(duì)捕集環(huán)節(jié)、運(yùn)輸環(huán)節(jié)、封存環(huán)節(jié)制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)CCS技術(shù)研發(fā)的同時(shí)促進(jìn)其商業(yè)化發(fā)展；

（4）加快公眾平臺(tái)和服務(wù)建設(shè)，減少運(yùn)輸路段和封存地對(duì)周邊居民的安全擔(dān)憂，同時(shí)做好公共宣傳工作；

（5）開展CCS配套政策研究，制定CCS項(xiàng)目申請(qǐng)與核準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)估、場(chǎng)地關(guān)閉條件、事故應(yīng)急處理等專門程序，設(shè)計(jì)CCS設(shè)備退稅補(bǔ)貼、CCS商業(yè)保險(xiǎn)、CCS信托基金等激勵(lì)措施，為CCS大規(guī)模實(shí)施做好鋪墊。

[1] Metz B, Davidson O, De Coninck H C, et al. IPCC specia report on carbon dioxide capture and storage: Prepared by working group III of the intergovernmental panel on climate change[M]. IPCC, Cambridge University Press: Cambridge United Kingdom and New York, USA, 2005, 4.

[2] 鄒樂樂, 張九天, 魏一鳴. 二氧化碳封存技術(shù)相關(guān)國際法規(guī)與政策的回顧與分析[J]. 中國能源, 2010 32(4): 15-18.

[3] 王眾. 中國二氧化碳捕捉與封存 (CCS) 早期實(shí)施方案構(gòu)建及評(píng)價(jià)研究[D]. 成都理工大學(xué), 2012.

[4] 范英, 朱磊, 張曉兵. 碳捕獲和封存技術(shù)認(rèn)知、政策現(xiàn)狀與減排潛力分析[J]. 氣候變化研究進(jìn)展, 2010, 6(5) 362-369.

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[12] Best D, Levina E. Facing China’s Coal Future: Prospects

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[13] 科技部. 國家 “十二五” 科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃[EB/OL]. http://www.most.gov.cn/tztg/201107/t2011071288217.Ht m,2011.

Review and Analysis of CCS Policies in Domestic and Overseas

HE Xuan1,2, HUANG Ying1, LIAO Cui-ping1
(1. Guangzhou Institute of Energy Conversion, Chinese Academy of Sciences, Guangzhou 510640, China; 2. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China)

Carbon capture and storage (CCS) is a new carbon reduction technology, it plays an important role in the strategic options of deep greenhouse gas reduction. However, as an emerging emission reduction technology, China’s CCS regulations system is in a fledging period. This paper systematically analyzes the CCS regulations, policies and standards in EU, UK, U.S. and Australia in the field of CCS. In addition, it summarizes the successful experience of CCS legislation, policies and standards in developed countries. Finally, CCS policies recommendations for China are discussed to provide reference for China’s CCS regulations system.

carbon capture and storage (CCS); policies; suggestions

TK0

A

10.3969/j.issn.2095-560X.2014.02.013

何 璇（1989-），男，碩士研究生，主要從事低碳減排技術(shù)政策研究及經(jīng)濟(jì)性評(píng)估。

2095-560X（2014）02-0157-07

2014-01-10

2014-04-18

英國政府外交與公益事務(wù)部資助項(xiàng)目

? 通信作者：廖翠萍，E-mail：liaocp@ms.giec.ac.cn

黃 瑩（1984-），女，碩士，助理研究員，主要從事低碳技術(shù)與政策方面的研究。

廖翠萍（1966-），女，博士，研究員，碩士生導(dǎo)師，主要從事能源經(jīng)濟(jì)與政策方面的研究。