戴志華

2014年5月8日至11日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長張德江赴浙江省調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，要求“從鞏固黨的執(zhí)政基礎、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層地方國家權力機關的地位和作用，切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平”。這充分體現(xiàn)了新一屆中央領導集體對基層民主政治建設的高度重視，體現(xiàn)了最高國家權力機關對加強人大系統(tǒng)建設的政治自覺，對廣大基層人大代表、人大工作者而言，更是一個巨大的鞭策和鼓舞。

實事求是地說，在近二十年來一次次機構改革和國家治理體系的調整中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已日益“邊緣化”，各項法定職權難以有效行使。在湖南省人大常委會進行的地方人大工作專題調研中，一些基層人大工作者直言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經到了最危險的時刻?！扒竽局L者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源?！蓖七M國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，促進人民代表大會制度與時俱進，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大這最基層一環(huán)的發(fā)展壯大。沒有基層群眾的民主歷練，沒有基層治理體系的法治化，整個國家的民主法治建設就難有蓬勃生機和廣泛共識。從這個意義上講，“做實”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，讓“人民當家作主”從憲法走進人們的日常生活，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表及人大工作者的職責，也是各級人大及其常委會的重要使命，更是各級黨委的時代課題。

歷史的啟示：機構實才能工作實

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大面臨職權虛置、工作邊緣的境地，有許多內在和外在的原因，如鄉(xiāng)級政權的不完整性、工作資源的欠缺、理論創(chuàng)新的停滯、機構改革的削弱等。但無論是前人的研究，還是基層人大工作者的體會，都認為常設機構的缺失是最關鍵的因素。

回顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設的歷史，幾乎就是一部推進權力常態(tài)化行使的奮斗史。1986年9月，湖南省人大常委會黨組健全基層政權的方案得到省委批準，沅江市新灣鎮(zhèn)作為試點單位，設立了人大主席團及其常務主席，這是全國第一個常設性質的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構。湖南的這一創(chuàng)新舉措，得到了全國人大常委會的認可，在當年12月修改地方組織法時被采納。據統(tǒng)計，1987年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆時，湖南3478個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團有3393個設立常務主席；全國除西藏和天津的極少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設常務主席外，25712個鄉(xiāng)和19216個鎮(zhèn)都設立了人大主席團和常務主席。

在這個探索的過程中，“磁縣模式”和“新晃改制”最引人注目。1992年以來，河北省磁縣35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)除堅持每年召開一次人民代表大會會議外，還根據需要，共召開了78次專題人代會。由此，“專題人代會”逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在年度例會之外的一種重要職權行使方式。而2002年12月14日《湖南日報》上的一則消息——《新晃侗族自治縣設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會》，讓新晃以一個“探路者”的角色迅速引起了社會的關注。“新晃改制”的核心內容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會的職權設置和行使：常委會可以審議決定重大事項、進行人事任免、開展監(jiān)督工作，每三個月至少舉行一次會議等。盡管“鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立人大常委會”在后來的憲法修改中沒有被吸收，并最終于2003年被全國人大常委會法工委“叫?！保鼮槲磥淼母母飵砹讼胂罂臻g。

“磁縣模式”雖已成為歷史印記，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設機構的制度設計下，增加代表大會的頻次不失為一條現(xiàn)實的改革路徑。重慶市南川區(qū)水江鎮(zhèn)人大從2007年4月起，將過去一年一次人代會改為一個季度召開一次人代會，聽取和審議政府工作報告或單項工作報告，并安排代表輪流在人代會上述職。經過7年來的實踐與完善，“季會制”逐步走上規(guī)范化、制度化的軌道，已成長為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作改革的最新樣本。

現(xiàn)實的尷尬：落不了地的法定職權

憲法和法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項職權，主要是保證憲法和法律在本行政區(qū)內的實施，決定本行政區(qū)內的重大事項，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席和政府組成人員，監(jiān)督本級人民政府的工作等。但調查發(fā)現(xiàn)，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權行使非常有限，除一年一次代表大會外，只有閉會期間開展1～2次代表活動，并且工作經費和代表活動經費沒有列入財政預算，每次會議或開展活動前找鄉(xiāng)鎮(zhèn)長臨時申報，工作協(xié)調難度大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席開展工作的積極性不高。一些地方坦言，除了選舉必須按組織意圖不折不扣落實，以及配合上級人大開展相關監(jiān)督活動外，其他如決定重大事項、撤銷政府不當決定、保護公民和經濟組織合法權益、保障少數民族和婦女權益等職能，基本上沒有行使過。

在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議質量也普遍不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會一般會期一天，主要是聽取政府工作報告、人大工作報告和財政預決算報告，會議時間大概半天，代表幾乎沒有審議報告和提出建議的時間，會議決議也缺乏相應的力量來保障和監(jiān)督，難以得到有效落實。個別地方由于主要黨政領導變更頻繁，甚至一年多沒有舉行代表大會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定性、權威性成了一句空話。

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作還存在著一個非常普遍的矛盾，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項法定職權得不到有效行使，另一方面則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席不能專職專崗，絕大部分精力與時間用在黨務工作和政府工作上。“荒自家田，種他人地”，個中緣由，值得深思。2007年，安徽省六安市對160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調查，發(fā)現(xiàn)60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管了政府工作。湖南省人大常委會專項調查中，各地反映，征地拆遷、安全生產、綜合治理等“一票否決”的工作，往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記指定人大主席牽頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席平時負責的工作，少的七八項，多的十來項，最多的承擔了17項具體事務，除了代表大會，基本沒有時間和精力來開展人大工作。

