張立偉

十八大以來，黨和國家在反腐敗方面的一個主要思路，就是加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這是對權(quán)力與制度關(guān)系的形象概括，是馬克思主義權(quán)力觀的生動寫照。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是把權(quán)力運(yùn)行納入制度軌道，用制度監(jiān)督、規(guī)范、約束、制衡權(quán)力，保證權(quán)力正確行使而不被濫用。這些年來，我們在用制度監(jiān)督制約權(quán)力方面下了很大功夫，做了不少努力，但離“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的要求還有很大差距。一些權(quán)力游離于制度的制約監(jiān)督之外，違規(guī)用權(quán)、違反制度現(xiàn)象大量存在，權(quán)力濫用、以權(quán)謀私問題突出，嚴(yán)重腐敗案件時有發(fā)生。究其原因，還是在于籠子本身不夠完善。

制度主要應(yīng)該由法律提供。按照法治的基本原理，圍繞制約公權(quán)、保障私權(quán)所形成的國家法律制度體系，其科學(xué)性、完備性、嚴(yán)密性、有效性都是其他制度和社會規(guī)范所不具備的。因此，加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，最終還要是依賴法治。

要從法治層面來強(qiáng)化反腐敗制度體系，至少應(yīng)當(dāng)做好四個方面的工作

要從法治層面來強(qiáng)化反腐敗制度體系，至少應(yīng)當(dāng)做好四個方面的工作。一是將經(jīng)過實(shí)踐證明了有效的反腐倡廉黨內(nèi)規(guī)章制度和有效做法及時轉(zhuǎn)化為國家法律，并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施。例如將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報方面的制度上升為國家公職人員財產(chǎn)公示或申報法律，擴(kuò)大監(jiān)督面，增強(qiáng)強(qiáng)制力；也可以考慮把中國共產(chǎn)黨的巡視工作條例與中國的《監(jiān)察法》進(jìn)行有效的對接，在法律中增加規(guī)定巡視工作的內(nèi)容，明確要求各地巡視組都必須將發(fā)現(xiàn)的問題公之于眾，并且明確發(fā)現(xiàn)問題的整改程序，制定嚴(yán)格的處罰措施。

二是注重權(quán)力制約與監(jiān)督方面的國家法律法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)章制度的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮制度合力。例如將黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件查處方面的制度與國家檢察機(jī)關(guān)懲治職務(wù)犯罪和腐敗案件的法律法規(guī)協(xié)調(diào)配套起來，以法治的方式統(tǒng)合二者，一方面形成二者的合力，另一方面也防范出現(xiàn)冤假錯案、侵害合法權(quán)利的現(xiàn)象。

三是更加注重發(fā)揮程序的作用，用法律程序來制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。程序是法律之所以能夠?qū)?quán)力起到制約和監(jiān)督作用的根本。是否通過程序來規(guī)范權(quán)力也是人治和法治最為根本的區(qū)別?，F(xiàn)代法律程序是通過理性方式所提煉出來的處理事情的程式、方法，能夠有效地避免利益、偏見、情感等因素的干擾，從而更加公開公正。所以人們說程序的意義就在于能夠使得正義以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)。因此，無論是黨內(nèi)制度建構(gòu)還是國家法律體系，都應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮程序在權(quán)力制約和監(jiān)督中的作用。

四是通過法律的方式明確界定權(quán)力的性質(zhì)、邊界及責(zé)任。這是權(quán)力制約和監(jiān)督的前提性條件。在權(quán)力的性質(zhì)、邊界和責(zé)任界定方面，現(xiàn)有的法律體系還存在不少模糊之處或者漏洞。國家政權(quán)的各個機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織分別擁有何種權(quán)力，例如人大和人大常委會等立法機(jī)構(gòu)的權(quán)限界定、國務(wù)院各部門等行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限界定、中央與地方之間的權(quán)限界定等，很多重要的權(quán)力邊界并不清晰。我國政治體制改革過程中發(fā)揮重要作用的“三定方案”在法律性質(zhì)上是不清楚的。而且，黨的各級組織和部門，其權(quán)力界限也需要通過黨內(nèi)法規(guī)的方式加以明確，并且要與國家憲法法律所確定的政權(quán)體制相協(xié)調(diào)。只有權(quán)力邊界清晰了，懲治腐敗、責(zé)任追究才能夠有的放矢。

通過法律的方式確保反腐敗機(jī)構(gòu)享有相對獨(dú)立的地位

在反腐敗的實(shí)踐中，我國逐步形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中，負(fù)責(zé)反腐敗和廉政建設(shè)的專門職能機(jī)構(gòu)，主要有中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。這些反腐敗的專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)了預(yù)防和懲治腐敗的主要工作任務(wù)，發(fā)揮了重要作用。

法治化的反腐敗制度體系，要求這套領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制按照法治的軌道開展工作，特別是負(fù)有專門制約和監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有相對獨(dú)立的地位。從世界各國反腐敗的經(jīng)驗(yàn)來看，獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。聯(lián)合國《反腐敗公約》也把獨(dú)立性定義為國家反腐敗機(jī)構(gòu)的重要特征，強(qiáng)調(diào)這對于其有效地履行職能和免受不正當(dāng)?shù)挠绊懢哂兄匾饬x。因此，通過法律的方式確保反腐敗機(jī)構(gòu)享有相對獨(dú)立的地位是權(quán)力制約與監(jiān)督法治化的關(guān)鍵所在。上述我國的反腐敗專門職能機(jī)構(gòu)中，國家司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性地位，雖有法律的明確規(guī)定，但是實(shí)踐中受到各種體制機(jī)制因素的影響，其獨(dú)立行使職權(quán)并沒有充分的保障。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在很多時候，其相對獨(dú)立的監(jiān)督職能也沒有得到充分發(fā)揮，現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中所謂“一把手”的權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，也從反面證明了這一問題的存在。

十八大以來，在權(quán)力制約和監(jiān)督體系的構(gòu)建方面，按照依法治國、依法執(zhí)政的要求，采取了一系列舉措強(qiáng)化了反腐敗專門機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。十八屆三中全會《決定》要求，改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)等等。在國家司法機(jī)關(guān)方面所進(jìn)行的一系列改革，如改革司法管理體制，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，也都是強(qiáng)化國家司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的有效舉措。這些改革舉措的貫徹落實(shí)，將會大大提高權(quán)力制約和監(jiān)督工作的力度，有效防止腐敗蔓延。同時，在各專門職能機(jī)構(gòu)獨(dú)立性增強(qiáng)的前提下，還要按照法治的要求強(qiáng)調(diào)各專門職能機(jī)構(gòu)之間的相互配合、相互制約，各自恪守權(quán)力邊界，防止出現(xiàn)監(jiān)督者無人監(jiān)督、監(jiān)督者自身腐敗的情況出現(xiàn)。這對于權(quán)力制約與監(jiān)督的法治化而言意義重大。

（作者為中共中央黨校政法部法理室副主任）

責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰endprint