孫翱翔　秦穎慧

摘要：新形勢下，我國耕地保護依然面臨嚴峻形勢，主要表現(xiàn)在耕地數(shù)量大幅減少和耕地質(zhì)量迅速下降等方面。因此，我國必須改革現(xiàn)行耕地保護體制，將地方各級土地管理部門由地方政府領(lǐng)導(dǎo)改為由中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)；同時，健全耕地保護法律制度，完善耕地保護激勵機制和約束機制，從而落實好“最嚴格保護耕地”的基本國策。

關(guān)鍵詞：耕地保護體制；改革；法律制度；激勵機制；約束機制

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1002-1302（2014）07-0482-03

收稿日期：2013-10-18

作者簡介：孫翱翔（1979—），男，湖北襄陽人，碩士，講師，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。Tel：（0517）86289056；E-mail：aoxiang1270@163.com。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速增長，工業(yè)化、城市化取得了巨大成就，作為國民經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)也獲得了長足發(fā)展。特別值得指出的是，近些年來，在中央“強農(nóng)惠農(nóng)”政策的有力推動下，我國糧食生產(chǎn)戰(zhàn)勝諸多困難和風(fēng)險的挑戰(zhàn)，2012年糧食產(chǎn)量達5 895.5億kg，創(chuàng)歷史新高，實現(xiàn)了半個世紀以來的首次“九年增”，主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足，滿足了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化對農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的要求。俗話說“手中有糧，心中不慌”，連續(xù)多年的糧食豐收，為我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長、社會安定和諧作出了巨大貢獻。這一成績的取得，來之不易，值得驕傲和自豪；但同時，也必須清楚地知道我國農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)要想獲得進一步提高，難度越來越大。

1我國耕地保護面臨嚴峻形勢

眾所周知，擁有數(shù)量充足、質(zhì)量優(yōu)良的耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)、促進糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。然而，新形勢下，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴峻。我國的國土面積為960萬km2，居世界第三，但實際可以使用的土地相對較少，其中耕地面積更是不到國土總面積的13%[1]。另外，根據(jù)第六次人口普查的主要數(shù)據(jù)公報可知，2010年我國的人口總量已達到13.7億人，與2000年第五次人口普查相比增長了5.84%[2]。人口基數(shù)大、耕地總面積相對較少，必然導(dǎo)致我國人均耕地更少。據(jù)測算，我國人均耕地只有0.09 hm2，不足世界平均水平的40%，約相當(dāng)于加拿大的1/16、俄羅斯的1/10、美國的1/7、印度的1/2[3]?！拔覈?%的耕地，養(yǎng)活世界22%的人口”，既體現(xiàn)了我國取得的巨大成就，也充分表明我國面臨的土地約束之嚴厲[4]。不僅如此，自20世紀90年代以來，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快發(fā)展以及生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀等諸多原因，我國很多地區(qū)出現(xiàn)了耕地資源大幅減少的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，1996年我國耕地總量為1.3億hm2，到2008年已降至1.2億hm2，下降了0.1億hm2[3]。未來10年仍然是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，占用相當(dāng)數(shù)量的耕地難以避免。因此，我國要實現(xiàn)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》確定的保持耕地面積1.2億hm2的戰(zhàn)略目標，將面臨巨大的壓力。

除了耕地數(shù)量大幅度減少之外，耕地質(zhì)量總體來看也在迅速下降。首先，我國耕地質(zhì)量水平總體不高，根據(jù)全國農(nóng)用地分等定級成果可知，優(yōu)等地、高等地僅占全國耕地總面積的32.7%，中、低等地占耕地總面積的67.3%。其次，我國耕地質(zhì)量下降嚴重。一方面是來自農(nóng)村的污染和農(nóng)業(yè)中農(nóng)藥、化肥的大量使用。例如，2008年我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用了世界33%～35%的化肥，單位面積農(nóng)藥的使用量超過了世界平均水平的3倍[2]。農(nóng)藥、化肥的超標使用，導(dǎo)致我國土壤和水資源受到嚴重污染。另一方面是來自城市和工業(yè)污染。據(jù)估計，中國受城市垃圾、工業(yè)重金屬等污染的土壤面積達上千萬公頃，每年僅重金屬污染造成的糧食減產(chǎn)就達1 000萬t[1]。相對耕地數(shù)量減少而言，耕地質(zhì)量下降的危害更大，這不僅導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，還對我國生態(tài)環(huán)境、食品安全構(gòu)成了嚴重威脅，應(yīng)當(dāng)引起社會各界的高度重視。

耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，我國耕地數(shù)量上的減少和質(zhì)量上的下降給我國糧食生產(chǎn)造成了巨大的威脅。而對于一個有著十幾億人口的大國來說，中國的糧食安全只能立足于本國，依靠他國或國際市場顯然是靠不住的。因此，必須從國家安全和社會穩(wěn)定的高度來認識保護耕地的重大意義。

2改革現(xiàn)行耕地保護體制

改革開放以來特別是20世紀90年代以來，我國耕地數(shù)量快速減少、質(zhì)量嚴重下降。造成這一現(xiàn)象的原因既包括土地沙漠化、自然災(zāi)毀等自然原因，又包括工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進等社會原因，而我國現(xiàn)行耕地保護體制存在缺陷是一個十分關(guān)鍵的原因。因此，在耕地保護面臨嚴峻形勢的情形下，必須改革現(xiàn)行農(nóng)村耕地保護體制，以實現(xiàn)“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。

所謂耕地保護體制，是指參與耕地保護的相關(guān)主體在耕地保護中的地位和作用。從我國耕地保護的實際情況來看，參與耕地保護的主體主要包括農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)村自治組織（如村民委員會）、地方政府和中央政府。因此，筆者首先分析了這些主體在我國耕地保護方面所發(fā)揮或應(yīng)該發(fā)揮的作用，以便為改革現(xiàn)行耕地保護體制奠定基礎(chǔ)。

首先，農(nóng)民是與耕地關(guān)系最為密切的主體。農(nóng)民主要以農(nóng)業(yè)為生，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。因此，土地是農(nóng)民的“命根子”，是農(nóng)民安身立命、豐衣足食的根本保障。那么耕地對農(nóng)民的重要性不言而喻。中國歷史上的歷次農(nóng)民起義，其核心目標都是為了爭奪土地。從這個意義上說，農(nóng)民具有保護耕地的天然內(nèi)在動力，而且這種動力非常強烈。當(dāng)然，農(nóng)民保護耕地主要是為了自己的生存和發(fā)展。隨著人類社會的發(fā)展進步，特別是工業(yè)化、城市化的快速推進，為農(nóng)民實現(xiàn)過上更好生活的目標提供了更多的選擇機會。比如，當(dāng)種植經(jīng)濟作物的收益更高時，農(nóng)民可能會放棄種糧；當(dāng)從事工商業(yè)或其他行業(yè)能夠帶來更高收入時，農(nóng)民可能會放棄從事農(nóng)業(yè)。近些年來，越來越多的農(nóng)民外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村拋荒現(xiàn)象大量存在，就是農(nóng)業(yè)特別是種糧比較效益較低的充分體現(xiàn)。因此，農(nóng)民保護耕地的動力會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及客觀環(huán)境的變遷而發(fā)生相應(yīng)的變化。同時，農(nóng)民在保護耕地的能力方面也十分有限，特別是當(dāng)面臨地方政府征地甚至違法占地、強制征地時，農(nóng)民常常無能為力，即使懷有保護耕地的強烈愿望往往也力不從心。由此可知，農(nóng)民雖然具有保護耕地的動力，但并不穩(wěn)定，保護耕地的能力明顯不足。

