自1995年我國(guó)建立統(tǒng)賬結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來，養(yǎng)老金制度體系不斷完善，制度實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，待遇水平不斷提高。然而，面對(duì)不斷增長(zhǎng)的民生需求，對(duì)于正進(jìn)入適度普惠新階段的中國(guó)社會(huì)保障來說，養(yǎng)老金制度仍需要進(jìn)一步改革和完善。

一、我國(guó)養(yǎng)老金改革面臨的矛盾問題相互交織

（一）養(yǎng)老金改革面臨的主要問題

1、養(yǎng)老金收支缺口增大和地區(qū)差異顯著

在我國(guó)養(yǎng)老金制度由現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)為部分積累制時(shí)，沒有明確隱性債務(wù)的解決途徑，希冀通過提高繳費(fèi)率來達(dá)到制度運(yùn)行中的自行消化。然而，在人口老齡化、人均預(yù)期壽命提高的大背景下，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶入不敷出，出現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶擠占個(gè)人賬戶的問題。養(yǎng)老金未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，又進(jìn)一步放大了不同地區(qū)的收支差距。目前，存在大量資金結(jié)余的省份大都是人口流入地，這些地區(qū)利用大量年輕勞動(dòng)力流入的窗口期進(jìn)行征繳擴(kuò)面，短期內(nèi)獲得豐厚的收入紅利，但長(zhǎng)期看，不能改變?nèi)丝谀挲g結(jié)構(gòu)老化后制度面臨的財(cái)務(wù)失衡風(fēng)險(xiǎn)。由于大量流入的年輕勞動(dòng)力將在未來10—20年內(nèi)逐步老化，養(yǎng)老金財(cái)務(wù)壓力可能被驟然放大。

2、個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)停滯不前

探索做實(shí)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)進(jìn)行了十幾年，但截止2011年底，做實(shí)的只有2703億元。2008年金融危機(jī)以來，做實(shí)改革試點(diǎn)停滯不前，中央已允許個(gè)別省份從做實(shí)的個(gè)人賬戶中取錢來補(bǔ)足統(tǒng)籌部分所缺的資金。

3、養(yǎng)老金保值增值壓力大

國(guó)家對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金投資實(shí)行嚴(yán)格管制，由財(cái)政專戶管理，只能購(gòu)買國(guó)債和轉(zhuǎn)存銀行定期存款，投資渠道單一，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金回報(bào)率普遍維持低水平。從全國(guó)層面看，2011年底，基本養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)存1.9萬億元，其中，90%以上基金資產(chǎn)是銀行存款，投資于國(guó)債的比例不到10%。十多年來，基本養(yǎng)老金的年均收益率不到2%，同期通貨膨脹率為2.14%，實(shí)際投資收益為負(fù)數(shù)。為增強(qiáng)養(yǎng)老金保值增值能力，一些地方如廣東省，已將部分基金委托于社保基金理事會(huì)管理。

4、雙軌制下的待遇差距及企業(yè)職工的行政“調(diào)待”機(jī)制

由于企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金制度改革不同步，制度模式、待遇計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整辦法都不同，從2001年開始，兩個(gè)制度間的待遇差距不斷擴(kuò)大，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾。目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的平均替代率約為80%，大大高于企業(yè)職工的約50%。為平衡這一差距，自2002年起，國(guó)務(wù)院已決定連續(xù)13年提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平，年均提高幅度為10%。這種行政指令性“調(diào)待”方式短期內(nèi)起到了積極作用，但導(dǎo)致社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老金待遇調(diào)整的預(yù)期不明確，離散了原有制度設(shè)計(jì)的收入關(guān)聯(lián)關(guān)系，也導(dǎo)致政府必須進(jìn)行剛性的待遇提高，顯著增加財(cái)務(wù)壓力。調(diào)整待遇標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式不科學(xué)，存在逆向轉(zhuǎn)移支付的可能，對(duì)于特定群體調(diào)整缺乏公平性，已經(jīng)導(dǎo)致了在職職工工資與養(yǎng)老金待遇倒掛的問題。

