楊宜勇　郜凱英

城鎮(zhèn)化是促進民族地區(qū)全面進步的必然要求。當(dāng)前我國民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于一個重要關(guān)口，速度不快、質(zhì)量不高、粗放擴張的老路已經(jīng)走不通，必須走出一條新路?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。加快民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化，必須不斷創(chuàng)新和優(yōu)化城鎮(zhèn)化模式，必須協(xié)同推進“四化聯(lián)動”，必須努力爭取使得到2020年，我國民族地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達到54%以上，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到41%以上。

一、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與問題分析

2013年12月12日中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步從頂層設(shè)計的高度提出了推進城鎮(zhèn)化的6大任務(wù)。少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化作為全國城鎮(zhèn)化的一個重要組成部分，對全國城鎮(zhèn)化進程有著十分重大的影響，少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化因地域、文化、經(jīng)濟發(fā)展等方面的原因而各具特色，民族區(qū)域之間、民族地區(qū)與普通地區(qū)之間都存在不同程度的不均衡現(xiàn)象，影響著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的推進，也影響著地區(qū)經(jīng)濟、社會的持續(xù)發(fā)展。

（一）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平與普通地區(qū)的區(qū)別

1、民族地區(qū)人口城鎮(zhèn)化率低于普通地區(qū)

2012年我國城鎮(zhèn)化率達到52.57%，前三位是上海、北京和天津地區(qū)，分別為89.30%、86.20%和81.55%，后三位為西藏、貴州和甘肅地區(qū)，分別為22.75%、36.41%和38.75%。處于后三位的地區(qū)都屬于民族地區(qū)。十大民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率平均為42.41%，其他普通地區(qū)為58.68%，低了16.27個百分點。

2、民族地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)水平低于普通地區(qū)

我們選取了7個關(guān)于經(jīng)濟生活方面的指標(biāo)來說明民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與普通地區(qū)的區(qū)別。第一個指標(biāo)是地級及以上的城市數(shù)，截止2012年我國共有289座城市，其中處于民族地區(qū)（相當(dāng)國土面積的64%）的僅為76座，遠遠低于其他地區(qū)；第二個指標(biāo)是城市人口密度，可以看出民族地區(qū)不但城市數(shù)量少且人口密度也沒有普通地區(qū)的大，顯然少有的幾座城市也并沒有很好的發(fā)揮其對人口的集聚功能；第三至五個指標(biāo)體現(xiàn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)情況，從表1我們可以看出無論是供水能力、燃?xì)馄占奥蔬€是公共交通車輛的擁有率，民族地區(qū)均低于普通地區(qū)，尤其是供水能力，民族地區(qū)的供水能力僅能達到其他地區(qū)的31.6%，差距巨大；第六、七個指標(biāo)反映了城鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟收入情況，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)占比高于普通地區(qū)意味著城鎮(zhèn)化水平仍然較低，且城鎮(zhèn)居民可支配收入也低于普通地區(qū)。

（二）城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關(guān)系

一是全國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與其城鎮(zhèn)化水平大體一致。通過對各個地區(qū)人均生產(chǎn)總值的水平與該地區(qū)的城鎮(zhèn)化率進行比較，可以發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率與人均生產(chǎn)總值存在正相關(guān)關(guān)系。

二是民族地區(qū)近年來經(jīng)濟水平和城鎮(zhèn)化水平都呈上升趨勢。2008年至2012年十大民族省份的人均生產(chǎn)總值與民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率的變化趨勢，整體都呈現(xiàn)出上升趨勢。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟水平密切相關(guān)，且呈現(xiàn)蓬勃向上的良好發(fā)展趨勢。

三是經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化水平相互作用，互相影響。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與其城鎮(zhèn)化水平都是相應(yīng)的，兩者之間互為動力，密不可分。為了不使它們進入惡性循環(huán)的狀態(tài)，如何保質(zhì)保量地推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就顯得十分重要。