其次，作為村民自治組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會與農(nóng)民關(guān)系最為密切，最接近農(nóng)村土地，對本村的耕地情況也最為熟悉。不可否認，集體經(jīng)濟組織或村民委員會在組織農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、保護農(nóng)村耕地方面發(fā)揮著重要作用。然而，必須承認的是我國絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟實力十分薄弱，這大大限制了集體經(jīng)濟組織或村民委員會作用的發(fā)揮。同時，由于我國村民自治制度尚不健全，監(jiān)督機制缺失，農(nóng)民權(quán)利意識淡薄，導(dǎo)致一些“村官”為了自身利益不惜以權(quán)謀私。近些年出現(xiàn)的一些“村官”侵吞征地補償款的事件，就是最好的佐證。因此，總體而言，集體經(jīng)濟組織或村民委員會在保護耕地方面作用有限，有些甚至起消極作用。

再次，地方政府在我國經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。在耕地保護方面，地方政府特別是基層政府擁有其他主體所不具備的獨特優(yōu)勢。相對于農(nóng)民和村民委員會而言，地方政府經(jīng)濟實力雄厚、資源豐富，并且享有法律賦予的保護耕地的職責(zé)和權(quán)力；相對于中央政府而言，地方政府對當(dāng)?shù)氐母刭Y源情況更為熟悉，并且由于地理上的優(yōu)勢，執(zhí)法更為便利。這是從地方政府保護耕地的能力而言的，如果從地方政府保護耕地的動力方面來分析，情形就大不相同。地方政府雖然負有保護耕地的義務(wù)，但地方政府的職責(zé)顯然是多重的。而且與發(fā)展地方經(jīng)濟、增加地方財政收入相比，保護耕地顯然處于次要地位。顯而易見，與農(nóng)業(yè)和種植糧食相比，發(fā)展工商業(yè)更能促進經(jīng)濟快速增長和帶來更多的財政收入。而發(fā)展工商業(yè)，不可避免地要占用耕地，甚至出現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地的現(xiàn)象。據(jù)研究，在查處的土地違法案件中，大部分違法主體是地方政府，而且危害大、影響壞、處理難[5]。近些年來發(fā)生的強制征地案件，就是地方政府“圈地占地”沖動的最好證明。由此可見，在耕地保護方面，地方政府雖然具備較強的能力并擁有獨特的優(yōu)勢，但其保護耕地的動力明顯不足。

最后，中央政府作為全國公共利益的代表，在耕地保護方面發(fā)揮著舉足輕重的作用?；谖覈硕嗟厣俚幕緡?，保護耕地事關(guān)我國的糧食安全，事關(guān)中華民族和中國人民的生存和發(fā)展，事關(guān)我國的國家安全和社會和諧穩(wěn)定。因此，在當(dāng)代中國，中央政府對保護耕地具有最強烈的愿望和動力。不僅如此，中央政府作為國家政權(quán)的代表，行使保護耕地的職權(quán)時具有最高的權(quán)威性，并且具有最為豐富的資源和手段。因此，與其他主體相比，中央政府保護耕地的動力和能力最為突出。不過，中央政府也具有天然的缺陷，由于管轄范圍太大并且距離遙遠，導(dǎo)致中央政府對全國各地耕地資源基本情況不夠熟悉，對全國各地發(fā)生的土地違法現(xiàn)象往往也難以有效治理。

以上從動力、愿望、能力等角度較為詳細地分析了農(nóng)民、村民自治組織、地方政府和中央政府在耕地保護領(lǐng)域的優(yōu)勢和劣勢。綜合來看，相對其他主體而言，中央政府保護耕地優(yōu)勢明顯，應(yīng)該在耕地保護體制中處于主導(dǎo)地位，扮演關(guān)鍵角色。地方政府、村民自治組織和農(nóng)民是耕地保護的重要參與者，配合中央政府共同完成好保護耕地的神圣任務(wù)。由于中央政府存在上述缺陷，鑒于耕地保護的重要性和特殊性，應(yīng)該改革現(xiàn)行土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)體制，即將現(xiàn)行地方土地管理部門由地方政府領(lǐng)導(dǎo)改為由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事、經(jīng)費等由上級土地管理部門負責(zé)，以更好地實現(xiàn)中央政府對全國土地特別是耕地保護工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保土地管理部門能夠有效監(jiān)督地方政府保護耕地的行為。