5、統(tǒng)籌層次提高面臨多重利益博弈

從1995年開始，國(guó)務(wù)院多次提出提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，但實(shí)際進(jìn)展并不順利。截止2012年底，全國(guó)僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等省實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級(jí)、地市級(jí)調(diào)劑金階段，個(gè)別省還未建立省級(jí)調(diào)劑金制度。統(tǒng)籌層次的提高，對(duì)于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的地區(qū)來說，意味著部分資金無法自行掌控，而對(duì)于養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的地區(qū)來說，則意味著一部分財(cái)政養(yǎng)老兜底的責(zé)任可以不用承擔(dān)。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)在實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌時(shí)，得到中央財(cái)政補(bǔ)助的資金，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地方大多屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。為確保養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放，中央財(cái)政從1998年開始建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助制度，補(bǔ)助資金從1998年的20多億元增加到了2012年的2100億元，平均增長(zhǎng)率達(dá)到38%。值得注意的是，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、老年人口比重較高的地區(qū)，為保證養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，各級(jí)財(cái)政按照“誰家的孩子誰抱走”原則分解任務(wù)量，使得原來已經(jīng)提高的統(tǒng)籌層次又逐級(jí)降低，成為市級(jí)統(tǒng)籌，甚至是縣級(jí)統(tǒng)籌。

6、繳費(fèi)率總體較高和地區(qū)差異顯著

與多數(shù)國(guó)家比較，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高，給企業(yè)和參保者帶來了較重負(fù)擔(dān)，影響靈活就業(yè)人員參保，促使單位和個(gè)人規(guī)避繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率各地差距也較大。截至2011年底，全國(guó)實(shí)際執(zhí)行的企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率共有16種標(biāo)準(zhǔn)，最高為22%，最低為10%，有8個(gè)省份尚未實(shí)現(xiàn)省內(nèi)費(fèi)率統(tǒng)一，有的省份標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)12種。繳費(fèi)率地區(qū)差距造成的一個(gè)嚴(yán)重后果是，企業(yè)負(fù)擔(dān)不平衡，地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)不公平。中央財(cái)政補(bǔ)助金在支撐著分割的養(yǎng)老制度運(yùn)行，中央財(cái)政的補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是留在了少數(shù)幾個(gè)發(fā)達(dá)的盈余大省，而其低繳費(fèi)率一定程度上是由年輕外來務(wù)工人員支撐的，這就使得發(fā)達(dá)地區(qū)獲得額外的發(fā)展紅利。相關(guān)研究表明：2010年平均每個(gè)跨省流動(dòng)人口為打工地“創(chuàng)造”的養(yǎng)老基金收入為3424元，廣東、上海、北京、浙江等省份，外來注入人口因素造成基金結(jié)余率上升超過10個(gè)百分點(diǎn)。

7、企業(yè)年金和個(gè)人自愿保障發(fā)展滯后

養(yǎng)老金發(fā)展長(zhǎng)期注重政府，忽視市場(chǎng)，決策層和理論界關(guān)注的焦點(diǎn)一直是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式及運(yùn)行情況，對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)起作用的企業(yè)年金和個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄保障的關(guān)注不足。2011年，企業(yè)年金覆蓋率僅有0.36%，只有不到5%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口參加了企業(yè)年金計(jì)劃。90%以上的企業(yè)年金基金來自大型國(guó)有企業(yè)，中小企業(yè)還不到總額的1%。小規(guī)模企業(yè)尤其是人數(shù)少于500人的企業(yè)，普遍缺乏企業(yè)年金制度。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)模小，產(chǎn)品重理財(cái)、輕保障。

（二）養(yǎng)老金制度改革迫切需要頂層設(shè)計(jì)

1、養(yǎng)老金改革面臨的問題相互交織

在人口老齡化加劇的背景下，養(yǎng)老金收支缺口大，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突顯。受統(tǒng)籌層次低的影響，收支缺口和繳費(fèi)率的地區(qū)差距都較為明顯。在現(xiàn)有養(yǎng)老金投資管理體制下，基金保值增值面臨挑戰(zhàn)，使個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)難以推進(jìn)。同時(shí)，由于要確保養(yǎng)老金足額按時(shí)發(fā)放，必須維持較高繳費(fèi)率，這就使人們用于養(yǎng)老的資金更多集中于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，擠占企業(yè)年金發(fā)展空間。企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展滯后，又增加了機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革的阻力，增強(qiáng)了行政性“調(diào)待”壓力。養(yǎng)老金收支缺口的增大、較高的繳費(fèi)率都與轉(zhuǎn)制成本有關(guān)，在解決這一問題上，已有2000年國(guó)有股減持的教訓(xùn)，2000年成立全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，但養(yǎng)老儲(chǔ)備資金何時(shí)啟用仍是未知數(shù)。endprint

