張艷菲

(江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇南京210036)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程迎來(lái)前所未有的機(jī)遇。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市化水平在1980年僅為19.4 %，而2011年則首次超過(guò)50 %，年平均增長(zhǎng)率約為0.96 %。有專家預(yù)測(cè)到2050年，中國(guó)城市化率將超過(guò)70 %(圖1)。

圖1 建國(guó)后我國(guó)城市化率變化 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：中國(guó)城市化率歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(1949～2013年)

城市迅速向外擴(kuò)張的同時(shí)，城鄉(xiāng)結(jié)合部作為潛在地理空間，其發(fā)展受到主城區(qū)城市化進(jìn)程的影響；反過(guò)來(lái)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展亦在一定程度上影響著主城區(qū)城市化進(jìn)程，兩者是互相促進(jìn)、互相制約的辯證關(guān)系。因此，研究城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展特點(diǎn)，尋求有效解決城鄉(xiāng)結(jié)合部瓶頸問(wèn)題的措施，既是城鄉(xiāng)結(jié)合部自身發(fā)展的主觀需求，也是城市逐步走向成熟的客觀反映。

1 南京市城市化發(fā)展概況

城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，又稱為城鎮(zhèn)化、都市化，是指由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，具體包括人口職業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。在外部形態(tài)主要表現(xiàn)為城市空間的優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障的完善、生態(tài)環(huán)境的改善等。

近年來(lái)，南京市依托沿江港口優(yōu)勢(shì)和政策支持，形成了獨(dú)特的發(fā)展戰(zhàn)略和模式：建立以特大城市為主導(dǎo)，以衛(wèi)星城市為骨干，各類專業(yè)化特色小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次、多功能城鎮(zhèn)體系，帶動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此發(fā)展戰(zhàn)略和模式的引領(lǐng)下，南京市進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其服務(wù)功能不斷強(qiáng)化。早在2010年，南京市服務(wù)業(yè)占GDP比重已超過(guò)50 %，成為以上海為中心長(zhǎng)江三角洲地區(qū)北翼舉足輕重的服務(wù)型城市(圖2)。

圖2 2010年南京市生產(chǎn)總值比例 2011年《南京市統(tǒng)計(jì)年鑒》

1.1 城市化速度放慢，進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段

1975年，美國(guó)著名城市地理學(xué)家Ray. M. Northam通過(guò)分析世界各國(guó)的城市化進(jìn)程，提出城市化發(fā)展的一般規(guī)律，即倒“S”曲線理論：城市化率從30 %到70 %是城市發(fā)展中期階段，即快速增長(zhǎng)階段。當(dāng)城市化率達(dá)到70 %左右，就會(huì)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，增長(zhǎng)速度放緩。2000年至2005年，南京城市化率由64 %迅速增長(zhǎng)到76.3 %，年平均增長(zhǎng)率達(dá)2.46 %，可謂南京城市化進(jìn)程中前所未有的快速增長(zhǎng)階段。自2005年，南京城市化開(kāi)始步入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，主要表現(xiàn)為：城市化率年平均增長(zhǎng)率僅為0.26 %，城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障有較大完善，居民安居問(wèn)題得到部分解決。

1.2 南京都市圈形成，中心城市地位凸顯

都市圈是城市化的一種高級(jí)形式，是城市群中出現(xiàn)的以大城市為核心，周邊城市一體化發(fā)展的地域空間組織形式。南京都市圈是2000年江蘇城市工作會(huì)議提出規(guī)劃建設(shè)的三大都市圈之一，以南京為核心，包括周邊100 km左右的鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、馬鞍山、蕪湖、滁州等城市。南京作為中心城市，依托自身集聚與擴(kuò)散機(jī)制，逐步將城市競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)化為都市圈共同優(yōu)勢(shì)，利用發(fā)達(dá)的聯(lián)系通道，輻射、帶動(dòng)都市圈范圍內(nèi)其他城市及農(nóng)村地域一體化發(fā)展，其中心城市地位也不斷得以鞏固(圖3)。

圖3 南京都市圈示意 江蘇省建設(shè)廳：南京都市圈規(guī)劃(2002—2020)

1.3 城鄉(xiāng)“二元化”依然明顯，江南江北發(fā)展差異較大

南京城市總體規(guī)劃逐步形成“中心城—新城—新市鎮(zhèn)”三級(jí)城鎮(zhèn)等級(jí)體系，隨著三個(gè)層次的區(qū)域范圍依次縮小，城市化水平逐級(jí)降低。以2010年為例，南京主城區(qū)城市化水平已超80 %，高出全省平均城市化水平20多個(gè)百分點(diǎn)；而鎮(zhèn)域城市化水平為20 %左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均城市化水平。此外，受過(guò)江通道建設(shè)滯后等客觀因素制約，江南、江北差距明顯，江北地區(qū)占全市三分之一土地，經(jīng)濟(jì)總量卻不到全市五分之一。