3完善耕地保護法律制度

除了改革現(xiàn)行耕地保護體制之外，相關(guān)配套法律制度也需要完善，主要是健全耕地保護法律制度、進一步完善耕地保護激勵機制和約束機制。

3.1健全耕地保護法律制度

筆者分析了現(xiàn)行耕地保護體制的改革，同時，與之相關(guān)的法律制度必須及時制定或修正，以便更好地適應(yīng)改革后的耕地保護體制。以法律的形式進一步明確中央政府和地方政府在耕地保護領(lǐng)域的權(quán)限與職責(zé)，進一步明確村民自治組織和農(nóng)民保護耕地的權(quán)利和義務(wù)。具體來說，中央政府的主要權(quán)限和職責(zé)包括：一是在充分的土地調(diào)查和土地統(tǒng)計的基礎(chǔ)上編制和修訂土地利用總體規(guī)劃，以土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)、規(guī)范土地保護工作；二是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地調(diào)查、土地統(tǒng)計所獲得的土地資源基本信息，做好土地用途劃分工作，特別是基本農(nóng)田劃分工作。以前這項工作主要由地方政府承擔(dān)，常常出現(xiàn)“以劣充優(yōu)”“以少充多”等現(xiàn)象，實現(xiàn)土地管理部門垂直管理之后，這項工作就可以由代表中央政府的土地管理部門組織實施，相信能夠更加真實、科學(xué)地對基本農(nóng)田進行劃分界定，以切實保護十分有限的基本農(nóng)田；三是做好耕地生態(tài)保護工作，防止因水土流失等自然災(zāi)害造成耕地數(shù)量減少。采取措施提升耕地質(zhì)量，改造中、低產(chǎn)田，并做好土地開發(fā)、復(fù)墾和整理工作；四是做好保護耕地的監(jiān)督檢查和土地違法案件的查處工作。在土地違法案件中，大部分違法主體是地方政府。土地管理部門垂直管理之后，能夠有效監(jiān)督地方政府用地行為，從而能夠防止因地方政府違法征地導(dǎo)致耕地減少。同時，土地管理部門還要做好村民自治組織和農(nóng)民的監(jiān)督工作，以防止他們擅自將耕地轉(zhuǎn)為其他用地。地方政府的主要權(quán)限和職責(zé)包括：一是積極配合中央政府的耕地保護工作，中央政府在行使耕地保護職權(quán)時，地方政府必須予以配合；二是依據(jù)相關(guān)法律、全國土地利用總體規(guī)劃、上級土地利用規(guī)劃，編制本級土地利用規(guī)劃；三是堅持節(jié)約集約利用土地的原則，不占用或盡量少占用耕地，嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定進行征地；四是監(jiān)督檢查下級政府耕地保護情況，監(jiān)督檢查村民自治組織和農(nóng)民耕地保護情況。村民自治組織的主要權(quán)限和職責(zé)包括：一是積極配合中央政府、地方政府耕地保護工作；二是不違法占用耕地，自覺接受各級政府和村民的監(jiān)督；三是監(jiān)督檢查農(nóng)民耕地保護情況。農(nóng)民的主要權(quán)利和義務(wù)有：一是依法享有并行使土地承包經(jīng)營權(quán)，不違法使用耕地，不改變耕地用途；二是積極配合各級政府、村民自治組織保護耕地工作，在政府的支持和幫助下努力提高耕地質(zhì)量。