2、養(yǎng)老金制度自身長(zhǎng)期平衡發(fā)展的需要

養(yǎng)老金是一個(gè)人在不同生命周期和不同代人之間的收入——消費(fèi)平滑制度，更多地受人口老齡化程度、退休年限、投資收益率等長(zhǎng)期因素影響，要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的考驗(yàn)。然而，我國(guó)養(yǎng)老金制度的長(zhǎng)期平衡需求正在受到一些政策性規(guī)定、行政考核等短期因素的影響，威脅制度的可持續(xù)發(fā)展。如地方政府通過擴(kuò)面征繳來緩解短期支付壓力，增加長(zhǎng)期支付風(fēng)險(xiǎn)；養(yǎng)老金保值增值的長(zhǎng)期投資需求與短期政治安全考慮之間的矛盾等。

3、地方探索創(chuàng)新的空間日益受限

1997年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)一后，各地原有的實(shí)踐探索有所消減，地方政府不再具有大規(guī)模改革的權(quán)力，缺乏制度創(chuàng)新上的積極性，但仍是養(yǎng)老金的運(yùn)行和管理主體，這就使得養(yǎng)老金的運(yùn)行和管理涉及中央政府和地方政府的一些深層利益博弈。欠發(fā)達(dá)地區(qū)“搭便車”和發(fā)達(dá)地區(qū)的地方保護(hù)主義并存，突出體現(xiàn)在繳費(fèi)率、統(tǒng)籌層次、基金保值增值等非常具體的問題上，需要中央政府的統(tǒng)籌安排。

二、養(yǎng)老金改革任務(wù)的邏輯關(guān)聯(lián)分析

（一）十八屆三中全會(huì)《決定》提出的養(yǎng)老金改革任務(wù)

一是堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這就否定了很多地方實(shí)際操作中的混賬管理現(xiàn)狀，穩(wěn)定統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度模式并逐漸定型；二是完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制?？隙▊€(gè)人賬戶制度，改變過去多年提出的“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶”要求，指出目前個(gè)人賬戶制度存在著缺陷，其實(shí)現(xiàn)形式和內(nèi)容有待完善；三是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則。明確了統(tǒng)賬分賬管理，養(yǎng)老金自身要與財(cái)政保持一定距離，并注重長(zhǎng)期精算平衡；四是推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。按照統(tǒng)賬結(jié)合的基本模式，破除養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，建立體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的職業(yè)年金制度；五是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；六是建立健全合理兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。以職工和居民收入為基礎(chǔ)合理確定社會(huì)保障水平，建立綜合考慮收入增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)等主要因素的正常調(diào)整機(jī)制；七是適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率；八是研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，綜合考慮我國(guó)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)和社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展要求，采取與此相適應(yīng)的漸進(jìn)式調(diào)整延遲退休年齡辦法，逐步完善職工退休年齡政策；九是加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)；十是健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度；十一是加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系。

（二）養(yǎng)老金制度改革是制度體系的完善和關(guān)鍵變量的調(diào)整

養(yǎng)老金制度改革主要任務(wù)中，制度模式確定是戰(zhàn)略層面的，制度體系完善是戰(zhàn)役層面的，關(guān)鍵變量調(diào)整是戰(zhàn)術(shù)層面的。任務(wù)一奠定了制度基本模式，堅(jiān)定了制度信心，其余所有改革任務(wù)都以此為基礎(chǔ)展開，是戰(zhàn)略層面的改革。涉及制度體系完善的改革有任務(wù)二、三、四、五、九、十、十一。其中任務(wù)五、任務(wù)十一是增量改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度建設(shè)，是出于城鄉(xiāng)居民公平社保權(quán)利的要求；發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險(xiǎn)是為提高制度的可持續(xù)性。任務(wù)二、三、四、九、十更多是存量改革。任務(wù)六、七、八是在制度體系下的關(guān)鍵變量調(diào)整，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保障費(fèi)率可以為多支柱體系發(fā)展讓渡空間，也可以平衡不同地區(qū)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)用工成本；漸進(jìn)式延遲退休年齡可以激勵(lì)繳費(fèi)，降低當(dāng)期支出，有利于緩解支出壓力；科學(xué)合理的待遇調(diào)整機(jī)制可以使退休人員公平享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，也有利于平衡不同群體利益矛盾。

