楊紅

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300071)

地方政府創(chuàng)新對(duì)國家治理現(xiàn)代化的啟示
——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的樣本分析

楊紅

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院， 天津 300071)

地方政府創(chuàng)新活動(dòng)與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)是基層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系，地方政府創(chuàng)新是國家治理的重要組成部分，兩者價(jià)值偏好一致。以“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”為樣本，對(duì)近年來我國地方政府創(chuàng)新的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行考察分析，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代化國家治理有以下啟示：市、縣兩級(jí)地方政府是國家治理的主體，需密切關(guān)注這兩級(jí)地方政府的發(fā)展；政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會(huì)管理四類內(nèi)容均有發(fā)展，日后仍應(yīng)全面推進(jìn)，不可偏廢；不同地域分布的治理效果差異明顯，應(yīng)重視國家整體發(fā)展，以發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展。

地方政府創(chuàng)新； 國家治理； “中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”

我國現(xiàn)代化進(jìn)程是在與時(shí)俱進(jìn)的理念指導(dǎo)下展開的，從法治國家到科學(xué)發(fā)展觀，再到和諧社會(huì)、創(chuàng)新型國家等一系列理念的相繼提出都為我國現(xiàn)代化進(jìn)程指明方向。2013年十八屆三中全會(huì)就我國全面深化改革的戰(zhàn)略作出重要部署,其發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》，下同)指出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國家治理現(xiàn)代化是指在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮國家治理的作用，通過全面發(fā)展達(dá)到國家善治的目標(biāo)，這一治理理念的提出既是為了解決新時(shí)期內(nèi)國內(nèi)社會(huì)發(fā)展問題，又迎合了世界發(fā)展潮流。

此外，作為全面深化改革的戰(zhàn)略部署，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也是對(duì)新時(shí)期我國現(xiàn)代化進(jìn)程所做的頂層設(shè)計(jì)，就其實(shí)現(xiàn)而言要落入底層實(shí)踐。即國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)最終要依靠地方政府,一方面是由于治理理論本身就興起于地方政府改革與創(chuàng)新；另一方面，地方政府是地方政務(wù)的直接施政者，國家治理落實(shí)到操作層面的支撐點(diǎn)是地方政務(wù)。地方政府創(chuàng)新活動(dòng)其實(shí)是國家治理的一個(gè)體現(xiàn)，本文試圖以“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”為樣本，對(duì)近年來我國地方政府創(chuàng)新的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行考察分析，以此來大致了解我國國家治理的情況。對(duì)有良好效果的創(chuàng)新舉措的推廣與適用，不僅可以推動(dòng)我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，而且是將地方層面的治理知識(shí)上升為全國層面的共識(shí)性知識(shí)的過程，這也是我們研究地方政府創(chuàng)新和鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新的價(jià)值所在。

一、 地方政府創(chuàng)新與國家治理的內(nèi)涵及關(guān)聯(lián)

地方政府相關(guān)理論和研究起源于西方政治經(jīng)濟(jì)生活，其與我國形態(tài)有很大不同，而本文是對(duì)中國語境下的地方政府創(chuàng)新及國家治理的研究，因此不考慮西方論述中的內(nèi)涵。此處地方政府是指在我國政府體系中除了中央政府層級(jí)以外的其他政府層級(jí)，主要包括省、市、縣、鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)。明確這一點(diǎn)后，轉(zhuǎn)入對(duì)地方政府創(chuàng)新內(nèi)涵的考察。

1.地方政府創(chuàng)新的內(nèi)涵

政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過程，是一個(gè)持續(xù)不斷地對(duì)政府公共部門進(jìn)行改革和完善的過程。它一般不涉及國家基本政治制度框架的改革，它是一種國家治理機(jī)制的改革[1]。政府創(chuàng)新本身就是治理活動(dòng)，確切來說是對(duì)治理的改革；地方政府創(chuàng)新，就是指地方政府相關(guān)機(jī)構(gòu)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革，它發(fā)生在地方政府層面。就創(chuàng)新來說，按照不同標(biāo)準(zhǔn)有不同分類，就內(nèi)容而言可分為政治體制創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新、社會(huì)文化體制創(chuàng)新。而政府創(chuàng)新是這些創(chuàng)新的結(jié)合部、突破點(diǎn)，具有特別重要的意義，因?yàn)樵谖覈鵁o論是政治、經(jīng)濟(jì)還是文化生活，政府的影響都不容忽視，尤其是地方政府。為了適應(yīng)新的環(huán)境變化、迎接新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，地方政府在改革自身方面做了諸多努力，地方政府創(chuàng)新活動(dòng)愈來愈多且作用日益凸顯，其目標(biāo)是為了推進(jìn)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家整體善治。

