肖青

去年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)司法改革做了重要部署，引起了社會(huì)各界對(duì)新一輪司法改革的熱議。即將召開的十八屆四中全會(huì)將“依法治國(guó)”定為主題，更是預(yù)示著司法改革將大大提速，因此社會(huì)輿論充滿期待。如何理性看待新一輪司法改革，如何合理地預(yù)期其推進(jìn)對(duì)法官群體的影響，法官又該如何參與其中并起到積極的作用？這都是需要認(rèn)真思考的問題。

理想：期盼法治中國(guó)

法治中國(guó)建設(shè)要求強(qiáng)化司法權(quán)力。十八屆三中全會(huì)明確提出要推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，并提出堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)了憲法法律在國(guó)家生活和國(guó)家治理中的至高地位，憲法的規(guī)定再一次得到強(qiáng)調(diào)和重申。依法執(zhí)政，提出了對(duì)執(zhí)政黨自身的法律約束，即必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，其權(quán)力要控制在國(guó)家法律的框架中。依法行政，則將各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)必須遵循的法定權(quán)限、方式、程序、時(shí)限和步驟進(jìn)行了更為嚴(yán)格的限定。要實(shí)現(xiàn)對(duì)以上治理權(quán)力主體的法律約束，意味著我們必須改革現(xiàn)在的權(quán)力架構(gòu)，司法權(quán)力對(duì)其他治理權(quán)力主體而言，要能夠且必須起到制約作用。這就意味著，必須改變司法機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面受制于黨政機(jī)關(guān)的窘境，排除司法權(quán)力運(yùn)行中受到的各種干涉，使法官擺脫在具體的司法案件中為追求所謂的“政治效果”和“社會(huì)效果”而不得不犧牲“法律效果”的無(wú)奈。正是這些強(qiáng)烈的信號(hào)，對(duì)法官們來(lái)講形成了巨大的鼓舞。

法治中國(guó)建設(shè)要求司法在國(guó)家治理體系中承擔(dān)獨(dú)特的功能。法治中國(guó)涵蓋了法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三大基本內(nèi)容，其中國(guó)家與社會(huì)的二元分離，是必然趨勢(shì)，十八大報(bào)告提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，這種分離一旦獲得發(fā)展，則必然會(huì)導(dǎo)致法治的興起，國(guó)家權(quán)力規(guī)制的原生動(dòng)力更為充足，社會(huì)秩序的維護(hù)和公民權(quán)利的保障才有深厚的土壤和牢固的根基。這就意味著，司法必須保證國(guó)家權(quán)力間的監(jiān)督制衡，維護(hù)國(guó)家的法治秩序，能夠解決社會(huì)爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)公平正義、保證社會(huì)的平穩(wěn)有序運(yùn)行，能夠有力地督促政府權(quán)力規(guī)范化、法治化行使。要實(shí)現(xiàn)這樣的重要功能，必須建立起公正、高效、權(quán)威的司法體制。

司法體制改革是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的政治體制改革的一部分。十八屆三中全會(huì)直面司法體制改革，無(wú)疑為其提供了社會(huì)政治背景與動(dòng)力源泉?；谒痉?quán)是中央事權(quán)的理論，這一輪司法體制改革由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，這是這一具有強(qiáng)烈政治性、政策性、法律性的改革不入歧途、不走彎路、健康發(fā)展的重要保障，也是解決與法治建設(shè)的同步性問題的最好選擇，因此也更增加了司法體制改革的可能性和可行性，使人們對(duì)實(shí)現(xiàn)這一光明前景的信心大增。

司改實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和反思

從上世紀(jì)80年代初至今，已經(jīng)啟動(dòng)三輪司法改革，每一輪改革都有其重點(diǎn)，但總的趨勢(shì)是由形式上的模仿、學(xué)習(xí)到實(shí)質(zhì)上的提升和再造，表現(xiàn)在人權(quán)保障、司法為民、司法公正、司法能力取得了顯著的進(jìn)步。但也表現(xiàn)出明顯的局限，總的來(lái)講，是機(jī)構(gòu)和制度方面的改革多，真正涉及體制機(jī)制的并不多。從外部來(lái)講，主要是頂層設(shè)計(jì)協(xié)同性不夠、“問題導(dǎo)向”不足，滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化改革。從內(nèi)部來(lái)講，主要是司法地方化、行政化難以解決，隊(duì)伍職業(yè)化不足，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制不夠科學(xué)，法院裁判的終局性受到?jīng)_擊以及人權(quán)司法保障制度不完善等。