（三）養(yǎng)老金制度改革主要任務(wù)間的相互關(guān)系

養(yǎng)老金制度各項(xiàng)改革任務(wù)是緊密聯(lián)系、相互交融的，任何一項(xiàng)改革舉措都可能對(duì)其他改革產(chǎn)生影響，同時(shí)又需要其他改革協(xié)同配合。

第一，如何完善個(gè)人賬戶制度決定了基金管理體制改革的方向和財(cái)政投入的責(zé)任界定。如果采用“現(xiàn)收現(xiàn)付的名義賬戶制”，在人口老齡化背景下，可以有多少資金用于投資運(yùn)營(yíng)存在不確定性。若將企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)全部納入個(gè)人賬戶來投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)質(zhì)上是改變了統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式。若只將現(xiàn)有8%個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶基金投資運(yùn)營(yíng)，國(guó)家還需要設(shè)定一個(gè)保底利率，相當(dāng)于國(guó)家承擔(dān)最終責(zé)任，這都影響基金投資管理運(yùn)營(yíng)的模式和社會(huì)保障財(cái)政投入制度。如果 “做實(shí)個(gè)人賬戶”，基金投資管理需要在做實(shí)基礎(chǔ)上才能運(yùn)行，面臨兩個(gè)問題：一是做實(shí)資金的財(cái)政壓力；二是基金投資運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，在國(guó)家強(qiáng)制建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，需要財(cái)政兜底責(zé)任。

第二，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率要以基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌為條件，將推進(jìn)企業(yè)年金快速發(fā)展。在現(xiàn)有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度企業(yè)繳費(fèi)20%、個(gè)人繳費(fèi)8%的情況下，仍有很多地方出現(xiàn)收支缺口，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率將使收支缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。由于收支缺口地區(qū)差距明顯，在大數(shù)法則作用下，提高統(tǒng)籌層次將在全國(guó)范圍統(tǒng)籌調(diào)劑使用養(yǎng)老金，平衡收支缺口差距，據(jù)相關(guān)測(cè)算，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌將使養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率下降10個(gè)百分點(diǎn)。繳費(fèi)率的下降也會(huì)讓渡企業(yè)年金發(fā)展空間。

第三，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革的順利推進(jìn)要求建立職業(yè)年金制度，在此基礎(chǔ)上才能建立健全兼顧各類人員的社保待遇調(diào)整機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度要統(tǒng)一進(jìn)行改革，但不能夠削高補(bǔ)低，降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金水平向企業(yè)看齊，那樣的改革注定難以成功。因此，需要明確改革的目標(biāo)模式是建立統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度，并建立職業(yè)年金制度。目前我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老金體系面臨的最大不公平問題是機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)人員間養(yǎng)老待遇差距問題，建立健全合理兼顧各類人員的社保待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制，重點(diǎn)是保持合理的機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇差距，逐步提高企業(yè)職工養(yǎng)老金水平。

三、養(yǎng)老金改革任務(wù)的配套關(guān)系分析

（一）需要配套條件的改革

在現(xiàn)有制度不變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌才能為降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率提供條件，也只有降低了費(fèi)率，企業(yè)年金發(fā)展空間才會(huì)增大，才可能為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改為統(tǒng)賬結(jié)合模式奠定條件，當(dāng)然，也可以為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員優(yōu)先建立職業(yè)年金制度，保障改革后的待遇水平不降低，但這會(huì)使雙軌制帶來的不公平問題更為突出，影響第六項(xiàng)改革任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金制度改革后，才可能在不同人群間建立合理的社保待遇確定和調(diào)整機(jī)制。endprint

（二）相互影響制約的改革

完善個(gè)人賬戶的方向確定需要考慮基金投資管理運(yùn)營(yíng)和財(cái)政投入，而個(gè)人賬戶的發(fā)展方向也對(duì)未來的個(gè)人賬戶基金投資管理和財(cái)政投入產(chǎn)生重要影響。

（三）相對(duì)獨(dú)立的改革事項(xiàng)