3.2進一步完善耕地保護激勵機制

當(dāng)前，要有效保護日益稀缺的耕地資源，必須進一步完善耕地保護的激勵機制，以充分調(diào)動相關(guān)主體保護耕地的積極性和主動性。由于不同主體利益訴求各不相同，因此，對于不同的保護主體應(yīng)采取不同的激勵措施，以增強措施的有效性。具體而言，對農(nóng)民可以采取的激勵措施包括：一是加大農(nóng)民種糧補貼力度，提高補貼標準。對農(nóng)民來說，這是最直接、最有效的激勵措施，并且具有很強的可操作性；二是加強政府宏觀調(diào)控，抑制包括種子、化肥、農(nóng)藥等在內(nèi)的農(nóng)資產(chǎn)品的價格，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收入；三是完善農(nóng)村社會保障制度。健全包括醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障制度，讓農(nóng)民能夠安心在農(nóng)村種地，從而避免耕地拋荒現(xiàn)象；四是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。努力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，以增強農(nóng)村吸引力，進而留住部分青年在農(nóng)村發(fā)展。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以采取的激勵措施是：由中央政府、地方政府向集體經(jīng)濟組織提供經(jīng)濟補償。由于糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村主要種植糧食作物，村集體因為沒有村辦企業(yè)而缺少收入來源。因此，政府必須向這些村集體提供財政補貼，以滿足其辦公經(jīng)費和進行公共設(shè)施建設(shè)的需要。對地方政府采取的激勵措施包括：一是加大對糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府轉(zhuǎn)移支付力度，提高財政補償標準，以彌補糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府財政收入的不足；二是將耕地保護工作納入地方政府政績考核的內(nèi)容，對于耕地保護成績突出的政府官員要給予獎勵，并在職位晉升等方面給予傾斜。

3.3進一步完善耕地保護的約束機制

除了完善耕地保護激勵機制之外，還必須進一步強化耕地保護的約束機制。在實踐中，大部分土地違法案件的違法主體都是地方政府。因此，耕地保護的約束機制主要圍繞地方政府進行設(shè)計，同時兼顧對其他相關(guān)主體的約束。一是盡快出臺農(nóng)村征地補償?shù)膶ｉT法律，以規(guī)范地方政府的征地行為。眾所周知，當(dāng)前耕地減少很大程度上是由于地方政府征地造成的，而目前征地程序不夠規(guī)范、補償標準偏低，導(dǎo)致地方政府具有強烈的“圈地”沖動。因此，應(yīng)抓緊制定農(nóng)村征地補償專門法律，嚴格征地程序，提高征地補償標準，以削弱地方政府的“圈地”動力，通過增加征地成本倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以節(jié)約集約用地，從而更好地保護耕地。二是加大對地方政府耕地保護工作的考核。增加耕地保護工作在地方政府目標考核中的比重，凡是耕地保護工作不力的政府官員特別是主要官員，在獎勵、職位晉升等方面實行“一票否決”。三是加大耕地保護監(jiān)督檢查和違法案件查處力度。土地管理部門垂直管理之后，將不再受地方政府領(lǐng)導(dǎo)和干涉，能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。接下來需要加強土地管理系統(tǒng)隊伍建設(shè)，特別需要壯大基層執(zhí)法隊伍，提升人員素質(zhì)，確保能夠開展經(jīng)常性執(zhí)法檢查工作。在監(jiān)督檢查過程中，一旦發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象，要及時予以處理，針對不同情況分別給予相應(yīng)的行政處罰或行政處分，觸犯刑法的，要移交司法機關(guān)依法處理。

4結(jié)語

新形勢下，我國耕地保護依然面臨嚴峻形勢。為了落實好最嚴格的耕地保護政策，需要改革現(xiàn)行耕地保護管理體制，即將地方各級土地管理部門改為中央垂直管理，同時健全和完善耕地保護法律制度。需要指出的是，耕地保護工作不僅僅是政府的責(zé)任，也不僅僅是農(nóng)村和農(nóng)民的事，而是社會各界共同的責(zé)任。這就需要加強耕地保護宣傳教育，增強人們的憂患意識、節(jié)約意識和保護意識，推動社會各界更加積極、主動、自覺地保護耕地。

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