2.國家治理的內(nèi)涵

治理與以政府為主體的自上而下的統(tǒng)治不同，它是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[2]

與此相對(duì)應(yīng)，國家治理是指圍繞國家層面展開的治理活動(dòng)。國內(nèi)著名政治學(xué)者王浦昫在《如何科學(xué)理解“國家治理體系”》一文中明確指出：中國共產(chǎn)黨人運(yùn)用的“治理”概念，在本質(zhì)上既不同于中國傳統(tǒng)的皇權(quán)統(tǒng)治者的“治國理政”，又不同于西方政治和管理理論中傾向于向政府分權(quán)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)多中心治理和社會(huì)自治的“治理”概念，而是在中國特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國特色社會(huì)主義理論的話語語境中，在中國特色社會(huì)主義制度的堅(jiān)持和完善的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政[3]。國家領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平也曾指出：國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度[4]。

由此可見，我國國家治理體系是在完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的前提下，是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的一系列制度安排，而國家治理則是據(jù)此展開的一些列相關(guān)活動(dòng)。

3.地方政府創(chuàng)新與國家治理的關(guān)聯(lián)

我國國家治理是在堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度前提下展開的一系列治理活動(dòng)，地方政府創(chuàng)新則是指地方政府為了改善治理情況自身進(jìn)行的一些改革，二者關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在以下三方面：

首先，地方政府創(chuàng)新是地方治理的改善，是國家治理的重要組成部分。地方政府創(chuàng)新可看做是在具體治理活動(dòng)過程中通過探尋和建立較為合理的政府體制運(yùn)轉(zhuǎn)模式，從而確保社會(huì)資源能夠得到最優(yōu)化配置；保證國家資本能夠更好地用于改善人民的生活[5]。國家治理的方方面面，除了中央政府的事務(wù)之外，說到底絕大部分是由地方層面的治理匯聚而來。在我國，地方政府不僅是地方治理的主體，更是政府創(chuàng)新的基本力量。改革開放以來所取得的成就很大程度上歸功于承認(rèn)地方政府的主體性，發(fā)揮它們的積極性和創(chuàng)造性。

其次，地方政府創(chuàng)新的價(jià)值偏好與國家治理價(jià)值偏好一致。楊雪冬指出政府創(chuàng)新有10種價(jià)值，分別為安全、民主、法治、廉潔、透明、參與、服務(wù)、責(zé)任、合作、和諧[5]。俞可平認(rèn)為中國治理評(píng)估有公民參與、法治、合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定等12方面內(nèi)容。國際上的國家治理權(quán)威項(xiàng)目—聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署治理指標(biāo)項(xiàng)目的基本價(jià)值包括：參與、代表、責(zé)任、透明、回應(yīng)、高效、平等[6]。由此看出，地方政府創(chuàng)新價(jià)值與國家治理價(jià)值如出一轍，實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新價(jià)值的同時(shí)也恰是實(shí)現(xiàn)國家治理價(jià)值的過程。

最后，地方政府創(chuàng)新活動(dòng)與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)是底層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系?！稕Q定》中“推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化”的表述是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的戰(zhàn)略部署，其作為頂層設(shè)計(jì)來提供方向和保證；而現(xiàn)實(shí)中我國各層級(jí)地方政府就解決實(shí)際問題、實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展的政府創(chuàng)新活動(dòng)則是在頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下進(jìn)行的探索活動(dòng)。作為底層實(shí)踐，它們在與民眾接觸的最前線展開活動(dòng)，解決民眾問題、回應(yīng)民眾訴求、實(shí)現(xiàn)民眾利益，沒有這些具體實(shí)踐活動(dòng)任何關(guān)于未來美好設(shè)想只能停留在紙面上。因此，國家治理既需要頂層設(shè)計(jì)，又需要底層實(shí)踐，與此同時(shí)，實(shí)踐帶來的新理念、新方法日積月累則成為頂層設(shè)計(jì)的思想來源。