整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和漸進(jìn)式延遲退休年齡是相對(duì)獨(dú)立的改革事項(xiàng)，一個(gè)是增量改革，一個(gè)是關(guān)鍵變量的調(diào)整，不需要更多的其他改革的配合即可完成。

四、養(yǎng)老金改革任務(wù)的可行性分析

從養(yǎng)老金改革實(shí)踐進(jìn)展及面臨的主要障礙出發(fā)，分析養(yǎng)老金制度改革主要任務(wù)的可行性（見表1）。

五、養(yǎng)老金改革的重點(diǎn)和優(yōu)先序

養(yǎng)老金制度改革應(yīng)以牽扯性大、群眾普遍關(guān)注和見效性的改革作為突破口和重點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。這是各項(xiàng)改革任務(wù)的邏輯起點(diǎn)，對(duì)其他改革任務(wù)的牽扯性大，且可很大程度上增進(jìn)制度的公平性。二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革。這是群眾關(guān)注的養(yǎng)老金重大公平問題，它可以成為倒逼養(yǎng)老金制度深化改革的楔子，既可使企業(yè)職工受益，又可促進(jìn)建立多層次的養(yǎng)老保障體系，提高制度的公平性和可持續(xù)性。三是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是促進(jìn)城鄉(xiāng)社保公平發(fā)展的重要改革事項(xiàng)，且是相對(duì)獨(dú)立的改革事項(xiàng)，見效快并已開始實(shí)施。

（一）“一步到位”實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌不需要從市、縣級(jí)統(tǒng)籌到省級(jí)統(tǒng)籌再到全國(guó)統(tǒng)籌的步伐，可“一步到位”實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。一是以基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支為核心，實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一化，包括：統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑，統(tǒng)一企業(yè)繳費(fèi)率，統(tǒng)一征繳收入，統(tǒng)一待遇支付，統(tǒng)一制度運(yùn)行規(guī)范與監(jiān)管，統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)制與信息系統(tǒng)。二是實(shí)行統(tǒng)賬分離并平行運(yùn)行。企業(yè)繳費(fèi)全部納入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金歸國(guó)家統(tǒng)一管理，采取現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式，提升制度在不同地區(qū)、不同人群、不同代際間的共濟(jì)性。養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌帶來的隱性債務(wù)可通過社會(huì)統(tǒng)籌賬戶在發(fā)展中逐步解決。三是在對(duì)一定時(shí)期內(nèi)收支狀況進(jìn)行精算平衡分析基礎(chǔ)上，確定統(tǒng)一的企業(yè)繳費(fèi)率，可確定在12%—20%之間。四是明確中央政府為責(zé)任本位并實(shí)行全額預(yù)算管理。繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶不足于當(dāng)期發(fā)放時(shí)，由中央財(cái)政補(bǔ)貼解決。五是明確歷史結(jié)余和虧損的處理方式。實(shí)行新舊財(cái)務(wù)分離，在全國(guó)統(tǒng)籌前已經(jīng)積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金均明確為地方所有，凡是全國(guó)統(tǒng)籌之日前出現(xiàn)的收支虧空，由中央、省級(jí)政府與地方政府按照一定比例分擔(dān)。六是構(gòu)建適應(yīng)全國(guó)統(tǒng)籌的垂直管理體制。設(shè)置具有獨(dú)立法人地位的國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)總局，全面負(fù)責(zé)經(jīng)辦基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)日常業(yè)務(wù)與基金管理工作。將現(xiàn)有各省市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦任務(wù)和人員的一部分獨(dú)立出來，建立國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分局。

需要注意的是，全國(guó)統(tǒng)籌不是萬能良藥，它可以為適時(shí)適當(dāng)降低繳費(fèi)率奠定基礎(chǔ)，有利于縮減不同地區(qū)的養(yǎng)老金收支缺口，有利于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)賬分離管理，但它無法降低未來的支付壓力，仍需要完善個(gè)人賬戶制度設(shè)計(jì)來共同防范老齡風(fēng)險(xiǎn)。從完成這一改革的障礙來看，重在打破利益格局，需要將基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌與完善個(gè)人賬戶制度相結(jié)合，調(diào)動(dòng)地方積極性。

