胡曉榮

摘 要：政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀(jì)六七十年代，具有強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)性、互動(dòng)性、結(jié)構(gòu)性與組織性，是公共政策過程分析的一個(gè)重要工具。養(yǎng)老金雙軌制（又稱退休金雙軌制）是中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，本文從政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角出發(fā)提出推動(dòng)養(yǎng)老金并軌改革相應(yīng)的策略：一是從戰(zhàn)略層面重視養(yǎng)老金并軌改革的問題；二是從政策網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)推動(dòng)政策設(shè)計(jì)；三是確保養(yǎng)老金并軌制度平穩(wěn)過渡。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金并軌；政策網(wǎng)絡(luò)

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展及其分析方法概述

政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀(jì)六七十年代，主要用于對公共政策過程的分析。政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本邏輯起點(diǎn)在于，政府與利益團(tuán)體之間因?yàn)楹献髋c競爭的緣故而存在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，亦即政府與利益團(tuán)體在某種程度上存在著或緊密或松散的利益同盟，公共政策的產(chǎn)生及其后續(xù)發(fā)展都是各個(gè)利益主體相互之間復(fù)雜互動(dòng)博弈的結(jié)果。在此過程中，以期實(shí)現(xiàn)“利益均沾”、“合作共贏”。

政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力在于公共政策實(shí)踐所需，主要有三個(gè)層次的原因。一是決策部門化和功能分化使得組織之間的信息交流和依賴增加，傳統(tǒng)的集權(quán)體制逐漸被分權(quán)體制所取代，而且越來越多的公共事務(wù)并不是一個(gè)決策組織單方面所能決定的，各個(gè)決策組織之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制顯得至關(guān)重要。二是公共事務(wù)本身決策的復(fù)雜性與多元性使得政府單方面難以做出決策，公私部門之間的“鴻溝”逐漸被跨越，政府與“私部門”的依賴增多。三是政府治理方式由層級向水平方向的轉(zhuǎn)變也需要新的分析工具提供支持。治理能力和治理的現(xiàn)代化是現(xiàn)代國家發(fā)展的一個(gè)重要戰(zhàn)略方向，西方國家在20世紀(jì)下半葉逐漸興起了“善治”理論，強(qiáng)調(diào)“合作治理”，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)也提出要推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化。

隨著西方政治結(jié)構(gòu)的變遷，傳統(tǒng)層級式的政府治理方式開始向水平協(xié)調(diào)方向轉(zhuǎn)變。在水平式治理模式中，需要一種政策分析工具將政策研究的對象擴(kuò)大到跨越政府層級和政府部門的、涉及各種社會(huì)主體的跨組織的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在傳統(tǒng)的政策分析理論中，學(xué)者們只能粗略地用政策議題（Policy Issues）、方案（Program）和政策（Policy）來區(qū)分政策過程的不同分析層次，這種分類方法概念不清，不利于研究的深化。而政策網(wǎng)絡(luò)理論提供了更細(xì)致、精確的分析單位，即在政策部門（Policy Sector）或者政策次部門（Policy Sub-sector）層面上分析不同政策主體的相互作用。因此，正如Kenis和Schneider指出的一樣，政策網(wǎng)絡(luò)概念的出現(xiàn)，是對當(dāng)代公共政策決策過程的回應(yīng)。這種具有強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)性、互動(dòng)性、結(jié)構(gòu)性與組織性的分析方法，成為政策分析的新的重要工具。

二、國外養(yǎng)老金典型制度分析：一個(gè)橫向比較視角

他山之石，可以攻玉。養(yǎng)老問題乃是世界各國所面臨的共性問題，誠然各國具體的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化條件各異，但是在諸多制度層面卻存在很多共性。

德國自2012年1月1日起，開始執(zhí)行由社民黨和基民盟聯(lián)合政府提出的延遲退休年齡法案。退休人員的年齡將較之于之前的65歲延長至67歲。按照新的法案，在2011年年滿65周歲并退休的人員，可以領(lǐng)取其工作最后三年平均凈收入50.2%的退休金。及至2030年，這一比例將降低為40.3%。

芬蘭政府也采取了鼓勵(lì)延遲退休年限的做法，從兩個(gè)層面加以改革，首先將公民繳納養(yǎng)老金的年齡提前至18周歲（原來為23周歲），其次將退休年齡從60歲逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?3-68歲區(qū)間，員工退休時(shí)間越晚，其退休后所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金占其工作時(shí)期工資的比例越高。

美國的養(yǎng)老金制度在形式上似乎也存在“雙軌制”。1983年以前參加工作的聯(lián)邦政府雇員執(zhí)行的是“公務(wù)員退休金計(jì)劃”，1984年以后參加工作的執(zhí)行的是聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃。1987年美國出臺了新的聯(lián)邦雇員退休金計(jì)劃，但將1983年之后參加工作的人都包括在內(nèi)了。事實(shí)上，這種劃分沒有以職業(yè)群體作為劃分的依據(jù)，而是以參加工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為依據(jù)，在實(shí)質(zhì)上并不存在“雙軌制”的問題。

通過對國外養(yǎng)老金制度進(jìn)行的橫向檢視，我們不難發(fā)現(xiàn)，國外的養(yǎng)老金制度中大多追求“平等”和“效率”的核心價(jià)值，強(qiáng)調(diào)“人人無差”，無論是什么樣的職業(yè)群體，符合相應(yīng)的年齡和標(biāo)準(zhǔn)，即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。

