丁 一,彭 爽

(1.成都市規(guī)劃信息技術(shù)中心,四川成都610041; 2.成都市規(guī)劃管理局詳細(xì)規(guī)劃管理處,四川成都610041)

2008年，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，奠定了控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”)的法定地位，要求規(guī)劃管理必須以批準(zhǔn)的控規(guī)為依據(jù)。成都市自20世紀(jì)90年代初開始編制控規(guī)，到2004年底實(shí)現(xiàn)中心城城市建設(shè)用地(約400 km2)控規(guī)滿覆蓋,并建立了控規(guī)GIS數(shù)據(jù)庫，初步形成了“一張圖”的雛形。

隨著進(jìn)入城市化的高速發(fā)展期，城市快速發(fā)展給城市規(guī)劃工作的方方面面提出了更高的要求。然而規(guī)劃編制與管理契合度不高，各層次、各類型規(guī)劃成果繁多、體系結(jié)構(gòu)交叉的現(xiàn)象普遍存在，對(duì)規(guī)劃管理工作的規(guī)范化、精細(xì)化管理造成了諸多阻礙。如何使規(guī)劃編制成果順利地從技術(shù)層面向管理層面轉(zhuǎn)化，使規(guī)劃編制與規(guī)劃管理有效銜接，同時(shí)加快規(guī)劃編制和管理的信息化、精細(xì)化建設(shè)進(jìn)程，是目前各地規(guī)劃管理工作研究的重點(diǎn)問題之一。

成都市“規(guī)劃一張圖”建設(shè)工作正是在這樣的背景下，通過梳理和整合各項(xiàng)規(guī)劃成果和數(shù)據(jù)、規(guī)范規(guī)劃編制和審批工作管理、加大信息共享和輔助決策等各種手段，加強(qiáng)規(guī)劃信息化建設(shè)，推進(jìn)規(guī)劃編制和管理一體化進(jìn)程。

1 面臨的困境

1.1 規(guī)劃編制成果繁多，沒有進(jìn)行系統(tǒng)整合，未形成體系

截至2013年底，成都市中心城區(qū)編制了控規(guī)單元(整版)約700余項(xiàng)、控規(guī)局部調(diào)整(小數(shù)版)210余項(xiàng)，各類規(guī)劃研究和專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃約120余項(xiàng)。但因控規(guī)編制時(shí)間、前后版本、成果類型等原因，再加上缺乏有效的技術(shù)手段和嚴(yán)格的審查協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致控規(guī)存在接邊問題、控規(guī)對(duì)規(guī)劃管理信息反映不全、控規(guī)與專項(xiàng)規(guī)劃和現(xiàn)狀矛盾等問題，給規(guī)劃管理工作造成了不小的困難。

1.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，數(shù)據(jù)規(guī)范化程度不高

以控規(guī)為例，2005年成都市規(guī)劃管理局發(fā)布了《成都市規(guī)劃管理局控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)管理規(guī)定(暫行)》。該規(guī)定對(duì)控規(guī)編制內(nèi)容、深度等方面明確了要求，同時(shí)也對(duì)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面做了規(guī)定。但隨著近年來規(guī)劃編制的不斷發(fā)展，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)卻一直未能同步進(jìn)行修訂和完善，導(dǎo)致控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度不高、隨意性較強(qiáng)，制約了后續(xù)一系列工作開展的效率和質(zhì)量。

1.3 數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性不強(qiáng)，動(dòng)態(tài)更新機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化完善

雖然規(guī)劃局成果管理部門投入了大量人力和物力動(dòng)態(tài)維護(hù)成果數(shù)據(jù)庫，但因?yàn)閿?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、缺乏有效技術(shù)手段等方面的原因，造成控規(guī)編制與成果數(shù)據(jù)入庫環(huán)節(jié)不夠高效，成果數(shù)據(jù)入庫工作信息化、智能化程度不高，缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段，需要大量的人工干預(yù)，現(xiàn)勢(shì)性難以滿足規(guī)劃管理與規(guī)劃編制工作的需求。