二、 對(duì)“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的樣本分析

1.“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”概況

“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”由中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合發(fā)起，是“中國地方政府改革創(chuàng)新研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”的一個(gè)重要組成部分。這是國內(nèi)第一個(gè)由專業(yè)機(jī)構(gòu)舉辦、以科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畡?chuàng)新進(jìn)行評(píng)估的民間獎(jiǎng)項(xiàng)。其目的在于希望通過評(píng)選活動(dòng)能夠發(fā)現(xiàn)、宣傳、推廣地方政府的創(chuàng)新活動(dòng)，與此同時(shí)給予地方政府以激勵(lì)，進(jìn)而改善民生，能在推進(jìn)善治、發(fā)展中國特色的創(chuàng)新理論、加入世界范圍內(nèi)政府創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等方面取得成就*俞可平2010年10月15日在北京人民大會(huì)堂舉行的“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)10周年慶祝大會(huì)”上的發(fā)言。。自2000年起，此活動(dòng)每兩年舉行一屆，共舉行七屆，舉辦方共收到來自全國各地近1900份項(xiàng)目申請，每屆評(píng)選出10個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)、若干入圍獎(jiǎng)，迄今已有158個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目。該評(píng)選活動(dòng)發(fā)展至今已成為國內(nèi)地方政府創(chuàng)新的權(quán)威性活動(dòng)，極大推動(dòng)了我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展，是學(xué)者進(jìn)行相關(guān)研究的重要參考依據(jù)。

2.中國地方政府創(chuàng)新發(fā)展?fàn)顩r

“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”舉辦以來收集到的創(chuàng)新項(xiàng)目成為我國政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域十分豐富的資料庫，其不僅有豐富的數(shù)據(jù)信息，而且有詳實(shí)的案例內(nèi)容。因公開的信息僅涵蓋158個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，其余1700多個(gè)未獲獎(jiǎng)項(xiàng)目資料無法獲得，因此本文的分析是基于對(duì)歷屆獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的數(shù)量、類型及分布進(jìn)行統(tǒng)計(jì)性定量研究，以此考察分析近年來我國地方政府創(chuàng)新實(shí)踐的基本狀況。

(1)地方政府創(chuàng)新的行政層級(jí)分布

筆者首先將七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目按照其參與主體即政府的層級(jí)進(jìn)行分類，根據(jù)我國實(shí)際，將其分為“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五個(gè)層級(jí)，由于此項(xiàng)目是地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，所以一般不將中央層級(jí)納入其中，但是第六屆評(píng)選中由國家林業(yè)局發(fā)起的“集體林權(quán)制度改革”項(xiàng)目和中國氣象局、中國氣象學(xué)會(huì)發(fā)起的“氣象防災(zāi)減災(zāi)宣傳志愿者中國行”兩個(gè)中央政府級(jí)別項(xiàng)目獲得了特別獎(jiǎng)，所以暫且就將“中央”一級(jí)列入分析當(dāng)中。

表1 歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目行政層級(jí)分布(2000-2014)

(資料來源：筆者根據(jù)“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目公開資料統(tǒng)計(jì)制作)

根據(jù)表1數(shù)據(jù)，在我國地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中，主要參與主體為市、縣兩級(jí)地方政府。其中省級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府所占比例各在10%左右，而市、縣兩級(jí)政府獲獎(jiǎng)項(xiàng)目各占40%左右，合計(jì)占全部獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的80%。事實(shí)上，這種分布情況與我國政府結(jié)構(gòu)與政治運(yùn)行實(shí)際是相符的。一方面，我國作為單一制國家，雖然權(quán)力集中于中央，但在改革過程中一直注意“下放權(quán)力給地方”，以此解決中央權(quán)力過度集中造成的地方活力不足等問題；另一方面，中央政府作為最高層級(jí)的政府負(fù)責(zé)的是有關(guān)國家發(fā)展方向的大政方針等政策制定，而省級(jí)及以下層級(jí)政府負(fù)責(zé)的是地方政務(wù)的具體實(shí)施。按照行政級(jí)別來說，省級(jí)政府是一省最高層級(jí)的政府，其負(fù)責(zé)本省政策規(guī)劃，具體實(shí)施由各市、縣來完成。綜上可知，在我國地方政府創(chuàng)新的主體是市、縣兩級(jí)地方政府。