2 南京市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展概況及問(wèn)題研究

城市規(guī)劃學(xué)(Urban Planning)將城鄉(xiāng)結(jié)合部定義為：位于城市與鄉(xiāng)村之間、既不同于城市又異于鄉(xiāng)村的過(guò)渡區(qū)域，其作為城市發(fā)展用地納入到城市總體規(guī)劃范圍，配置城市基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)城市部分功能，在城市化進(jìn)程中起相當(dāng)重要作用，其發(fā)展水平在很大程度上決定著這個(gè)城市的成熟程度。城鄉(xiāng)結(jié)合部是農(nóng)村城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物，其形成經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展會(huì)逐漸消失，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的、不確定的過(guò)程。

2.1 發(fā)展特點(diǎn)

自20世紀(jì)50～60年代，南京主城區(qū)空間結(jié)構(gòu)呈環(huán)狀持續(xù)向外擴(kuò)張，城鄉(xiāng)結(jié)合部亦不斷隨之向外拓展，市郊更多鄉(xiāng)村逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)結(jié)合部。同時(shí)，南京衛(wèi)星城的發(fā)展推動(dòng)著城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展。在此進(jìn)程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部除具備一般城鄉(xiāng)結(jié)合部特點(diǎn)，還形成了獨(dú)有特點(diǎn)。

2.1.1 與城市發(fā)展方向一致，呈不規(guī)則環(huán)狀擴(kuò)散

城市總體規(guī)劃是城市一個(gè)時(shí)期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)，在這個(gè)時(shí)期內(nèi)將規(guī)劃范圍內(nèi)非城市區(qū)域逐步城市化。因此，城市總體規(guī)劃決定著城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展趨勢(shì)。南京北依長(zhǎng)江，東北靠近紫金山，受地理?xiàng)l件限制，主城區(qū)向北發(fā)展較慢，向東南、西南擴(kuò)張較快。同時(shí)，主城區(qū)的擴(kuò)張使其輻射區(qū)域半徑也逐漸變大。自建國(guó)后，主城區(qū)西南方向由安德門發(fā)展到夾江附近，東南方向由中山門發(fā)展到大石山，兩方向均推進(jìn)約5 km；北向由邁皋橋發(fā)展到幕府山南側(cè)，推進(jìn)僅2 km左右；城鄉(xiāng)結(jié)合部隨主城區(qū)的擴(kuò)張，其東南、西南兩個(gè)方向半徑明顯大于北向半徑(圖4)。

圖4 南京市市域變化

2.1.2 受公共交通條件影響較大

南京市公共交通以地鐵、公交、出租車為主，這些公共交通的配置情況和通達(dá)性決定著區(qū)域流動(dòng)人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。以白下區(qū)海福巷為例，該社區(qū)位于紫金山南麓、主城區(qū)東南方向10 km處，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。社區(qū)內(nèi)公共交通設(shè)施完備，設(shè)置有3個(gè)站牌共15條公交線路，與主城區(qū)60 % 以上區(qū)域?qū)崿F(xiàn)便利通達(dá)。因此，約有10 000人流動(dòng)人口在此租住，而社區(qū)常住居民僅為8 369人，流動(dòng)人口日常消費(fèi)在很大程度上促進(jìn)了該社區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

2.1.3 主副城間牽引力加速城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展

南京市在城市化進(jìn)程中逐漸形成了“一主三副”的衛(wèi)星城發(fā)展模式，主城區(qū)作為中心，在對(duì)其副城東山、仙林、江北產(chǎn)生輻射作用的同時(shí)，主副城之間的牽引力也成為了城鄉(xiāng)結(jié)合部快速發(fā)展的動(dòng)力。在主城區(qū)與各個(gè)副城間連線上，城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展明顯比其他區(qū)位發(fā)展速度快，主城與新城、副城與新城之間亦是如此。

2.2 發(fā)展中的問(wèn)題

歷次南京城市總體規(guī)劃均以主城區(qū)為主體，對(duì)環(huán)境、居民生活影響較大的城市基礎(chǔ)設(shè)施(如污水處理廠、變電站、石油和天然氣的儲(chǔ)運(yùn)站等)多設(shè)置在周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部。但城鄉(xiāng)結(jié)合部相應(yīng)政策不完善，建設(shè)處于無(wú)序狀態(tài)，社會(huì)資源配置失衡，主城區(qū)與其城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展出現(xiàn)二元化，在城市發(fā)展成果共享上存在著不容忽視的差別。

2.2.1 相關(guān)政策、管理體系不完善

南京市關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)的政策不完善，管理機(jī)制不明確。城鄉(xiāng)結(jié)合部城市規(guī)劃由規(guī)劃管理部門編制，而土地利用規(guī)劃由土地部門編制，兩部門在城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)中指導(dǎo)意見(jiàn)并不一致，而且缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。除此之外，在街道辦事處一級(jí)政府中，多數(shù)未設(shè)立土地、規(guī)劃和房管等行政管理部門，造成基層管理和執(zhí)行力差，無(wú)法落實(shí)上級(jí)建設(shè)管理工作。