三、中國養(yǎng)老金雙軌制并軌的策略構(gòu)想

（一）從戰(zhàn)略層面重視養(yǎng)老金并軌改革的問題。從戰(zhàn)略層面重視養(yǎng)老金并軌改革絕對不能僅僅停留在戰(zhàn)略研究上，早在2008年2月開始，山西、上海、浙江、廣東、重慶等5個(gè)省市就作為試點(diǎn)，但是到目前為止尚無正式執(zhí)行方案，可見其難度之大。養(yǎng)老金并軌改革的呼聲已久，中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，建立“更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。這一頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略部署為養(yǎng)老金并軌提供了契機(jī)，從國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認(rèn)識和設(shè)計(jì)養(yǎng)老金并軌的問題，對于推進(jìn)養(yǎng)老金改革具有重要價(jià)值，全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)從公平、正義、效率等方面的視角深刻認(rèn)識養(yǎng)老金并軌的正外部性。

（二）從政策網(wǎng)絡(luò)視角出發(fā)推動(dòng)政策設(shè)計(jì)。養(yǎng)老金并軌是一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，誰也不愿意改革掉自己的紅利與奶酪。養(yǎng)老金改革涉及到多個(gè)利益主體的利益，試點(diǎn)城市之所以遲遲不能推進(jìn)落實(shí)的一個(gè)重要原因在于既得利益者的阻礙。試想，當(dāng)政策都由政府機(jī)關(guān)制定的時(shí)候，政府機(jī)關(guān)怎么會(huì)主動(dòng)放棄自己的養(yǎng)老金由財(cái)政支付的“既得利益”呢，在傳統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)上，企業(yè)、個(gè)人都難以參與。按照政策網(wǎng)絡(luò)理論的訴求和參與式民主的要求，涉及養(yǎng)老金并軌改革的重大民生事項(xiàng)，必須積極吸收各方意見，引導(dǎo)公眾廣泛參與，確保不同利益主體能夠多元互動(dòng)，有效整合相關(guān)意見，以達(dá)成利益平衡。

我們可以將養(yǎng)老金并軌的各個(gè)參與者的行為選擇視為一個(gè)在不完全信息條件下的動(dòng)態(tài)博弈。設(shè)在局中人i的第h個(gè)信息集上，局中人i自此信息集開始按行動(dòng)順序在隨后的各個(gè)信息集規(guī)定其行動(dòng)選擇構(gòu)成一個(gè)自第h個(gè)信息集的一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃，（三）確保養(yǎng)老金并軌制度平穩(wěn)過渡。前文在分析政策網(wǎng)絡(luò)時(shí)指出，各個(gè)決策組織之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制至關(guān)重要。不同利益主體之間一旦缺乏溝通協(xié)調(diào)，不僅不利于改革的進(jìn)行，反而可能激化新的矛盾。在養(yǎng)老金并軌改革的過程中，必須對一些關(guān)鍵問題加以審視，如全國統(tǒng)籌之后雖然平等了，但是保障質(zhì)量是否會(huì)下降的問題，財(cái)政支付方式是否應(yīng)該隨之改變的問題，既得利益者群體的適應(yīng)性問題等等。筆者認(rèn)為，確保養(yǎng)老金并軌制度平穩(wěn)過渡必須把握幾個(gè)基本原則，要尊重歷史和現(xiàn)實(shí)，積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，明確改革終極目標(biāo)，充分依賴市場和社會(huì)，引導(dǎo)民眾廣泛參與，統(tǒng)籌與試點(diǎn)相結(jié)合逐步推進(jìn)等等。舉例而言，養(yǎng)老金的并軌改革一旦出現(xiàn)低水平的全面平均，絕非并軌的真正目的之所在，對于養(yǎng)老金的并軌需要政府推動(dòng)與市場相結(jié)合。在當(dāng)前的情況下，通過延遲退休，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代對于推動(dòng)養(yǎng)老金的平穩(wěn)過渡，具有十分重要的作用。

從上式計(jì)算結(jié)果，我們不難發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率水平與職工的繳費(fèi)年限呈正相關(guān)關(guān)系，與繳費(fèi)水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。不至于出現(xiàn)因?yàn)椴④墝?dǎo)致的“落后的平均”，通過市場化的行為既體現(xiàn)有付出才有回報(bào)的精神，同時(shí)在平等公正的情況下實(shí)現(xiàn)差異激勵(lì)。

參考文獻(xiàn)

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potential value of the notional defined contribution model，Journal of Aging Studies， Volume 26， Issue 1， January 2012， Pages 79-89.

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責(zé)任編輯、校對：楊振峰

從上式計(jì)算結(jié)果，我們不難發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率水平與職工的繳費(fèi)年限呈正相關(guān)關(guān)系，與繳費(fèi)水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。不至于出現(xiàn)因?yàn)椴④墝?dǎo)致的“落后的平均”，通過市場化的行為既體現(xiàn)有付出才有回報(bào)的精神，同時(shí)在平等公正的情況下實(shí)現(xiàn)差異激勵(lì)。

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責(zé)任編輯、校對：楊振峰

從上式計(jì)算結(jié)果，我們不難發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率水平與職工的繳費(fèi)年限呈正相關(guān)關(guān)系，與繳費(fèi)水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。不至于出現(xiàn)因?yàn)椴④墝?dǎo)致的“落后的平均”，通過市場化的行為既體現(xiàn)有付出才有回報(bào)的精神，同時(shí)在平等公正的情況下實(shí)現(xiàn)差異激勵(lì)。

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責(zé)任編輯、校對：楊振峰