（三）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的主要問題

1、民族地區(qū)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)分布不合理

我國民族地區(qū)占國土面積的三分之二，但中小城市僅占12.8%，建制鎮(zhèn)占3.28%，相比于其他地區(qū)中小城市和鎮(zhèn)都存在短缺現(xiàn)象。民族地區(qū)不僅城鎮(zhèn)整體數(shù)量偏低，且缺乏特大城市和大城市，實際上就很難承擔(dān)帶動民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的功能。另外民族地區(qū)的城鎮(zhèn)地域分布也較不平衡，比如西北民族地區(qū)的面積將近是西南省面積的兩倍左右，而轄制鎮(zhèn)的數(shù)量卻很少。目前雖然西部民族地區(qū)已形成了5個重點城市區(qū)域，即成渝地區(qū)、關(guān)中地區(qū)、南貴昆地區(qū)、蘭銀西地區(qū)和天山北坡地區(qū)，但由于區(qū)域范圍很大，中心城市薄弱的原因，實際上也很難形成具有集聚和輻射功能的城鎮(zhèn)群。

2、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平低且建設(shè)質(zhì)量較差

2012年全國城鎮(zhèn)化水平達到52.57%，但對于民族地區(qū)而言，除去內(nèi)蒙古地區(qū)城鎮(zhèn)化率最高達到57.74%，其他民族地區(qū)平均僅在43%左右徘徊，而普通地區(qū)的城鎮(zhèn)化率則平均可達到58.68%，相差15個百分比。民族地區(qū)推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然需要興建完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，這就需要大量資金的投入與支持，但多數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平由于歷史、地理、文化等原因長期滯后于全國的經(jīng)濟發(fā)展水平，導(dǎo)致了在城鎮(zhèn)建設(shè)中資金匱乏，城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量嚴(yán)重低于全國其他地區(qū)水平。

3、民族地區(qū)人口受教育程度較低不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展

民族地區(qū)由于歷史、文化、經(jīng)濟等原因，教育基礎(chǔ)設(shè)施落后，平均受教育年限較短，從而整體文化素養(yǎng)不高，2000年全國總?cè)丝诘钠骄芙逃陻?shù)為7.62年，而少數(shù)民族人口為6.69年，西部少數(shù)民族人口為5.66年。另外，少數(shù)民族地區(qū)的文盲率近幾年來雖然呈下降趨勢但仍然高于全國平均水平。民族地區(qū)整體教育的缺乏使一些居民向城鎮(zhèn)遷移的意愿與傾向降低，且也不利于其在城市中的謀生，所以一定程度上不利于民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

4、民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展

民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第一產(chǎn)業(yè)比重高于全國平均水平，有50%以上的人口從事第一產(chǎn)業(yè)，這與現(xiàn)代經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的要求并不相應(yīng)，第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展欠缺意味著不能提供更多的就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)起不到吸納農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的作用，阻礙著民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展的同時也導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進程緩慢。

5、民族地區(qū)惡劣的自然條件阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展

西部民族地區(qū)大部分自然環(huán)境惡劣，光、熱、水、土、氣等環(huán)境要素短缺，屬于生態(tài)系統(tǒng)脆弱地區(qū)。區(qū)域發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)歷來擺脫不了自然環(huán)境的制約。而西南民族地區(qū)多為高山、丘陵，如廣西、四川、云南等地水熱資源豐富但山地較多、平地稀少造成交通十分不便。西北民族地區(qū)多為戈壁、沙漠，干旱、水土流失和沙漠化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這些都阻礙著民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、現(xiàn)有民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式歸結(jié)與問題分析

（一）現(xiàn)有民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的幾種代表性模式

民族地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然資源、生活文化環(huán)境和生態(tài)環(huán)境與普通地區(qū)存在很大差異，所以民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式也應(yīng)有別于其他地區(qū)。在全國大力推進城鎮(zhèn)化進程的大背景下，各大民族省份也因地制宜，結(jié)合自己地區(qū)特有的文化、地理、經(jīng)濟等因素，積極探索出了一些極具地方民族特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑與模式。其中較具代表性的有兩類模式：一類是從空間形態(tài)來看，依據(jù)各地的地理條件進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，分為丘陵山地模式、高山河谷模式、草原草甸模式和戈壁平原模式；另一類是從生活方式出發(fā)，依據(jù)各民族的居住方式分為多民族分居模式、多民族混居模式和游牧定居模式。