這一輪司法改革顯然對(duì)前幾輪的司法改革進(jìn)行了總結(jié)和反思，對(duì)以上幾個(gè)方面的問題有了具體的、實(shí)質(zhì)性的解決方案。

2014年7月9日，《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）正式發(fā)布。最高法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人賀小榮在人民法院報(bào)上發(fā)表了對(duì)《綱要》的解讀，實(shí)則代表了最高法院對(duì)這一輪司改的基本觀點(diǎn)和主要思路。其中相對(duì)于中央文件來(lái)講，最重要的莫過(guò)于對(duì)司法改革的近期目標(biāo)進(jìn)行了明確，即建立中國(guó)特色社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，最高法院將它的具體內(nèi)涵界定為“以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的社會(huì)主義民主政治制度為基礎(chǔ)，以國(guó)家判斷權(quán)理論和公平正義的司法價(jià)值論為理論基點(diǎn)，以法官制度、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、司法保障制度為主要內(nèi)容，以審判權(quán)為中心、以審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)為保障的權(quán)力運(yùn)行體系的總稱”，將其運(yùn)行效果概括為“為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化創(chuàng)造和輸送程序價(jià)值、秩序價(jià)值、信用價(jià)值和正義價(jià)值”。既然審判權(quán)力運(yùn)行體系的概念凸顯出來(lái)，推動(dòng)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，也就是審判獨(dú)立的要求也不能再遮遮掩掩、羞羞答答了。

以陳衛(wèi)東教授為代表的學(xué)者開始系統(tǒng)闡述“司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)”問題，希望從必要性、司法獨(dú)立的去政治化及正確處理獨(dú)立司法與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與人民代表大會(huì)制度等方面進(jìn)一步厘清理論困惑，解除政治顧慮，斬除心理障礙。

實(shí)踐中，從中央政法委到最高法院，順應(yīng)形勢(shì)，都推出了一系列的改革措施，在實(shí)踐中有著根本性長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的有三個(gè)方面：一是大力推進(jìn)司法公開。為有序監(jiān)督審判權(quán)的行使和倒逼法官能力提高奠定基礎(chǔ)。二是以中央政法委出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的規(guī)定》為標(biāo)志，為強(qiáng)化審判權(quán)和提高司法專業(yè)化開了先河。三是涉訴信訪機(jī)制改革，為確立裁判的終局性，樹立司法權(quán)威解開了一個(gè)死結(jié)。

在具體的司法體制改革的目標(biāo)面前，我們不得不面對(duì)的問題越來(lái)越具體，越來(lái)越明確，需要解決的問題也越來(lái)越多，但基于對(duì)司法規(guī)律的認(rèn)識(shí)，我們還是有希望、有信心推動(dòng)建立一套更為科學(xué)的運(yùn)行體系。

清醒認(rèn)知阻撓和制掣

確定改革的目標(biāo)和制定改革總體方案固然不易，執(zhí)行這樣的方案則更難，司法體制改革面臨的困難和障礙主要來(lái)自于三個(gè)方面：

一是舊的觀念意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，如何定位法院工作，成為影響司法作用發(fā)揮和社會(huì)需求滿足的根本性因素。概括而言，可分為解紛論、穩(wěn)定論和正義論三說(shuō)，而這次司法改革把“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”確定為核心價(jià)值和終極目標(biāo)，也就是說(shuō)，把司法功能定位于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，但同時(shí)又吸收解紛論和穩(wěn)定論的合理成分。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這樣的折中是為了更好地與以往的政策相銜接，但即使如此，由于近十年來(lái)，解紛和穩(wěn)定占據(jù)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，要想改變長(zhǎng)期形成的觀念、思維定勢(shì)和行為習(xí)慣，尤其對(duì)原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)講，不是文件和政策的變化就能改變頭腦中根深蒂固的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)，這個(gè)過(guò)程必然是漫長(zhǎng)的。endprint