2.2.2 規(guī)劃空白，缺乏建設(shè)依據(jù)

目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部雖然已納入南京城市總體規(guī)劃，但僅對(duì)其土地使用性質(zhì)做限制，針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的詳細(xì)規(guī)劃尚屬空白。城鄉(xiāng)結(jié)合部一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是對(duì)外租房，而城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)缺乏規(guī)劃依據(jù)，居民為把利益最大化，在土地上私搭亂建，不惜占用公共綠地、道路等，既影響市容市貌，加大整改難度，也給城市防災(zāi)減災(zāi)增加潛在危險(xiǎn)。

2.2.3 社會(huì)資源配備失衡

南京市城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)資源配置以社區(qū)內(nèi)居民戶口為標(biāo)準(zhǔn)，疏于考慮長(zhǎng)期租住于此的流動(dòng)人口，而流動(dòng)人口的數(shù)量大抵與常住居民相當(dāng)，甚至多于常住居民。因此，在社區(qū)內(nèi)常住居民與流動(dòng)人口共用各類社會(huì)資源，給原本已落后的市政設(shè)施帶來(lái)更大壓力，造成供水、供氣、供熱、供電、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、道路、綠化、公共交通、教育資源、衛(wèi)生服務(wù)等短缺，嚴(yán)重影響居民生活[7]。

3 南京市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展策略探析

南京主城區(qū)與其周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展出現(xiàn)“二元化”現(xiàn)象，一方面是城市化進(jìn)程中的階段性共性問(wèn)題，另一方面也反映了南京在城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中過(guò)于注重主城區(qū)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等公共服務(wù)向城鄉(xiāng)結(jié)合部輻射和拓展不夠。在今后發(fā)展中，政府部門需努力突破現(xiàn)有體制束縛，尋求合適解決途徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部有序、可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步提升南京城市化水平。

3.1 健全管理體制，加強(qiáng)執(zhí)行力度

完善的體制是政府部門執(zhí)行相關(guān)政策的有力后盾，體制的完善要依靠政府部門主動(dòng)作為。市政府可探索以市住建委為核心，以規(guī)劃為牽引的城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)管理體制，建立綜合土地、規(guī)劃、環(huán)保、房管等各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。在市住建委框架內(nèi)建立負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)結(jié)合部詳細(xì)規(guī)劃的相關(guān)制度，在街道辦事處一級(jí)建立包括土地、規(guī)劃、建設(shè)、房管、環(huán)境五位一體的管理實(shí)體，提高上級(jí)政策落實(shí)的通暢性和對(duì)居民建設(shè)的監(jiān)察力度。

3.2 做好詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

改變城鄉(xiāng)結(jié)合部只有總體規(guī)劃和土地利用控制的局面，由市住建委牽頭展開(kāi)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的詳細(xì)規(guī)劃，廣泛征求社區(qū)內(nèi)居民的意見(jiàn)，綜合考慮生態(tài)環(huán)境、人文底蘊(yùn)、居民利益等因素，尤其在社會(huì)資源配置方面充分照顧流動(dòng)人口，做出因地制宜、切實(shí)可行、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃方案。積極向居民宣傳以激發(fā)居民建設(shè)美好家園熱情，使其在建設(shè)過(guò)程中自覺(jué)遵守相關(guān)政策，減小基層管理部門執(zhí)法難度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 增加財(cái)政投入，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

各級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷來(lái)不夠重視，而城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展瓶頸問(wèn)題就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏。要徹底解決這一問(wèn)題，就要求各級(jí)政府增加城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入，可嘗試主城區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部反哺和吸引企業(yè)投資等方式彌補(bǔ)資金不足，督促各相關(guān)部門整改城鄉(xiāng)結(jié)合部在水、電、暖、道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的問(wèn)題，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)服務(wù)能力，縮小與主城區(qū)差距，進(jìn)而提升南京市整體城市化水平。

4 結(jié)束語(yǔ)

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市與鄉(xiāng)村的連接部位，不僅為城市提供隔離緩沖空間，營(yíng)造良好城市環(huán)境，而且為城市發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，鄉(xiāng)村產(chǎn)品和勞力由此源源不斷輸入城市，確保城市各項(xiàng)功能正常運(yùn)行。另外，城鄉(xiāng)結(jié)合部還為城市擴(kuò)張?zhí)峁撛诳臻g，以此推動(dòng)自身向城市轉(zhuǎn)變。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部的有序發(fā)展是建設(shè)和諧城市的根本要求。本文從政策和規(guī)劃兩個(gè)層面分析了南京市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展中存在的問(wèn)題，并對(duì)其發(fā)展策略進(jìn)行探索，以期為相關(guān)部門制定政策提供一定的參考。

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