（二）世界城鎮(zhèn)化的幾種代表模式

伴隨著近代工業(yè)化的發(fā)展，世界各國以各自的模式在進行著城鎮(zhèn)化過程的演變，目前世界城鎮(zhèn)化水平已達到一半以上，但各國的城鎮(zhèn)化水平卻極為不同?？偟膩碚f，根據(jù)市場與政府、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化和經(jīng)濟水平的關(guān)系可以概略的分為三種模式：一是以西歐為代表的政府調(diào)控下的市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式，二是以美國為代表的自由放任式城鎮(zhèn)化模式，三是以拉美和亞洲部分國家為代表的受經(jīng)濟制約的發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化模式。

（三）民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式存在的問題

1、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式忽視了對資源與環(huán)境的保護

資源和生態(tài)環(huán)境是維系城鎮(zhèn)發(fā)展和人類生存的最重要的要素之一，大部分民族地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)本身就比較脆弱，環(huán)境承載力也較差，近年來部分地區(qū)城鎮(zhèn)化進程的加快嚴(yán)重加大了資源和生態(tài)環(huán)境的壓力。

2、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式忽視了對傳統(tǒng)文化的保護

一些民族地區(qū)在城鎮(zhèn)化的過程中，完全信奉現(xiàn)代化的建筑風(fēng)格與生活方式，在建造城鎮(zhèn)的時候完全摒棄了傳統(tǒng)文化的特色建筑風(fēng)格也使很多優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化逐漸消失了，出現(xiàn)了所謂的“千城一面”的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，失去了許多民族之前特有的魅力。

3、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式缺乏對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

民族地區(qū)大多處于我國西部邊疆地帶，地理位置不優(yōu)越，經(jīng)濟社會發(fā)展受到地理和生態(tài)環(huán)境的制約，一直落后于東部沿海和部分中部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也存在不合理現(xiàn)象，從產(chǎn)值看，民族地區(qū)主要依靠第一產(chǎn)業(yè)，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重偏低。

4、部分民族地區(qū)城鎮(zhèn)化模式缺乏與之配套的政策法規(guī)

與城鎮(zhèn)化配套的相關(guān)政策制度不完善問題不僅僅存在于少數(shù)民族地區(qū)，事實上全國的城鎮(zhèn)化進程中都存在。首先是戶籍制度，第二是土地政策，第三是社會保障制度。

三、促進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的基本思路

推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，既面臨與內(nèi)地相同的任務(wù)，又面臨許多特殊的問題和矛盾，因此要從民族地區(qū)的實際出發(fā)，尊重規(guī)律，因地制宜。

（一）堅持四化同步，不斷提升城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，民族地區(qū)一般經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化進程相對較慢。因此，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)首先要注重加強產(chǎn)業(yè)支撐，其次民族地區(qū)城鎮(zhèn)化在時間上、方式上均應(yīng)有適當(dāng)?shù)膹椥?。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)（牧業(yè)）現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。積極推進智慧城市建設(shè)，統(tǒng)籌城市發(fā)展的物質(zhì)資源、信息資源和智力資源利用，推動物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，實現(xiàn)與城市經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。以產(chǎn)業(yè)帶動就業(yè)、以就業(yè)吸引人口、以人口集聚帶動發(fā)展是民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的本源意義。必須堅持工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進，合理配置產(chǎn)業(yè)、居住、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等各類用地，提升城市集聚產(chǎn)業(yè)、吸納人口能力，實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種田大戶集中，農(nóng)民由一產(chǎn)向二產(chǎn)、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，明顯改善生活居住環(huán)境，提高文明程度，享受城鎮(zhèn)化的成果。