這樣的角色錯位，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的現(xiàn)實處境與成長路徑有關。在2007年安徽省六安市的調查中，全市160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，127個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席在黨內無職無位。湖南省122個縣市區(qū)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立人大主席（主任）、副主席（副主任）、人大秘書的44個，設立人大主席（主任）、副主席（副主任）的44個，設立人大主席（主任）、人大秘書的34個，除部分地方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任人大主席外，大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼任黨委委員，副主席（副主任）則不是領導班子成員。另外，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的成長路徑多為政協(xié)聯(lián)工委主任——人大主席——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長——黨委書記，副主席（副主任）要成為班子成員，則必須轉任副鎮(zhèn)長或黨委委員。所以日常工作中，普遍以黨政工作為重，人大則成了一項季節(jié)性、突擊性的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項職權自然也就無處落地。endprint

未來的暢想：加快釋放制度改革“紅利”

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和新型城鎮(zhèn)化建設的加快推進，廣大農村以土地為主要紐帶的生產關系、以家族為主要群體的生存狀態(tài)和以“為民作主”為主要特征的治理方式正在發(fā)生深刻變化。未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，必須能在法治框架內引導、規(guī)范各方博弈行為，并有能力、有資源、有渠道來整合各方利益，最終實現(xiàn)國家、公民、社會在基層的良性互動。因此，加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，健全人民群眾民主參與、民主協(xié)商、民主管理的渠道，對鞏固黨的執(zhí)政基礎，促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代轉型，實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，具有極為重要的意義。

要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正成為代議制民主的重要一環(huán)，必須重視和發(fā)揮代表大會的作用。近些年來，各地在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會建設和職權行使上進行了不懈探索。如2013年10月，廣東省中山市人大常委會制定了《鎮(zhèn)人民代表大會監(jiān)督工作暫行辦法》，規(guī)定各鎮(zhèn)人大成立非常設的預算審查委員會，負責大會期間的預算審查，并根據實際需要開展閉會期間的預算監(jiān)督工作，有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的針對性、及時性。發(fā)源于2005年浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)，并在更大范圍和更高層級產生影響的“參與式預算改革”，則把代議制民主與基層民主自治有機結合起來，讓代表大會真正成為行政區(qū)域內的公共決策平臺和民意協(xié)商機關，豐富了人民代表大會的職能。

作為閉會期間最主要的工作承擔者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的黨內地位對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作正常開展至關重要。如被譽為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大現(xiàn)象”的北京市昌平區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設，其基本的一項就是15個鎮(zhèn)均配備專職人大主席或副主席，全部進入鎮(zhèn)黨委領導班子，并在鎮(zhèn)人大設立獨立的人大辦公室，配正科級以上的辦公室主任，專職從事人大工作。這樣有位子、有機構、有人員，各項工作自然就開展得有聲有色。在基層調研時，一些“老人大”很懷念20世紀90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼任黨委副書記、副主席作為領導班子成員的時期，認為那時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作有聲勢、有活力。

如果說，代表大會職權行使方式和人大主席黨內職務安排屬“小改”的話，那鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的實體化則屬于“中改”。據全國人大常委會辦公廳研究室2003年的一份研究報告顯示，黑龍江、河南、河北、福建、云南、貴州、四川、重慶、新疆、寧夏等省市區(qū)的地方性法規(guī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設機關，主席團有權接受政府組成人員辭職，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的代理人選和個別任免，監(jiān)督政府。但十余年過去了，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團實體化的改革上，似乎鮮有新聲。

梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大領域的改革實踐可以發(fā)現(xiàn)，最大的難題就是改革的持續(xù)性和可復制性，由于缺乏國家層面的高位推動和憲法法律的規(guī)范，許多來勢很好、寄望很深的改革，往往因各種原因成為“沉沒的實踐”，或是成為無法推廣復制的地方“盆景”。要突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大邊緣化、虛置化困境，必須認真貫徹中央全面深化改革的決定和依法治國基本方略，自上而下大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，進一步厘清黨委、人大、政府和基層自治組織的權力與責任，構建黨委領導下的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會為主要載體的基層權力體系。對于人大自身來說，應從完善憲法法律和工作制度著手，加快“小改”、規(guī)范“中改”，積極探索人民代表大會制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐形式的“大改”。如實行代表專職制，代表候選人由選民“海選”推薦，按選區(qū)設立代表聯(lián)絡室，代表向選區(qū)選民報告年度履職情況；代表大會例會制，每年召開4～6次會議，審議決定有關事項，并設立相關專門委員會，閉會期間承擔代表大會部分職能；人大主席雙任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席同時是縣級人大常委會組成人員，以加強上下級人大的聯(lián)系與協(xié)作；人大經費專項化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經費列入財政預算，由國庫專項開支等。從而更好地滿足基層實踐對制度供給的需求，努力推動人民代表大會制度與時俱進，不斷增強基層民主政治建設的生機與活力。

（作者單位：湖南省人大常委會研究室）endprint