吳劍英

淺析平潭及閩江口水資源配置工程中的生態(tài)補償

吳劍英

福建省水利投資集團有限公司

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經濟手段為調節(jié)相關利益者關系的制度性安排。當前我國生態(tài)補償的制度還欠完善，該文以平潭及閩江口水資源配置工程為例，從經濟、行政、法律、科技以及文化等方面對生態(tài)補償進行制度優(yōu)化，供國內供水及其它類似工程參考。

閩江口 水資源配置 生態(tài)補償 制度優(yōu)化

1 生態(tài)補償的定義

生態(tài)補償作為一種新型的有償使用生態(tài)資源的新的模式，能夠有效改善生態(tài)環(huán)境資源在市場交換和經濟建設中的價值，也能夠提高生態(tài)資源的使用價值，督促人們在生產和生活中減少生態(tài)成本。生態(tài)補償有狹義和廣義之分，狹義的生態(tài)補償是對由人類的社會經濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱；廣義的生態(tài)補償不僅包括對損害資源環(huán)境的行為進行收費或對保護資源環(huán)境的行為進行補償，還包括因對環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的區(qū)域內的居民在資金、技術、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境水平而進行的教育科研費用的支出。

2 國外水資源生態(tài)補償經驗

當前城市飲用水水源地的生態(tài)保護日益重要。一方面，隨著我國城市化的推進，更多人口在城市生活工作，并依賴市政供水及其水源地; 另一方面，水源地政府和人民也有發(fā)展經濟的迫切愿望，這給飲用水源地生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力。如何解決下游城市對水源地生態(tài)服務的需求與上游地區(qū)相對貧困的經濟狀況之間的關系，成為人們關注的一個問題。

在國外，生態(tài)補償或者生態(tài)有償服務( PES) 逐漸成為一個解決上下游之間關系，特別是水質關系的潛在的經濟和環(huán)境政策工具。在生態(tài)補償中，下游為上游提供的環(huán)境服務付費，因為下游從上游為防止流域退化所作的努力中受益，這就是“受益者付費”原則，有別于傳統(tǒng)的“污染者付費”原則。如美國Catskill流域是下游紐約市的飲用水水源，但是上游地區(qū)有大量以戶為單位的養(yǎng)牛場，紐約市與上游地區(qū)達成了生態(tài)補償協(xié)議，紐約市提供資金為上游養(yǎng)牛戶改善管理和治理污染，河流水質也以較低的成本達到了飲用水水源質量標準；在厄瓜多爾，基多市成立以灌區(qū)水費、流域下游農戶水費、基多市政水務公司交納水銷售額1%以及國家補助資金的流域水保持基金，主要用于保護上游的Cayambe-Coca流域的水土，其用途包括為上游居民提供替代的生計方式、購買生態(tài)敏感區(qū)土地等方面，該基金以公司的形式運作，公司設理事會，獨立于政府，但是和政府的生態(tài)環(huán)境保護項目相配合。

3 平潭及閩江口水資源配置工程及對生態(tài)補償的要求

平潭島內水資源總量1.853億m3，人均水資源擁有量481m3，屬絕對貧水區(qū)，本島水資源難以滿足經濟社會的跨越發(fā)展需要，迫切需要建設島外引（調）水工程解決供水安全問題。以福州為中心的閩江口都市圈是海峽西岸經濟區(qū)的重要組成部分，包括福清市、長樂市等主要縣市在海峽西岸區(qū)域經濟發(fā)展布局中處于重要位置，該區(qū)域現(xiàn)狀取水水源主要為閩江下游，受海水咸潮上溯影響，現(xiàn)有取水口水質安全已難以保障。

大樟溪是閩江下游一級支流，流域面積4843km2，多年平均徑流量47.58億m3，水量豐富，流域內生態(tài)環(huán)境良好，森林覆蓋率達76.4％。閩江是福建省第一大河流，流域面積60992km2，閩江干流竹岐河段多年平均徑流量約526億m3，多年平均流量1670m3/s。福州市已將大樟溪列為第三水源。

平潭及閩江口水資源配置工程是以大樟溪為主、閩江干流補充，共同解決平潭及閩江口地區(qū)供水問題。工程總體布局方案為“一閘三線”，即以大樟溪莒口攔河閘作為本工程主水源，自閩江竹岐引水補充大樟溪枯水期水量；工程多年平均引水量8.93億m3，其中大樟溪引水量7.56億m3，閩江竹岐泵站引水量1.37億m3，其中平潭綜合實驗區(qū)供水量2.25億m3，長樂市1.83億m3，福清市1.78億m3，福州市南港片2.24億m3。供水量中，城鎮(zhèn)生活供水量為4.46億m3，工業(yè)供水量為3.64億m3。該項目是福建省重大的水利基礎設施工程，是解決閩江口區(qū)域水資源安全保障問題的關鍵性工程。由于本項目的受水區(qū)是福建省內經濟發(fā)達地區(qū)，供水區(qū)范圍包括平潭綜合實驗區(qū)、福清市、長樂市、福州市南港片（含福州南臺島，福州科學城及汽車城，即閩侯的青口、尚干、祥謙、南通、南嶼等鎮(zhèn)），提供水源的地區(qū)永泰縣為省級貧困縣和生態(tài)縣（國家級生態(tài)縣正在創(chuàng)建中）。由于本工程的實施，對大樟溪水源地的保護將會十分嚴格，水源地保護的投入也要大大增加，將導致永泰縣經濟受限，建立以水權交易為主要內容的生態(tài)補償機制已具備基本條件，且意義重大。水源區(qū)與受水區(qū)分擔的補償量的多少直接關系到補償能否順利實施。如果經濟發(fā)達地區(qū)所提供的補償數量過少，不能滿足水源區(qū)保護和涵養(yǎng)水源的基本要求，水源區(qū)就無法積極地處理污染問題和加大生態(tài)建設強度，而受水區(qū)提供的補償的數量過多，超過當地財政承受能力，受水區(qū)就很難提供補償，只有當補償數量能夠讓受水區(qū)與水源區(qū)雙方滿意和接受時，生態(tài)補償才能有效進行。