(2)地方政府創(chuàng)新的項(xiàng)目類別分布

除了政府創(chuàng)新的主體之外，另一個(gè)重要的分類標(biāo)準(zhǔn)為創(chuàng)新客體，即具體的創(chuàng)新內(nèi)容。在創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)選活動(dòng)中，前五屆創(chuàng)新獎(jiǎng)分為政治改革、行政改革和公共服務(wù)改革三大類，自第六屆起增設(shè)社會(huì)管理類，分為四大類，其中每大類又包含若干小類*如政治改革類包含黨內(nèi)民主、人民民主、立法改革等7項(xiàng)，行政改革類包含透明政府、責(zé)任政府、績效管理等9項(xiàng)，公共服務(wù)類包含公益事業(yè)、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等9項(xiàng)，社會(huì)管理類包含社會(huì)服務(wù)、社區(qū)治理、事業(yè)單位改革等7項(xiàng)。具體參考中國政府創(chuàng)新網(wǎng)站上的《第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”申請表》，http://www.chinainnovations.org/.。本分試圖考察地方政府創(chuàng)新關(guān)注的領(lǐng)域是什么，按三十多項(xiàng)小類劃分過于分散，無法把握大的趨勢，而158個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目也顯得力不從心。所以筆者采取政治改革、行政改革、公共服務(wù)和社會(huì)管理四大類劃分。具體內(nèi)容見表2。

根據(jù)表2數(shù)據(jù)可知，地方政府創(chuàng)新活動(dòng)在政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會(huì)管理四大類中的分布大致均勻，這與以往認(rèn)為“政府創(chuàng)新僅涉及行政體制改革，不觸及政治體制改革”的看法有所不同。在創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中政治改革類項(xiàng)目個(gè)數(shù)約占所有項(xiàng)目的1/4，與行政改革旗鼓相當(dāng)。需要注意的是，上述結(jié)論的得出與兩個(gè)問題有關(guān)：第一，類別劃分標(biāo)準(zhǔn)，例如在創(chuàng)新獎(jiǎng)的分類中司法改革與干部人事制度改革等為政治改革，但是有人認(rèn)為其并未涉及權(quán)力核心問題，所以歸入行政改革之列；第二，實(shí)施創(chuàng)新的政府層級(jí)，統(tǒng)計(jì)分析過程中會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，即政治改革類的項(xiàng)目同時(shí)也多是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的項(xiàng)目。例如吉林省梨樹縣“海選”、湖北省秭歸縣“撤組建社”、成都市新都區(qū)“基層民主政治建設(shè)”等。這不是偶然的，因?yàn)檎误w制改革，事關(guān)重大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦掌握不好則會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，而從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府推動(dòng)政治改革，既是我國發(fā)展基層民主的需要，又是低一級(jí)別的改革試水，風(fēng)險(xiǎn)小。這也可以解釋為何政治改革類創(chuàng)新項(xiàng)目比預(yù)期中的要多。綜上分析，在地方政府創(chuàng)新活動(dòng)中政治改革、行政改革、公共服務(wù)和社會(huì)管理四大類的分布大致均勻，實(shí)際上政治改革類項(xiàng)目多于人們的預(yù)測。

表2 歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目類別分布(2000-2014)

(資料來源：筆者根據(jù)“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目公開資料統(tǒng)計(jì)制作)

(3)地方政府創(chuàng)新的地域分布

“橘生淮南則為橘，淮北則為枳”說的是地理環(huán)境對(duì)植物生長的影響，推至人類生活，一個(gè)地區(qū)固有社會(huì)環(huán)境對(duì)其政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有很大的影響。對(duì)于地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的開展方來說，各個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)、政治狀況都不相同，其政府創(chuàng)新程度也就不同。實(shí)際情況如圖1所示。

圖1 歷屆創(chuàng)新獎(jiǎng)各省份總獲獎(jiǎng)項(xiàng)目個(gè)數(shù)

由圖1分析可知，地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目在我國各省份分布很不均勻，大致來說獲獎(jiǎng)數(shù)目與政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈正相關(guān)。具體來說從最多的浙江省有24個(gè)到中間的陜西、福建等省五個(gè)左右再到最少的西藏、寧夏兩省各有一個(gè)。其中大多數(shù)省份獲獎(jiǎng)總個(gè)數(shù)在五個(gè)左右，獲獎(jiǎng)個(gè)數(shù)最多的前四位分別為浙江(24個(gè))、四川(15個(gè))、廣東(15個(gè))、江蘇(11個(gè))，而最少的十余個(gè)省份僅有一、兩個(gè)項(xiàng)目獲獎(jiǎng)。獲獎(jiǎng)個(gè)數(shù)多的幾個(gè)省份就政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言處于我國發(fā)達(dá)省份，如浙江、廣東、江蘇、山東、北京、上海，而獲獎(jiǎng)個(gè)數(shù)少的省份則為落后省份，如貴州、云南、內(nèi)蒙古、西藏、寧夏。由此可以推測，地方政府創(chuàng)新活動(dòng)大致與省份的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。除此之外，浙江、廣東處于我國改革開放前沿，一直有豐富的改革經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)于其他省份的政策支持，據(jù)此可以推測地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目很大程度上又與中央政策支持和本地改革創(chuàng)新傳統(tǒng)有關(guān)。綜上，就地理分布而言，地方政府創(chuàng)新在我國各個(gè)省份分布很不均勻，政治經(jīng)濟(jì)水平越發(fā)達(dá)的省份獲獎(jiǎng)項(xiàng)目越多，這還可能與該地的改革經(jīng)驗(yàn)和政策支持有關(guān)。