（二）堅持公平共享，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。新型城鎮(zhèn)化必須把以人為本的城鎮(zhèn)化作為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為關(guān)鍵，以造福人民為目的，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，突出人文關(guān)懷，特別是民族地區(qū)要根據(jù)本民族的人文特點，因地制宜，促進民族團結(jié)、社會和諧穩(wěn)定，著力改變“重物輕人”現(xiàn)象。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須穩(wěn)步推進義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更加完善，消費環(huán)境更加便利，保持青山綠水，保證空氣新鮮，保障飲用水安全。自然景觀和文化特色得到有效保護，城市發(fā)展個性化，城市管理人性化、智能化。城鎮(zhèn)化加速了人口的流動，也使更多各族群眾打破過去地域上的區(qū)隔，有了更多一起勞動、一起學(xué)習(xí)、一起生活的機會。要把民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化變成各民族交往、交流、交融的過程。

（三）堅持集約高效，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局

城鎮(zhèn)化是推動區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。中西部地區(qū)城市群是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新的重要增長極。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須不斷城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，進一步突出中心城市輻射帶動作用，適當(dāng)增加中小城市數(shù)量，不斷增強小城鎮(zhèn)服務(wù)功能。依托陸橋通道上的城市群和節(jié)點城市，構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區(qū)域大合作。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須以地區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為龍頭，縣（市）總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃為骨干，專項規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃為支撐的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系；建立以控制性祥細(xì)規(guī)劃為主要內(nèi)容的規(guī)劃管理機制，下一步將嚴(yán)格實施用地紅線、水體藍線、綠地綠線、歷史文化保護紫線、市政公設(shè)施黃線、公共服務(wù)設(shè)施橙線等“六線”管理制度。中國136個陸地邊境縣中，有107個屬民族區(qū)域自治地方。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，應(yīng)高度關(guān)注邊境安全。一方面，鼓勵邊疆各族群眾從國家根本利益出發(fā)，扎根邊境，建設(shè)家鄉(xiāng)；另一方面，國家對這些地區(qū)加大農(nóng)牧林產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的支持，在有條件的地方開辟邊境口岸開展邊境貿(mào)易，使那里的群眾享受到城鎮(zhèn)化建設(shè)的成果。

（四）堅持綠色低碳，不斷發(fā)展城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明建設(shè)

民族地區(qū)大部分在生態(tài)保護核心區(qū)，是我國生態(tài)環(huán)境重要屏障，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成以煤、電、重化工等能源資源性產(chǎn)業(yè)和農(nóng)牧業(yè)為主導(dǎo)，一產(chǎn)比重偏高，二產(chǎn)結(jié)構(gòu)偏重，資源利用效率低，極易污染或破壞環(huán)境。民族地區(qū)尤其是廣大西部地區(qū)，城鎮(zhèn)化絕不能以犧牲生態(tài)為代價。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式。加快綠色城市建設(shè)，必須將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須強化生態(tài)環(huán)境保護制度，完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機制，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，對生態(tài)功能區(qū)按照“禁”就要“養(yǎng)”、“限”就要“補”的原則，適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，維護群眾保護生態(tài)環(huán)境的持久積極性；資源開發(fā)要盡可能減少對水源、草場、山林的破壞，并努力使開發(fā)項目同時能起到保護、改善環(huán)境作用。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須尊重自然環(huán)境和自然規(guī)律，強化生態(tài)保護，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一，積極探索在生態(tài)文明引導(dǎo)下的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，建立符合生態(tài)保護要求的空間管理制度；鼓勵綠色發(fā)展，倡導(dǎo)綠色生活方式，改善人居環(huán)境，實現(xiàn)城市發(fā)展從注重外延擴張向集約高效轉(zhuǎn)變。