4 項目生態(tài)補償方案建議

考慮水源地區(qū)人民的強烈發(fā)展愿望和終端用戶的承受能力，應科學地評估生態(tài)建設的損失和效益，采取相應的量化方法，確定合理的生態(tài)補償標準，采取多個渠道為水源地籌集生態(tài)補償資金。

4.1 根據工程的不同時期，分別采取政府主導和市場主導的方式

工程建設期，由于水源區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的受益主體涉及地區(qū)和群體眾多，難以明確界定。盡管工程建設的目標明確，但是在現(xiàn)有的社會制度下，通過橫向的區(qū)際間生態(tài)補償，要求在建設期由受水區(qū)承擔一部分生態(tài)環(huán)境建設的責任，事實上難以操作。因此，建設期的補償主體主要定位為中央政府與水源地所在地，主要以國家縱向財政轉移支付、政府主導為主，市場化手段難以應用。在工程運營期階段，受水地開始享受到供水服務，此時的主要生態(tài)補償主體應該為水源地和受水區(qū)，利益相關方關系明確，可以根據受益者付費原則構建水源區(qū)和受水區(qū)之間的橫向轉移支付補償方式，實現(xiàn)由政府主導向市場主導轉變。

4.2 建立水源地生態(tài)保護激勵機制

被補償者在保護水源地生態(tài)環(huán)境時引入激勵機制和水質定期監(jiān)測評估制度。比如將一部分補償資金按保護區(qū)面積分配，另一部分則按出境水質分配，出境水質劣于一定標準時取消該水質補償資金。這樣，從政策上和財政上支持鼓勵資源節(jié)約、環(huán)境保護的行為，最大限度地調動區(qū)域內部門、企業(yè)、個人保護生態(tài)環(huán)境的積極性，從而使生態(tài)補償效益最大化。

4.3 統(tǒng)籌使用現(xiàn)有的生態(tài)保護專項資金

整合現(xiàn)有水土保持、退耕還林、天然林保護等生態(tài)保護方面的專項資金，優(yōu)先用于水源地保護等生態(tài)功能重要區(qū)，集中資金進行生態(tài)保護與建設，以進一步加大生態(tài)補償力度。

4.4 完善產業(yè)扶持補償機制

上級政府要通過制定一系列諸如財政稅收、產業(yè)發(fā)展、項目建設等方面的優(yōu)惠政策，扶持上游水源地永泰縣加快綠色轉型，創(chuàng)造綠色GDP，實現(xiàn)綠色增長，加大職業(yè)培訓力度，促進貧困農村勞動力轉移，提高農村勞力技能素質，拓寬就業(yè)門路，減輕農村人口與環(huán)境壓力，促進地方經濟、社會和自然的和諧發(fā)展。

4.5 建立對口支援和合作開發(fā)機制

水源地永泰縣是經濟落后的地區(qū)，面臨發(fā)展經濟和改善生態(tài)環(huán)境的雙重任務，受益區(qū)多為經濟發(fā)達地區(qū)，具有資金、人才、技術等方面的優(yōu)勢，因此要積極引導受益區(qū)加強對水源地的交流、協(xié)作和幫扶，建立對口幫扶交流機制，通過異地開發(fā)、技術交流、人員培訓等方式，增加水源區(qū)的發(fā)展能力，形成自我發(fā)展機制，使外部補償轉化為自我積累能力和自我發(fā)展的能力。

4.6 收取生態(tài)水費

將水資源生態(tài)保護費納入水價，通過征收生態(tài)水費，籌集部分資金直接補償給水源區(qū)用于生態(tài)建設。根據供水下游后的用水結構和《福建省水資源費征收使用管理辦法》（閩政[2007] 27號文）中制定的水資源費征收標準，在目前平均0.07元/ m3的征收標準基礎上，本項目擬向福建省物價主管部門申請專項增加水資源費0.03元/ m3。

通過以上方式建立水源保護生態(tài)補償機制，專項用于飲用水源保護、污染治理、生態(tài)建設和扶持水源區(qū)經濟社會發(fā)展，加強水源區(qū)造血功能，既考慮到供水區(qū)水源地保護力度，也能兼顧到受水區(qū)居民生活用水承受能力，促進大樟溪水資源的保護和高效使用、優(yōu)化配置。

5 結語

建立生態(tài)補償機制有利于調動社會各方面保護生態(tài)環(huán)境的積極性，促進優(yōu)化經濟結構和轉變經濟增長方式，促進樹立科學發(fā)展觀和建立資源節(jié)約型社會，促進區(qū)域均衡發(fā)展和社會的公平、和諧與穩(wěn)定，具有十分重要的意義。生態(tài)補償機制的建立涉及政策、法律、財政以及許多規(guī)則和措施的制定，是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要在工程實踐中認真研究和逐步實施完善。

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