三、 地方政府創(chuàng)新對(duì)我國國家治理的啟示

上述以“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”為樣本對(duì)我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展?fàn)顩r的分析，不僅能在一定程度上反映我國國家治理的狀況,而且對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代化國家治理提供了有益的借鑒和啟示。

第一，從改善國家治理的主體即行為者來看，地方政府尤其是市、縣兩級(jí)政府為我國優(yōu)化國家治理的中堅(jiān)力量。這是由我國政府結(jié)構(gòu)與政治運(yùn)行實(shí)際決定的，市、縣兩級(jí)政府作為地方的核心行動(dòng)者在地方治理層面發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，它們在社會(huì)治理的最前線，由于接觸到最實(shí)際問題、最迫切需要解決的問題，因此通過創(chuàng)新來改善自身治理的情況也就最顯著。為了進(jìn)一步推動(dòng)我國國家治理的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該要尤為關(guān)注市、縣兩級(jí)政府在地方治理方面的動(dòng)向，注意進(jìn)一步下放權(quán)力，給予其治理的積極性，同時(shí)注意提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)。

第二，從國家治理的客體即治理改善的內(nèi)容來講，政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會(huì)管理四類內(nèi)容分布大致平衡，而且政治改革比人們預(yù)期中的要多。這是因?yàn)樵谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型期間我國各方面都面臨著除舊迎新的問題，與西方成熟民主國家相比，我國在政治體制、行政體制方面存在很多問題，因此有很大的發(fā)展空間，而公共服務(wù)、社會(huì)管理處于建設(shè)之中許多之處需要完善，所以呈現(xiàn)出四大類創(chuàng)新并駕齊驅(qū)的局面。對(duì)此，在我國國家治理過程中，需要全方位關(guān)注治理動(dòng)態(tài)，這包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的方方面面，不可安于一隅、有所偏廢。

第三，從地域分布來講，不同地區(qū)的國家治理程度仍有很大差異，大致分布為經(jīng)濟(jì)、政治越發(fā)達(dá)的地區(qū)國家治理效果越好，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則效果有限。我們在進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代化國家治理的過程中必須面對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，縱觀世界上已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，會(huì)發(fā)現(xiàn)這是現(xiàn)代化進(jìn)程中的必經(jīng)之路，關(guān)鍵在于如何將不平衡控制在合理范圍內(nèi)。國家治理是一個(gè)整體層面的問題，其成功實(shí)現(xiàn)有賴于全國各個(gè)地區(qū)的共同發(fā)展，這就是所謂的共同、協(xié)調(diào)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在國家治理進(jìn)程中需要對(duì)落后地區(qū)給予特別幫助，需要先發(fā)展帶動(dòng)后發(fā)展。

綜上，我國國家治理活動(dòng)的主體在市、縣兩級(jí)地方政府，治理活動(dòng)內(nèi)容在政治改革、行政改革、公共服務(wù)、社會(huì)管理四大方面并行發(fā)展，不同地域分布的治理效果差異明顯。對(duì)于地方政府創(chuàng)新狀況的考察無意苛求立即掌握國家治理方方面面的內(nèi)容，在此著眼于通過對(duì)地方政府創(chuàng)新狀況的歸納總結(jié)分析有關(guān)國家治理的有效信息。

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，伴隨時(shí)間變化，我們不斷面臨新的問題并探索新的解決方案，“推進(jìn)國家治理體系和國家能力現(xiàn)代化”目標(biāo)恰是當(dāng)下我國對(duì)全面深化改革問題的積極回應(yīng)，對(duì)國家治理狀況的考察恰是為了日后更好地向這一目標(biāo)邁進(jìn)。我們希望有更多的、更準(zhǔn)確的國家治理信息為眾人所了解，以此來推進(jìn)有中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，本文對(duì)我國地方政府創(chuàng)新加以研究，正是這方面的一個(gè)積極的有益嘗試。

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[責(zé)任編輯：劉 英]

2014-05-22

2014-06-13

楊紅(1991-)，女，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論、中國政府與政治。

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