（二）做實(shí)做小個(gè)人賬戶，在中央與地方政府間分賬管理

如何完善個(gè)人賬戶制度？是采取“名義賬戶”還是“逐步做實(shí)賬戶”？判斷的依據(jù)在于哪種形式有利于“健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益”。

表2從一般意義上對(duì)兩種方案的優(yōu)劣進(jìn)行比較，不同方案的具體效應(yīng)如何還取決于制度設(shè)計(jì)。在現(xiàn)有統(tǒng)賬結(jié)合制度模式不變的情況下，做實(shí)個(gè)人賬戶存在的困難，一方面是資金問題，即使是分期做實(shí)，給中央和地方的財(cái)務(wù)壓力也很大；另一方面，中央和地方政府缺少做實(shí)的動(dòng)機(jī)?，F(xiàn)有養(yǎng)老金投資管理體制下，做實(shí)基金大部分只能存入銀行，且對(duì)做實(shí)的地方，中央沒有明確的激勵(lì)措施，地方政府缺乏做實(shí)動(dòng)力。對(duì)于中央政府來說，做實(shí)個(gè)人賬戶是制度“補(bǔ)漏”，在短期政治生態(tài)下做實(shí)動(dòng)力也不足。

針對(duì)這些問題，本文主張做實(shí)做小個(gè)人賬戶，需要的制度配套設(shè)計(jì)有：一是完善多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，國(guó)家規(guī)定最低強(qiáng)制個(gè)人繳費(fèi)率下限和上限，近期可規(guī)定下限為3%，上限不超過8%，具體費(fèi)率由省級(jí)政府在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一確定。遠(yuǎn)期可適當(dāng)放寬上限費(fèi)率，鼓勵(lì)多繳多得。二是解決做實(shí)的資金問題，吸收各地做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶進(jìn)行分賬管理，個(gè)人賬戶本就是個(gè)人繳費(fèi)形成，完全可當(dāng)期做實(shí)。三是完善做實(shí)的動(dòng)力機(jī)制，在中央和地方政府間進(jìn)行分權(quán)，由各省區(qū)政府負(fù)責(zé)進(jìn)行個(gè)人賬戶基金的管理運(yùn)營(yíng)。四是統(tǒng)一規(guī)定個(gè)人賬戶基金投資回報(bào)率，以便為個(gè)人賬戶所有者提供公平、穩(wěn)定的安全預(yù)期。五是改革養(yǎng)老金投資管理制度，進(jìn)行市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)，投資風(fēng)險(xiǎn)由地方政府承擔(dān)，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，同時(shí)完善實(shí)賬運(yùn)營(yíng)、投資收益、受托人管理等問題。

在以上政策組合下，做實(shí)做小個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)有：一是做小個(gè)人賬戶的當(dāng)期財(cái)務(wù)壓力小；二是與現(xiàn)有各地做小做實(shí)改革試點(diǎn)可以有效銜接；三是與財(cái)政保持一定距離，完善多繳多得機(jī)制；四是調(diào)動(dòng)地方政府積極性，給地方政府足夠的作為空間。因此，做小做實(shí)個(gè)人賬戶是完善個(gè)人賬戶制度的一個(gè)較為明智的政策選擇。

（三）統(tǒng)一推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

構(gòu)建基本養(yǎng)老保險(xiǎn)+職業(yè)年金+年功年金體系，其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)宜定位為與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對(duì)應(yīng)，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，實(shí)行同樣的籌資標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，采取同樣的待遇調(diào)整辦法或增長(zhǎng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。職業(yè)年金是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充。年功年金可以視為國(guó)家對(duì)公職人員的褒獎(jiǎng)與廉政保證金，即根據(jù)公職人員為國(guó)家服務(wù)的年限計(jì)算，在退休時(shí)一次性計(jì)發(fā)，但中途喪失公職人員資格或者因貪污腐敗而被處理的公職人員不得享受此項(xiàng)待遇。為減少轉(zhuǎn)軌成本，完全可以采取“新人新辦法，老人老辦法”，設(shè)置一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將該結(jié)點(diǎn)以后新參加工作的所有人員都參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，結(jié)點(diǎn)之前參加工作的所有公職人員都是“老人”，仍保留原制度安排。同時(shí)，靈活制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)“老人”參加新制度，以縮短制度過渡期。

（張璐琴，國(guó)家發(fā)展改革委體管所副研究員）endprint