（五）保持文化傳承，不斷彰顯城鎮(zhèn)化的地區(qū)特色

民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。更加注重人文城市建設(shè)，努力發(fā)掘城市文化資源，強化文化傳承創(chuàng)新，把城市建設(shè)成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。加強歷史文化名城名鎮(zhèn)、歷史文化街區(qū)、民族風(fēng)情小鎮(zhèn)文化資源挖掘和文化生態(tài)的整體保護，傳承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推動地方特色文化發(fā)展，保存城市文化記憶。鼓勵城市文化多樣化發(fā)展，促進傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、本土文化與外來文化交融，形成多元開放的現(xiàn)代城市文化。在鄉(xiāng)村建筑中挖掘利用地方文化、民族文化和歷史文化，大力扶持特色文化名村、名鎮(zhèn)的建設(shè)，營造怡人的農(nóng)村景觀環(huán)境。民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，一方面要堅持傳承優(yōu)秀文化，保護歷史文化遺產(chǎn)，突出地域特色，體現(xiàn)民族文化元素，吸納民族文化特色和地方風(fēng)景特色，努力建成了一批具有規(guī)模效應(yīng)和聚集能力的節(jié)點城市，著力打造了一批獨具民族特色的新型城鎮(zhèn)；另一方面，強調(diào)結(jié)合自然環(huán)境和建設(shè)條件，建設(shè)山水田園城市，彰顯城鎮(zhèn)民族特色，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化從“千城一面”向更加注重傳承民族類文化、凸顯城市特色轉(zhuǎn)變。在民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中，進入城鎮(zhèn)的少數(shù)民族群眾往往要克服民族文化差異帶來的就業(yè)和文化適應(yīng)問題。各項政策的制定和實施要有利于各族群眾在這一進程中增進對“共同城市市民”的認(rèn)同。防止城市生活中的磕磕絆絆被“民族化”，防止“民族問題”在城鎮(zhèn)聚集。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化不可避免會出現(xiàn)人們生活方式趨同化，在這個過程中要加強對民族文化的保護和弘揚，使中華民族這部分寶貴的文化基因不致流失，使少數(shù)民族優(yōu)秀文化被各民族欣賞和共享。

（六）堅持市場主導(dǎo)，進一步釋放全社會共同推進城鎮(zhèn)化的活力

民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化必須正確處理政府和市場關(guān)系，更加尊重市場規(guī)律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

總而言之，少數(shù)民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化要根據(jù)自己的特殊文化、特色產(chǎn)業(yè)和特有資源情況，或以歷史文化模式，或以產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢模式，或以優(yōu)越的自然生態(tài)環(huán)境模式，或以幾種資源配置復(fù)合模式等，通過積極探索多樣化的新型城鎮(zhèn)化道路，促進不同區(qū)域的快速發(fā)展。

四、創(chuàng)新模式促進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化對策

我國區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡，特別是西南、西北少數(shù)民族聚居的廣大區(qū)域城鎮(zhèn)化水平、數(shù)量、質(zhì)量、層次都遠遠落后于東部沿海省份。實現(xiàn)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化，不僅要從城鎮(zhèn)化方向、模式上進行創(chuàng)新，摒棄既有城鎮(zhèn)化樣本，根據(jù)各民族經(jīng)濟狀況、歷史、文化、生態(tài)環(huán)境，走出富有各自民族特色的城鎮(zhèn)化之路；還要從制度上進行創(chuàng)新，敢于打破原有的制度壁壘，突破現(xiàn)有土地、戶籍、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等制度方面的層層障礙，發(fā)展城鎮(zhèn)化和配套制度的改革同步并舉，才能保障民族區(qū)域城鎮(zhèn)化的順利進行。具體來說，主要由以下四個方面：

（一）空間形態(tài)的城鎮(zhèn)化——實現(xiàn)空間布局合理

城鎮(zhèn)的空間布局包括城鎮(zhèn)內(nèi)部和城鎮(zhèn)之間通過自由競爭、規(guī)劃布局和勞動分工等社會經(jīng)濟過程而形成的在特定區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)的具有不同意義屬性的空間分布狀態(tài)及其組合形式與相互關(guān)系狀態(tài)。它既包含了城鎮(zhèn)內(nèi)部各功能區(qū)的空間布局也包含了城鎮(zhèn)之間在地域空間結(jié)構(gòu)中的分布與關(guān)系。