1.4 規(guī)劃信息化水平較薄弱，各部門間多頭管理現(xiàn)象突出，信息孤島現(xiàn)象較為嚴(yán)重

規(guī)劃管理工作中，一些業(yè)務(wù)的工作方式較為傳統(tǒng)、信息化水平還比較薄弱，業(yè)務(wù)流未能與數(shù)據(jù)流完全匹配；信息系統(tǒng)也尚未成為規(guī)劃管理工作的核心組成部分。規(guī)劃編制單位和規(guī)劃管理部門之間、規(guī)劃管理內(nèi)部各專項(xiàng)之間缺乏有效的信息溝通渠道。信息的不對(duì)稱導(dǎo)致各部門都從自身角度出發(fā)編制、管理和審批規(guī)劃，缺乏全盤統(tǒng)籌和相互協(xié)調(diào)。

1.5 數(shù)據(jù)的管理和利用未能做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”，數(shù)據(jù)混亂、矛盾等問題一定程度上存在

規(guī)劃管理部門業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，數(shù)據(jù)種類繁多，信息量非常大；并且尚未完全做到匯總到統(tǒng)一的信息系統(tǒng)中。數(shù)據(jù)的管理和利用尚未做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”，缺乏有序的管理和組織，面對(duì)海量信息，大量數(shù)據(jù)“散落民間”，成果管理部門對(duì)數(shù)據(jù)的管理和利用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

2 建設(shè)目標(biāo)

建設(shè)一個(gè)以基礎(chǔ)地理信息、規(guī)劃項(xiàng)目審批信息為基礎(chǔ)，以控制性詳細(xì)規(guī)劃為核心，系統(tǒng)整合各層次規(guī)劃數(shù)據(jù)成果，具備動(dòng)態(tài)更新機(jī)制的包含全業(yè)務(wù)、全方位、全流程的信息共享工作管理平臺(tái)。

3 體系構(gòu)成

從構(gòu)成體系上講，“一張圖”由“一個(gè)平臺(tái)、兩條主線、三個(gè)層面”(圖1)構(gòu)成。

圖1 “一張圖”構(gòu)成示意

“一個(gè)平臺(tái)”：信息系統(tǒng)平臺(tái)，所有日常業(yè)務(wù)工作行為必須在平臺(tái)上進(jìn)行，所有業(yè)務(wù)工作所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)必須歸集、匯總到平臺(tái)中來。

“兩條主線”：數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流，包含規(guī)劃編制類所有成果數(shù)據(jù)和規(guī)劃管理中產(chǎn)生的所有數(shù)據(jù)兩條主線，確保全方位、無死角。

“三個(gè)層面”：基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃成果類數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃項(xiàng)目類數(shù)據(jù)庫。

基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫包含：衛(wèi)星影像圖、各比例尺地形圖、數(shù)字高程模型等數(shù)據(jù)。

規(guī)劃成果類數(shù)據(jù)庫是規(guī)劃管理工作的直接依據(jù)，由經(jīng)法定程序?qū)徟ㄟ^的法定內(nèi)容組成，以控制性詳細(xì)規(guī)劃為核心，同時(shí)包含總體規(guī)劃、專業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等各層次規(guī)劃成果。

根據(jù)審批情況對(duì)規(guī)劃成果類數(shù)據(jù)庫中成果數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分層控制顯示，分為：審批層、成果層和歷史層。對(duì)于尚未通過審批的規(guī)劃成果數(shù)據(jù)在審批層中顯示，一旦通過審批變?yōu)榉ǘㄒ?guī)劃即進(jìn)入成果層，當(dāng)有新規(guī)劃成果生效時(shí)，原有規(guī)劃成果進(jìn)入歷史層。審批層、歷史層都只作為日常業(yè)務(wù)工作中參考信息，只有成果層中的信息能作為規(guī)劃審批的直接依據(jù)。

規(guī)劃項(xiàng)目類數(shù)據(jù)庫包含：項(xiàng)目紅撥圖、審批項(xiàng)目方案總平圖、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收資料等。

4 建設(shè)內(nèi)容

4.1 修訂完善各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系

從2012年開始，成都啟動(dòng)了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作，按照“業(yè)務(wù)導(dǎo)向，面向應(yīng)用、靈活應(yīng)變，易于擴(kuò)展，實(shí)用性強(qiáng)，便于推行”的思路，打通各層級(jí)數(shù)據(jù)之間的壁壘，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系?，F(xiàn)已基本形成了以《成都市控制性詳細(xì)規(guī)劃電子成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》為主干，《成都市總體規(guī)劃電子成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》、《成都市農(nóng)村新型社區(qū)規(guī)劃電子成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》、《成都市城市規(guī)劃三維模型數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》、等相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及其它技術(shù)文件、行政規(guī)定為補(bǔ)充的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