二是既得利益者。從司法實(shí)踐層面來(lái)看，打破既有的利益格局無(wú)疑是一個(gè)艱難的過(guò)程。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是去除內(nèi)外部行政化面臨的阻力。從外部來(lái)講，政法委的角色定位與職能轉(zhuǎn)換一度成為司法改革的熱點(diǎn)話題，政法委不再以協(xié)調(diào)辦案的方式干預(yù)個(gè)案辦理成為共識(shí)，但政法委的職能定位在孟建柱書記在全國(guó)政法工作會(huì)上的講話中得以明確和鞏固，打消了激進(jìn)者取消政法委的呼聲。但是既然政法委還要管大事、管方向、管干部，那么對(duì)司法過(guò)程的介入仍是不可避免的，只是方式方法有差異，而且這種方式的改變還有可能加劇內(nèi)部的行政化。即通過(guò)院、庭長(zhǎng)的管理權(quán)實(shí)現(xiàn)自身的意圖。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部因此認(rèn)為這沒有本質(zhì)區(qū)別，當(dāng)然樂觀來(lái)講我們可以通過(guò)規(guī)制程序來(lái)解決。更何況，在實(shí)踐中，我們還希望依賴政法委解決部分問題，如在現(xiàn)有體制下法院受制于公安和檢察機(jī)關(guān)的問題以及結(jié)構(gòu)性社會(huì)矛盾的解決等，都確實(shí)需要更高層面的幫助。二是去除地方化的前景堪憂。人、財(cái)、物統(tǒng)一管理及司法轄區(qū)與行政轄區(qū)相分離是解決司法地方化的切入點(diǎn)。

在這兩點(diǎn)問題上，無(wú)論是十八屆三中全會(huì)還是《四五改革綱要》都表現(xiàn)了明顯的循序漸進(jìn)的思路。因?yàn)榇_實(shí)有著難以逾越的理論和實(shí)踐難題，如《憲法》和《人民法院組織法》均規(guī)定，人民法院院長(zhǎng)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，其他副院長(zhǎng)、審判員由各級(jí)人大常委會(huì)任免。那么人員的統(tǒng)一管理將以什么方式實(shí)現(xiàn)？如果將這些人事提名權(quán)都上提至省級(jí)法院黨委，省級(jí)法院黨委在決定人事提名的過(guò)程中，主要參考哪些因素？實(shí)踐中會(huì)有哪些機(jī)構(gòu)和人員在其中發(fā)揮更大的作用？不論交給誰(shuí)，都不能保證握有這樣權(quán)力的主體不以各種各樣的形式干預(yù)司法，如果上級(jí)機(jī)關(guān)的干預(yù)取代了地方干預(yù)，這個(gè)組織的干預(yù)取代了那個(gè)組織的干預(yù)，去地方化的意義何在？何況在地方化的運(yùn)行方式中，我們還得到地方的許多好處，有一個(gè)利益互換的渠道。

三是舊的體制機(jī)制所積累的矛盾和困難。舊的司法體制造成了一系列的問題，這些問題累積疊加，不是一朝一夕能夠得以解決的，甚至出現(xiàn)舊問題沒解決，新問題又來(lái)了。比如，法院系統(tǒng)案多人少、法官斷層的問題，盡管在不同的地區(qū)有不同的表現(xiàn)，但有一定的普遍性。司法改革措施出臺(tái)后，又引發(fā)了新的法官辭職潮，且主力是基層的中青年法官。因?yàn)樵谏虾５脑圏c(diǎn)方案中，法官員額被確定為33%，這樣一個(gè)比例，意味著除院、庭長(zhǎng)這樣的高等級(jí)、資深法官之外的年輕法官很可能被排除在外，他們有可能成為改革的犧牲品，至少在十年之內(nèi)如此。

這樣的老問題與新問題疊加，法官的工作負(fù)擔(dān)可能更重。這還不包括強(qiáng)調(diào)司法責(zé)任制后，同樣的工作量下增加的工作負(fù)擔(dān)。而法官待遇低、職業(yè)保障差的狀況，在試點(diǎn)方案中并沒有根本改變。上海法官的普遍看法是，待遇沒增責(zé)任大了。在改革的初期，必然是改革的成本付出了，但改革的效果還體現(xiàn)不出來(lái)，而且誰(shuí)來(lái)評(píng)估改革的成本與收益比？以多長(zhǎng)時(shí)間為周期是合理的？并不是你宣布建立什么樣的體系，這個(gè)體系就會(huì)如期運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。因此，防止一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)法院系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)危機(jī)，是司法體制改革措施的制定中所必須要考慮的。endprint