1、民族地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主，呈多中心網(wǎng)絡(luò)型布局形態(tài)

具體來說，我國民族地區(qū)的自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟發(fā)展水平較低、人口分散，交通不便等因素都決定了在推進城鎮(zhèn)化時與東部沿海和發(fā)達城市是截然不同的，這些地區(qū)不能盲目追求“大都市化”和“沿海化”，而應(yīng)在總體規(guī)劃的前提下，因地制宜的注重小城鎮(zhèn)的發(fā)展，走高質(zhì)量集約型的小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，注重與少數(shù)民族地區(qū)的風(fēng)俗文化、自然地理條件、經(jīng)濟社會水平緊密結(jié)合，合理規(guī)劃各地區(qū)的小城鎮(zhèn)空間布局，盡量使其擁有各自的經(jīng)濟效率輻射空間和公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)范圍。根據(jù)不同的地理環(huán)境呈不同形態(tài)的分布，如山地、河流地區(qū)因交通便利因素呈集中帶狀分布、平原地區(qū)由中心向周圍擴散呈集中塊兒狀分布等。

2、因地制宜的發(fā)展民族地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局，建設(shè)山水融城的宜居城鎮(zhèn)

我國大城市的空間格局過去一直規(guī)劃為單中心的城市結(jié)構(gòu)，由于行政優(yōu)勢的存在，人口、企業(yè)、社會資金、教育資源過度的向城市中心集中，帶來很大的交通壓力、生態(tài)壓力、教育醫(yī)療壓力，城市的空間結(jié)構(gòu)拓展只能以攤大餅的形式向外蔓延。而民族地區(qū)的城鎮(zhèn)完全可以摒棄過去大城市的發(fā)展格局，因地制宜的依據(jù)有利于居民生產(chǎn)生活的原則在舊城區(qū)的基礎(chǔ)上，逐步完善，合理安排住宅區(qū)、城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)和公共基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)，盡量協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化過程中人口擴張與土地短缺、教育醫(yī)療壓力、交通壓力等城市資源之間的矛盾，城市的發(fā)展向著有機擴散的方向發(fā)展，空間結(jié)構(gòu)的增長更有生命力。依托少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)有的山水脈絡(luò)建設(shè)城鎮(zhèn)，將居住區(qū)放到大自然中，將大自然的氣息引入城市，形成城中有水，城中有山，山水融城的宜居生活空間。

（二）制度形態(tài)的城鎮(zhèn)化——實現(xiàn)制度環(huán)境科學(xué)

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力的再發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系的再重構(gòu)，社會關(guān)系的大變革。民族地區(qū)的宗教、教育、生育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面均有別于其他地區(qū)，生產(chǎn)生活情況更加紛繁復(fù)雜。因此，民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化必須要在頂層制度上對生產(chǎn)、生活、交通、商業(yè)各方面進行引導(dǎo)和約束，才能保證民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的順利推進。綜合我國各民族聚居區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，大力推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，需要從制度層面解決以下幾個問題：

1、深入推進戶籍管理制度改進

發(fā)展民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，必須從制度上解除戶籍對民族地區(qū)農(nóng)業(yè)人口的束縛，實現(xiàn)社會人口的自然流動，帶動社會經(jīng)濟的發(fā)展。按照“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡脑瓌t，全面放開民族地區(qū)小城市的落戶限制，推動農(nóng)業(yè)人口向城市的聚集，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變。

2、深入推進土地管理制度改革

只有改革土地管理制度，才能真正把農(nóng)民從土地上解放出來。建立有效的土地流轉(zhuǎn)機制，在切實保障農(nóng)民合法的土地利益的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，大力推動農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)。

3、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資方式和制度

第一推進城鎮(zhèn)資產(chǎn)的證券化。通過資產(chǎn)證券化等金融工具的創(chuàng)新，盤活信貸資產(chǎn)，提高民族區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資產(chǎn)的流動性。第二推進以政府為主導(dǎo)，社會資本、民營資本參與投資建設(shè)的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式。政府引導(dǎo)有實力、資金雄厚的社會民營資本參與養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、市政環(huán)衛(wèi)、道橋交通等領(lǐng)域的建設(shè)。第三發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，創(chuàng)新金融服務(wù)模式，充分利用小銀行的優(yōu)勢，更好的服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