通過修訂和制定一系列數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，既規(guī)范了數(shù)據(jù)生產(chǎn)單位提交成果數(shù)據(jù)的質(zhì)量，又提高了規(guī)劃管理部門內(nèi)部管理中所產(chǎn)生數(shù)據(jù)的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性，奠定了一張圖建設(shè)的基礎(chǔ)。

未來還需要制定各類規(guī)劃成果審查、驗(yàn)收和各類信息入庫、出庫、規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)還應(yīng)不間斷開展標(biāo)準(zhǔn)的修訂完善工作，使此項(xiàng)工作規(guī)?；?、系統(tǒng)化、長(zhǎng)期化。

4.2 梳理、整合各類數(shù)據(jù)，建立有機(jī)數(shù)據(jù)體系

數(shù)據(jù)體系建設(shè)應(yīng)包括全業(yè)務(wù)、全方位、全流程，從業(yè)務(wù)流和數(shù)據(jù)流(圖2)兩大主線入手，具體包含：基礎(chǔ)地理類成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制類成果數(shù)據(jù)、規(guī)劃審批類成果數(shù)據(jù)和規(guī)劃?rùn)n案類、公文類成果數(shù)據(jù)。

圖2 數(shù)據(jù)體系建設(shè)示意

另一方面，還需建立拾遺補(bǔ)缺機(jī)制，通過共享、定期增補(bǔ)等方式，對(duì)日?！奥渚W(wǎng)”的數(shù)據(jù)納入體系管理。

從2012年開始,市規(guī)劃局啟動(dòng)控規(guī)數(shù)據(jù)清理改造工作,通過對(duì)中心城區(qū)控規(guī)中接邊問題、專項(xiàng)規(guī)劃與控規(guī)矛盾等問題的清理，為后期的控規(guī)數(shù)據(jù)改造奠定了基礎(chǔ)，目前控規(guī)數(shù)據(jù)改造已完成約300 km2，整體工作將于2014年完成。

4.3 開發(fā)功能應(yīng)用，完善平臺(tái)建設(shè)

“一張圖”平臺(tái)功能應(yīng)用具備指標(biāo)計(jì)算、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、綜合分析、圖文互查、二、三維地圖聯(lián)動(dòng)查詢和輔助決策分析(圖3～圖5)等基本功能，采用圖、文結(jié)合，二、三維一體化展示的方式，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理各類要素的集成調(diào)用和綜合展示，目前系統(tǒng)功能正在進(jìn)一步優(yōu)化完善中。

圖3 二、三維聯(lián)動(dòng)展示示意

圖4 “控規(guī)盒子”功能

圖5 專題統(tǒng)計(jì)功能

4.4 完善“一張圖”運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建規(guī)劃管理工作體系

一是審批前技術(shù)性審查機(jī)制。對(duì)正式審批前的規(guī)劃成果數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)性審查，確保其準(zhǔn)確無誤后，方能進(jìn)入正式審批環(huán)節(jié)，有效的確保了“一張圖”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量。

二是規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機(jī)制。各業(yè)務(wù)處室之間責(zé)權(quán)清晰，編制、審批規(guī)劃均在“一張圖”平臺(tái)中完成，充分做到規(guī)劃編制的相互協(xié)調(diào)與信息共享，杜絕規(guī)劃編制打架的情況，保障規(guī)劃成果的質(zhì)量。

三是定期問題清理反饋機(jī)制。信息中心定期對(duì)“一張圖”平臺(tái)中產(chǎn)生的各類型問題進(jìn)行清理反饋，及時(shí)形成解決方案，使問題不會(huì)沉淀積累下來。

加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，是為了構(gòu)建一個(gè)“局領(lǐng)導(dǎo)-業(yè)務(wù)處室-信息中心”(圖6)的信息化工作體系，形成職責(zé)分工明確，政策落實(shí)執(zhí)行到位，技術(shù)支撐有力的良好工作局面。

