黃衛(wèi)挺　楊昕

城市發(fā)展是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。當(dāng)前，我國正在圍繞城市發(fā)展開展大量工作，尤其是城鎮(zhèn)化，已經(jīng)被提到國家全面發(fā)展的戰(zhàn)略高度加以推進(jìn)。然而，城市發(fā)展存在增量和存量兩個(gè)維度，在推進(jìn)以增量為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化的同時(shí)，必須同步推進(jìn)城市的存量發(fā)展。

一、城市發(fā)展的增量和存量維度

城市發(fā)展存在增量和存量兩個(gè)維度，前者主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化，后者主要體現(xiàn)為城市升級。作為發(fā)展中國家，國內(nèi)對于增量維度上的城鎮(zhèn)化較為熟悉，社會(huì)上的相關(guān)討論也很多。政策層面，中央也高度重視，以中共中央、國務(wù)院高規(guī)格名義印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。從國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃可以看到，該規(guī)劃大量吸收了編制階段各方的建議，立意很高，亮點(diǎn)很多，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。如果規(guī)劃內(nèi)容能夠落到實(shí)處，將對全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化帶來巨大的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)作用，并發(fā)揮深遠(yuǎn)的歷史意義。

與增量維度上的城鎮(zhèn)化形成對比，城市發(fā)展的存量維度卻沒有得到應(yīng)有的重視。顧名思義，存量維度上的城市發(fā)展就是對原有城區(qū)的改造升級，或者直接稱之為城市升級，這其中又包含兩個(gè)維度，即軟件提升和硬件改造。城市升級的目標(biāo)是釋放城市發(fā)展的潛能，實(shí)現(xiàn)城市功能的完善和提升，改善市民的人居和發(fā)展環(huán)境。其中，軟件提升最為重要的任務(wù)是城市的功能再造，以及城市管理水平的提升；硬件建設(shè)的主要任務(wù)則是市區(qū)樓宇翻新和重建，對具有歷史和人文價(jià)值的建筑進(jìn)行保育等?？梢哉f，軟件提升是內(nèi)在的、全局性任務(wù)，將賦予城市以鮮活的靈魂，硬件建設(shè)則是局部性改造，但這種局部性改造必須以全局性功能完善為前提。

二、我國城市升級實(shí)踐中存在的問題

當(dāng)前，一些地區(qū)已經(jīng)在城市升級方面進(jìn)行了實(shí)踐探索，比如廣東省實(shí)行的“三舊改造”，天津等地開展的“城市升級”行動(dòng)等。特別是在2013年7月《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）發(fā)布之后，各地都在加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。然而，三舊改造也好，棚戶區(qū)改造也罷，在實(shí)踐中均存在重要導(dǎo)向性偏頗，基本思路大多是向“土地存量”要“發(fā)展增量”，真實(shí)目的是突破建設(shè)用地指標(biāo)限制。對于土地利用，上述發(fā)展思路固然有可取之處，比起“攤大餅”式的發(fā)展是重要進(jìn)步。然而，這種圍繞土地，而不是圍繞功能完善的城市升級行動(dòng)，對于城市整體發(fā)展來說，并不見得是好事。如果三舊改造、棚戶區(qū)改造只是作為提高容積率的借口，只是在原有土地上拆掉矮樓，蓋起高樓，則有可能加劇城市功能的短缺，人為加重城市負(fù)荷。實(shí)踐表明，其本質(zhì)是以增量發(fā)展的理念去做存量提升的事。

反觀很多國內(nèi)城市的運(yùn)行現(xiàn)狀，我們卻又能看到諸多功能不完善或者功能短缺的地方，很多領(lǐng)域的城市管理備受爭議。一些城市只見高樓不見綠地，只見商業(yè)設(shè)施不見公園文體設(shè)施。擁堵已經(jīng)成為很多城市的發(fā)展通病。城市管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，排水排澇等方面的負(fù)面新聞不斷見諸報(bào)端，雨后城市內(nèi)澇，甚至引發(fā)人員傷亡的悲劇時(shí)常出現(xiàn)。城管部門的執(zhí)法爭議，并時(shí)常引發(fā)群體性事件。所有這些，都意味著城市發(fā)展存在功能不完善，管理不當(dāng)?shù)膯栴}，急需開展以功能和管理提升為導(dǎo)向的城市升級。