4、完善社會保障制度建設(shè)

推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化必須要建立起同民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會保障體系，并逐步提高農(nóng)村社會保障水平。目前全國范圍在制度設(shè)計上實現(xiàn)了社會保障城鄉(xiāng)全覆蓋，但事實上尤其是少數(shù)民族的農(nóng)村地區(qū)，很多人并未進入社會保障網(wǎng)之中，未來必須將廣大少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)涵蓋到社會保障制度之中，并根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，逐步提高保障水平，并積極探索農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中社保的接續(xù)轉(zhuǎn)移制度，為愿意且有能力進入城市生活的人們解除后顧之憂，使其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等方面都得到保障。

（三）文化形態(tài)的城鎮(zhèn)化——充分體現(xiàn)民族特色

文化是一個地區(qū)的傳統(tǒng)標(biāo)志，是維系民族精神的橋梁和紐帶，它代表了一個民族的精神與特點。民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化更應(yīng)以寶貴的民族元素為出發(fā)點，重視文化形態(tài)的城鎮(zhèn)化，從各地區(qū)各民族實際出發(fā)，塑造出富有獨特民族風(fēng)情的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化帶來的現(xiàn)代化不應(yīng)是以犧牲民族文化為代價的，而應(yīng)保護、開發(fā)與利用，合理的利用特色文化資源可以促進城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化發(fā)展帶來經(jīng)濟效益與社會效益。首先要保護少數(shù)民族特色傳統(tǒng)文化，例如服飾語言、舞蹈工藝、禮儀習(xí)俗、價值觀念、飲食宗教、傳統(tǒng)節(jié)日等，其次要繼續(xù)發(fā)揚民族文化，使其擴大并傳承下去，用優(yōu)秀的民族文化為紐帶推進民族地區(qū)的精神文明建設(shè)。最后挖掘、開發(fā)極具特色的民族文化發(fā)展特色旅游業(yè)，既能帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展又促進了民族地區(qū)的經(jīng)濟增長。打造文化形態(tài)的民族特色城鎮(zhèn)化。

1、結(jié)合各地區(qū)傳統(tǒng)文化建設(shè)民族特色城鎮(zhèn)

由于各個民族地區(qū)所處的自然環(huán)境、地理環(huán)境的不同，在長期的發(fā)展過程中必然會形成自己民族獨特的生產(chǎn)、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，而這些對于城鎮(zhèn)的建設(shè)都會產(chǎn)生不同的影響。在建設(shè)城鎮(zhèn)的過程中，必須有針對性的保護傳承優(yōu)秀的有保護開發(fā)價值的文化，在結(jié)合當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)建筑風(fēng)格的基礎(chǔ)上與現(xiàn)代化建筑方式相結(jié)合，打造具有民族特色的城鎮(zhèn)，而不是千篇一律的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)。另外文化作為一個城市的軟實力，需要耐心長久的保持維護，這就要求不但要對特種工藝的傳承者進行鼓勵保護，還要定期舉辦弘揚當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化的活動，增加傳統(tǒng)文化的魅力與凝聚力。

2、結(jié)合各地區(qū)自然文化特色建設(shè)旅游型城鎮(zhèn)