圖6 數(shù)據(jù)更新入庫機(jī)制示意

5 創(chuàng)新與效用

5.1 規(guī)劃管理工作方式的創(chuàng)新，提高工作效率

利用信息化手段展示“規(guī)劃一張圖”的建設(shè)成果，逐步拋棄傳統(tǒng)紙質(zhì)圖件的工作方式，創(chuàng)新工作模式?！耙粡垐D”平臺(tái)為規(guī)劃管理人員規(guī)劃審批、辦件提供了全面、實(shí)時(shí)的各類動(dòng)態(tài)信息。通過“控規(guī)盒子”、三維輔助審批、總規(guī)控規(guī)對(duì)比等技術(shù)手段，提高規(guī)劃管理審批工作效率，使規(guī)劃管理工作進(jìn)一步精細(xì)化、信息化、規(guī)范化。

5.2 系統(tǒng)管理、整合各類數(shù)據(jù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)體系

在“一張圖”建設(shè)的整體框架下，通過對(duì)數(shù)據(jù)的梳理、整合和相應(yīng)的配套管理制度(《成都市規(guī)劃管理局成果管理辦法》)的出臺(tái)，對(duì)數(shù)據(jù)的管理、利用以及法定性和有效性做到了嚴(yán)格管理，保證“一張圖”具有法定性、有效性和唯一性的特征，避免多部門管理造成的“規(guī)劃打架”、數(shù)據(jù)混亂等現(xiàn)象發(fā)生，真正做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”。全局各類數(shù)據(jù)都匯總至“一張圖”平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)的一體化管理，全局信息共享。規(guī)劃管理者使用“一張圖”作為審批依據(jù)，并通過“一張圖”實(shí)時(shí)記錄、反饋審批信息，并能保證規(guī)劃編制所需資料的現(xiàn)勢(shì)性、完整性，提高了規(guī)劃編制工作的效率和質(zhì)量，形成了編制與管理的良好信息循環(huán)。

5.3 完成從“規(guī)劃一張圖”到“全市一張圖”的提升，奠定規(guī)劃局在全市的信息化龍頭地位

“一張圖”平臺(tái)的建設(shè)對(duì)規(guī)劃局內(nèi)形成了統(tǒng)一的工作管理平臺(tái)，對(duì)外依托“數(shù)字成都地理信息公共平臺(tái)”，完成了從“規(guī)劃一張圖”到“全市一張圖”的跨越。

成都市房管、教育、公交等職能部門，都有各自的信息系統(tǒng)平臺(tái)，“數(shù)字成都”現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)與6個(gè)委辦局、1個(gè)區(qū)市縣子平臺(tái)的典型應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)接與信息共享(圖7)。

圖7 “數(shù)字成都”的典型應(yīng)用

“數(shù)字成都地理信息公共平臺(tái)”的建設(shè)不僅實(shí)現(xiàn)了全市各類專題信息同基礎(chǔ)地理信息、專題信息同專題信息之間的共享，避免信息“孤島”現(xiàn)象，加強(qiáng)了不同職能部門之間的緊密聯(lián)系，改造了傳統(tǒng)管理和傳統(tǒng)服務(wù)能力，提升現(xiàn)代化、信息化管理服務(wù)水平和城市治理能力，同時(shí)也奠定了規(guī)劃局在全市信息化建設(shè)的龍頭地位。

6 結(jié)束語

城市規(guī)劃信息化工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的工作，成都市規(guī)劃信息技術(shù)中心在政務(wù)信息系統(tǒng)、規(guī)劃一張圖建設(shè)、三維輔助審批系統(tǒng)、公共平臺(tái)建設(shè)等新技術(shù)應(yīng)用方面，進(jìn)行了一些有益的實(shí)踐和探索。但隨著新技術(shù)的日新月異和規(guī)劃管理工作要求的不斷提高，信息化需求的不斷增多，我們的工作將面臨更大的挑戰(zhàn)。

今后，我們將以“規(guī)劃一張圖”平臺(tái)為基礎(chǔ)，在數(shù)據(jù)的管理與整合、信息技術(shù)的開發(fā)等方面為規(guī)劃管理工作和輔助決策應(yīng)用提供更加詳實(shí)的數(shù)據(jù)支撐和更豐富的技術(shù)手段。同時(shí)，對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘和動(dòng)態(tài)的分析評(píng)價(jià)，使規(guī)劃管理工作從定性管理逐步過渡到定量、科學(xué)化和精細(xì)化管理，整體提升規(guī)劃管理水平，在城市規(guī)劃工作中發(fā)揮著越來越重要的作用。

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