三、經(jīng)驗(yàn)借鑒與發(fā)展建議

作為城市發(fā)展的成功案例，香港、新加坡等的城市發(fā)展可以為內(nèi)地提供重要借鑒。眾所周知，這兩個(gè)城市的特點(diǎn)都是土地空間有限或者土地開發(fā)受到嚴(yán)格限制，因此，他們都極為重視城市功能再造與城市管理水平提升，通過存量發(fā)展改善市民生活條件。從政府部門來看，兩個(gè)城市都設(shè)有市區(qū)重建局，專門負(fù)責(zé)市區(qū)樓宇翻新和拆建，以及重要?dú)v史文化遺跡的保育。當(dāng)然，這并不意味著它們不重視軟件建設(shè)，相反，他們已經(jīng)建立了一套較為完善的城市管理體系，并通過制度和法規(guī)加以明確，可以說，城市運(yùn)行的每個(gè)細(xì)節(jié)都體現(xiàn)著他們對軟件建設(shè)重視，并透露出軟件建設(shè)的歷史軌跡。與此同時(shí)，在香港、新加坡等地的市區(qū)重建過程中，也都時(shí)刻融合了管理和功能優(yōu)化目標(biāo)。

借鑒香港、新加坡等城市的相關(guān)做法與經(jīng)驗(yàn)，下面就我國的城市升級提出如下幾點(diǎn)建議：

一是城市升級的重點(diǎn)是軟件和基礎(chǔ)建設(shè)，市區(qū)重建要以功能再造為導(dǎo)向。根據(jù)香港、新加坡的城市發(fā)展歷史，并結(jié)合我國城市發(fā)展的現(xiàn)狀，當(dāng)前我國城市升級的重點(diǎn)應(yīng)該放在軟件和基礎(chǔ)建設(shè)，通過管理水平提高和地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市功能。當(dāng)然，以管理和功能提升為先并不是說不要市區(qū)重建，對于國內(nèi)很多具有悠久或特殊歷史的城市來說，市區(qū)重建和保育的任務(wù)也非常重，并且市區(qū)重建也給完善城市功能提供了一個(gè)可操作的空間。關(guān)鍵是，市區(qū)重建要轉(zhuǎn)變觀念，其出發(fā)點(diǎn)必須是整個(gè)城市功能的完善與提升，要將重建區(qū)域視為城市功能的重要節(jié)點(diǎn)和組成設(shè)計(jì)相關(guān)改造方案。

二是轉(zhuǎn)變政府部門職能，以完善功能為導(dǎo)向推動(dòng)城市綜合發(fā)展。當(dāng)前，與城市管理有關(guān)的部門中，除城管外大多發(fā)揮規(guī)劃和建設(shè)職能，這些部門要轉(zhuǎn)變長期以批地蓋樓為主的工作理念，切實(shí)以人為本，從改善市民生活生產(chǎn)條件出發(fā)開展工作，將存量發(fā)展和增量發(fā)展結(jié)合起來，以完善和提升城市功能為導(dǎo)向制定城市發(fā)展的系統(tǒng)性方案，并統(tǒng)籌加以推動(dòng)。對于備受爭議的城管部門，則應(yīng)該根據(jù)社會(huì)主流民意進(jìn)行改革。從香港的城市發(fā)展來看，小商小販和路邊攤也是城市的一道風(fēng)景，甚至是歷史懷念，政府的職責(zé)不是取締他們，而是在不危害公共利益的前提下，以更包容的心態(tài)接納他們。政府職能的轉(zhuǎn)變還需要積極發(fā)揮社會(huì)組織的作用，讓他們以更加貼近市民的方式發(fā)揮作用，提供服務(wù)。

三是以制度建設(shè)為核心，本著法治原則提高城市管理的精細(xì)化水平?，F(xiàn)代城市的運(yùn)轉(zhuǎn)包羅萬象，復(fù)雜多變，這就要求建立以制度和規(guī)則為基礎(chǔ)的城市管理體系，人只是作為制度和規(guī)則的執(zhí)行者。從香港的城市管理來看，大到增建房屋設(shè)施，小到公園游樂設(shè)施使用，都有詳細(xì)的法規(guī)加以明確，城市管理者充當(dāng)?shù)氖菆?zhí)法者角色；與此同時(shí)，香港城市管理的制度和法規(guī)建設(shè)也以精細(xì)化、人性化著稱，并處于不斷的完善和改進(jìn)過程中。這種本著法治原則的城市管理模式，不僅能夠提高管理的精細(xì)化水平，同時(shí)也減少了人的工作量和自由裁量權(quán)，是保障城市高效運(yùn)轉(zhuǎn)的長效機(jī)制。

（黃衛(wèi)挺，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所。楊昕，四川省發(fā)展改革委稽察辦）