民族聚居區(qū)散布著眾多體現(xiàn)文化特征的歷史遺址和自然風(fēng)光等，這些都是可以深挖掘、細(xì)開發(fā)的文化資源，具有不可替代的獨一性。因此可以以這些文化資源為載體，大力發(fā)展民族旅游業(yè)帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。通過發(fā)展旅游業(yè)，民族地區(qū)在吸引大量游客的同時，也拉動了商貿(mào)、運輸、房地產(chǎn)、食品服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機會，更多的吸納農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，促進民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。例如云南省迪慶市，地處滇、川、藏三省結(jié)合部的藏族自治州，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?5.6l%，是歷史上“茶馬古道”的要沖。州委、州政府在搶救民間藝人、開發(fā)傳統(tǒng)民族歌舞、文學(xué)，搜集古文籍的同時注重對新一代文化、藝術(shù)人才的培養(yǎng)，在保護民族文化資源的同時加大文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)的力度，將文化融入到了旅游業(yè)中，打造出著名的“香格里拉”品牌，不但使民族傳統(tǒng)文化得到傳承與發(fā)揚，而且拉動了相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，促進了該地的經(jīng)濟發(fā)展。

（四）發(fā)展形態(tài)的城鎮(zhèn)化——切實有利于經(jīng)濟建設(shè)

民族地區(qū)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，可以將部分農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成非農(nóng)人口，客觀上創(chuàng)造和刺激了居民的消費，擴大了內(nèi)需，帶動了系列產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和投資需求，為社會經(jīng)濟的發(fā)展開拓了新的廣闊市場；從根本上改變了中國不協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)，促進了國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)、健康、良性的循環(huán)發(fā)展。

1、推進人口城鎮(zhèn)化進程，促進消費、擴大內(nèi)需

一是進行人力資本的投入，在當(dāng)前實行的“地方負(fù)責(zé)，以縣為主”制度框架基礎(chǔ)上，設(shè)立中央對省、省對縣的兩級義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央財政對民族地區(qū)義務(wù)教育的投入，實事求是的落實義務(wù)教育的各項優(yōu)惠政策，提高民族地區(qū)人口受教育水平，大力發(fā)展職業(yè)教育與就業(yè)培訓(xùn)，提高民族地區(qū)農(nóng)民的生存技能和整體素質(zhì)，保障其在城市的就業(yè)機會與收入水平。二是重點解決當(dāng)前工作在城市生活重心仍在農(nóng)村的“候鳥式”的農(nóng)民工城鎮(zhèn)化問題，加速解決其戶籍、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等一系列社會保障和社會服務(wù)問題，促進基本公共服務(wù)均等化，在以人為本的城鎮(zhèn)化理念下，使其平等的享受城鎮(zhèn)居民上學(xué)、就醫(yī)、生活各方面的福利成為真正的城鎮(zhèn)人。

2、促進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，助力經(jīng)濟發(fā)展

一是進一步調(diào)整民族地區(qū)第一、二、三產(chǎn)業(yè)所占比重問題。加大投入建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的科技含量，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，提高加工技術(shù)與科技化水平，為農(nóng)民創(chuàng)收增收；民族地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)多為資源型的高污染、高耗能行業(yè)，因此需要通過節(jié)能減排、完善管理、發(fā)展高新技術(shù)企業(yè)來優(yōu)化民族地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)，努力在保證工業(yè)效益的同時減少能源的無效率損耗和對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重污染。民族地區(qū)應(yīng)該再減少第一產(chǎn)業(yè)，完善第二產(chǎn)業(yè)的同時加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為低耗能的節(jié)約型產(chǎn)業(yè)，在吸納就業(yè)、保護環(huán)境、促進GDP增加等方面發(fā)揮著不可忽視的作用，所以要進一步拓寬服務(wù)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，使服務(wù)業(yè)與制造業(yè)、農(nóng)業(yè)相結(jié)合，利用先進技術(shù)促進第三產(chǎn)業(yè)快速健康的發(fā)展。二是要在保證主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時開發(fā)民族地區(qū)的特殊產(chǎn)業(yè)。民族地區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)和經(jīng)濟社會的發(fā)展都需要主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的支撐，選擇一個好的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。但我國民族地區(qū)因自然風(fēng)光、民風(fēng)民俗和歷史悠久等原因擁有著各自獨特的資源優(yōu)勢，所以應(yīng)該在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，開發(fā)利用各地區(qū)的特色資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成一個以特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心的特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，促進經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。

（楊宜勇，國家發(fā)展改革委社會所所長。郜凱英，中國人民大學(xué)博士）